城市地下综合管廊PPP项目现存问题及对策研究

安玉华 蔡国艳

摘要：随着城市地下综合管廊PPP项目的不断推进，城市化建设水平在提高，但项目建设及运营中的诸多问题也在不断暴露。本文在分析城市地下综合管廊PPP项目发展及研究现状的基础上，提出目前城市地下综合管廊PPP项目具有收费标准不明确、入廊机制不完整、加大政府债务风险等问题，并对其进行原因分析，然后提出可行性解决对策。

Abstract： With the continuous advancement of the PPP project in the urban underground utility tunnel， the level of urbanization is improving， but many problems in project construction and operation are also continuously exposed. Based on the analysis of the development and research status of the PPP project in the urban underground utility tunnel， this paper proposes that the current urban underground utility tunnel have problems such as unclear charging standards， incomplete access mechanism， increasing government debt risk， etc.， conducts a cause analysis and then proposes a feasible solution.

关键词：城市地下综合管廊；PPP模式；收费标准；运维管理

Key words： urban underground utility tunnel；PPP model；standard of toll；operation and maintenance management

中图分类号：TU990.3 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2018）20-0082-03

0 引言

城市地下综合管廊又称共同沟，是指利用城市的地下空间集中敷设通信、供水、供热、电力、广播电视、燃气等管线的公共隧道[1]。

PPP模式是指政府通過招投标选择合适的社会资本进行合作，授予其特许经营权，由政府和社会资本共同组建项目公司负责项目的建设与运营等活动。

城市地下综合管廊项目的建设在我国已有60年历程，相关法律法规在不断完善，施工技术也日渐成熟，PPP模式的引入为城市地下综合管廊项目解决了资金匮乏这一重大问题，但城市地下综合管廊PPP项目的其他问题也逐渐显现。

1 城市地下综合管廊PPP项目发展及研究现状

1.1 发展现状

国外对于城市地下综合管廊项目的建设较早，可追溯到1833年的法国。法国的第一条管廊不但包含电力、通讯、自来水管道，还包括压缩空气管道等多种市政公用管道[2]。随后英国、德国、瑞典等城市也相继进行城市地下综合管廊建设，各国不但在进行技术上不断的创新，相关法律法规也不断完善。日本是目前综合管廊建设速度最快、技术最先进、法规最完善的国家，不但出台了《共同沟实施法》，还有专门的管理部门，推动了综合管廊项目的快速发展。

我国第一条综合管廊的出现时间比国外晚125年。1958年，在北京天安门广场地下我国建设了第一条综合管廊。1994年，上海浦东新区张杨路修建的地下综合管廊是我国第一条具有现代意义的综合管廊。随后，我国其他大型城市也开始陆续修建地下综合管廊。但截止至本世纪初，我国地下综合管廊总里程不足23km。台湾是我国建设城市地下综合管廊最为成熟的地区，其不但拥有熟练的技术并且相关管理机制也较为完善。

自2015年起，我国确定了25个城市进行城市地下综合管廊项目试点，并提出推广运用PPP模式进行建设，城市地下综合管廊迎来建设高潮。截至2017年8月，我国有43个国家示范综合管廊PPP项目，最早的是石家庄正定新区综合管廊项目，于2014年4月1日发起，2016年3月4日开始投入运营。其中最晚的是山西省寿阳县市政道路、地下综合管廊及配套设施PPP项目，于2016年5月27日开始，同年10月9号竣工投入运营。我国43个国家示范综合管廊PPP项目基本情况见图1。

1.2 研究现状

现阶段，国内专家学者对城市地下综合管廊及城市地下综合管廊PPP项目的发展现状与问题做了一定的研究。刘晨晨[2]指出地下综合管廊在规划设计管理、坐标方位传递、运营维护过程中的测量等方面存在问题。白旭峰[3]指出国内综合管廊碎片化规划、利用率低、规范、规程、标准和施工不完善、管理方式粗放等问题。王恒栋[4]分析了综合管廊系统规划、投资与收费、施工技术等方面的问题。王军[5]通过论述得出综合管廊存在建设资金投入大、建设模式单一和运营管理难度高等问题。通过前人的研究不难发现，尽管城市地下综合管廊项目已运行数年，但仍存在较多问题。

2 我国城市地下综合管廊PPP项目建设的现存问题

2.1 城市地下综合管廊PPP项目收费标准不明确

在实际的项目实施过程中，地下综合管廊建设运营单位与入廊管线单位不具备平等协商的条件，一般情况下都是根据地方主管部门及价格主管部门出台的收费政策对如入廊管线单位使用地下综合管廊进行收费。国家对于城市地下综合管廊PPP项目入廊费缺乏明确的规定和标准，没有统一的价格制定标准。城市地下综合管廊PPP项目均采用公开招标的方式，鼓励各公司跨地区进行投标。地方政府定价或地方政府指导定价是从当地的人、材、机等方面考虑项目的建设成本以及运维成本，具有地域性，这直接体现在社会资本的收益差别上，这在一定程度上影响社会资本参与项目建设的积极性。

2.2 城市地下综合管廊PPP项目的入廊机制不完整

国办发[2015]61号文和建城[2016]174号文都对管线入廊做了规定，但其仅属于国务院规范性文件和部门规范性文件，规范效力较低，而且并未直接明确强制入廊的规范合理性，实践中无具体操作可依，仍依赖于地方政府的“因地制宜”。在城市地下综合管廊PPP项目中，项目收益风险直接影响城市地下综合管廊的长久持续运营。城市地下综合管廊PPP项目的运营收入来源于入廊单位缴纳的入廊服务费，若入廊的管线单位过少，则无法支持项目的运营。城市地下综合管廊PPP项目虽然具有公益性质，但持续的财政赤字并不是社会资本所能接受的，同时也不利于我国城市地下综合管廊PPP项目的大规模推广运用。

2.3 城市地下综合管廊PPP项目加大政府债务风险

城市地下综合管廊PPP项目主要是由政府发起项目，选定合适的社会资本进行项目的实际建设。该项目的融资是由政府担保，社会资本向金融机构贷款进行项目融资，并以政府承诺的未来区域土地出让收益为还款来源，其实质即以政府信用为担保，通过政府举债，实现政府未来财政收入的提前变现[6]。政府采用PPP模式建设城市地下综合管廊项目的初衷在于减轻地方政府负债、平滑政府财政支出[7]。但该项目前期投资额巨大，并且运营期内收益并不客观，项目收入来源单一，在特许经营期内社会资本入不敷出，需要政府的财政补贴。政府不但要对项目进行可行性缺口补助，同时还要承担社会资本无法偿还金融机构贷款的債务风险，该模式极大地提高了当地政府负债率，增加政府的财政风险。

2.4 城市地下综合管廊PPP项目存在多个主体不明确

2.4.1 运维主体不明确

在城市地下综合管廊PPP项目的实际操作过程中，管线建设的主体和管廊结构建设的主体并不一致。有的入廊专业管线由专业公司自行敷设，如通州运河北环环隧综合管廊项目；有的则由管廊建设方随着管廊建设一并敷设，如奥体文化商务园综合管廊项目。由建设方一并敷设的情况在运维过程中，管廊舱体和专业管线的运营管理主体不一致，难以界定舱体维护和管线维护之间的责权利关系，一旦发生安全事故，责任无法在管廊与管线的运维方之间明确界定。在项目建设范围与细节规划上，我国仍缺少明确的规范性文件。

2.4.2 监管主体不明确

政府对城市地下综合管廊项目的定位直接决定它的发展及其作用。社会公共产品是国外给予综合管廊的定位，与道路、公园、下水道等公共基础设施具有同等地位，并以法律形式予以规定，管理归属部门也有统一的规定。近几年我国也陆陆续续发布各种法规文件，但对城市地下综合管廊项目的定位仍不清晰，并且没有统一的、完善的法律法规予以规范，管理归口比较混乱。如：上海世博园区的综合管廊由政府管理；上海浦东张杨路的管廊由城市道路部门管理；松江新城的管廊则由各开发公司管理等。没有统一的监管部门，就会出现不同的监管政策，标准也会不同，这导致城市地下综合管廊市场的混乱，不利于统一、标准化的管理。

3 城市地下综合管廊PPP项目现存问题原因分析

3.1 项目固有特性

在地下综合管廊项目的规划设计时要考虑到容纳的管线类型、管线的占地面积，还要预留人工检修的空间，所以管廊的管径大、规模大并且埋的较深，这些直接造成了项目的建设成本大，并且费用组成复杂。在制定收费价格时，不但要考虑成本组成元素，还要考虑当地的市场环境，很难做出统一的收费价格标准。

同时，城市地下综合管廊项目前期投资大，运营成本高，项目收益回收期长且难以确定。建设运营单位的收益来源于入廊单位和政府，费用在入廊单位和政府之间如何分配以及分配比例一直都是一道难题，使得PPP模式下的城市地下综合管廊项目实施难度大。

3.2 经济政策方面

我国主张政府和市场共同调配资源的经济制度，但在实际操作中，政府占主导地位，政府政策对行业发展起着至关重要的作用。

现阶段我国关于城市地下综合管廊PPP项目的规章制度仍不完善，如缺乏价格规制，无最低入廊费和最高入廊费标准；缺乏产品质量和技术标准的规制；缺乏地下空间产权的规制等。PPP模式下的城市地下综合管廊项目仍在探索之中，较多内容都未形成一个成文的规定，为项目的实施带来不少阻力。

3.3 社会环境方面

社会环境潜移默化的影响着政府、企业以及个人的各种决策活动。城市地下综合管廊PPP项目的发起者是政府，实施者是建设运营单位，使用者是管线单位，受益者是社会，各利益相关者之间存在争议。如政府发起该项目，目的在于改善人们生活环境，注重其公益性，管廊建设单位承包该项目目的在于经济效益，管线单位则顾忌更多的是与传统直埋法相比哪种更节约成本，各方利益难以调和；在我国各管线单位基本都是垄断行业，以往的管线都是直埋，成本不高并且操作简单，管线单位也已经习惯这种传统方式，与入廊相比，管线单位更愿意坚持直埋敷设；综合地下管廊的受益者包括社会群众，但群众并未直接使用，无法对其进行收费，则政府必须承担该部分费用。各利益相关者的衡量标准不同，同时缺乏相关部门进行协调，成为了阻碍城市地下综合管廊PPP项目发展的因素之一。

4 城市地下综合管廊PPP项目相关对策分析

4.1 建立健全城市地下综合管廊PPP项目收费价格形成机制

随着我国城市地下综合管廊PPP项目工程数量的不断增加，可供参考的工程数据也会增加。虽暂时无法通过具体的模型推断出价格定制标准，但可以通过对类似项目的横向比较作为定价依据。将较为成功的项目的一个建设运营周期内的总成本进行较为公平合理的分摊，细化到一个基本单位的成本上，如可以具体到每立方米的成本，新建类似项目借鉴上一个项目的相关数据形成自己的价格。目前我国已开始实行城市地下综合管廊建设信息周报制度，这更利于信息的收集汇总与比较，可以动态优化计费机制，不断调整收费价格以达到最佳。

4.2 细化城市地下综合管廊PPP项目入廊机制

目前相关文件均未对管线入廊进行详细的要求，旨在调动管线单位入廊积极性，让管线自愿入廊。为规范城市基础设施的建设，政府可以通过对技术条件、建设和运营成本以及可行性进行分析，出台相关政策规定必须入廊的管线单位。通过国内及国外已有项目的经验可以看出，给水、电力、通讯等管线纳入地下综合管廊容易并且可行，则可对这些行业进行强制要求，积极响应政策要求的国家可以在其他方面给予政策优惠。

4.3 丰富城市地下综合管廊PPP项目融资方式

4.3.1 管线单位参与项目的融资

城市地下综合管廊PPP项目的资金需求大，融资风险高。以入廊为条件，让管线单位参与项目的融资，给予其相应的股权，不但可以调动管线单位入廊积极性，还可以解决项目建设的部分资金问题，同时可以进一步强化管廊建设单位与入廊管线单位的平等地位，增强管线单位在协商收费标准时的话语权。

4.3.2 發行债券、票据

管廊建设运营单位通过发行债券或者票据，吸收社会资本，扩大项目的建设资金来源。

4.3.3 设立专项发展基金

以政府为发起人设立专项建设发展基金。政府将部分财政收入、土地出让金以及其他项目的收益注入基金中，同时向社会进行公开募集已构成基金财务来源。募集到的资金通过机构投资者如信托公司、基金管理公司以资本形式注入某个特定的地下管廊项目公司，共同分享投资收益[8]。

4.4 设立专门的管理部门

设置独立的管理机构，对城市地下综合管廊项目实行专员专管，可以更有针对性、更专业的进行该类项目的管理与规划。管理机构负责城市地下综合管廊项目建设的系统规划、建设、运营管理，将所有精力投入到这一类项目中，可以对项目进行更为规范化的管理。同时该平台的建立，有利于相关专家学者交流与行业的快速发展。有专门的部门进行管理，也就有专门的部门承担责任与解决问题。这样既可以减轻住建部的负担，也可以规范城市地下综合管廊项目建设市场。

5 结论

建设城市地下综合管廊PPP项目工程有利于改善人们生活环境，同时加快我国城市化建设步伐。据有关行业统计，现阶段实施的城市地下综合管廊项目中有75%采用的是PPP模式，10%采用的是EPC模式，15%采用的是施工总承包模式。可见，PPP模式在城市地下综合管廊项目建设中受到青睐，虽然仍存在较多问题，但PPP模式仍是目前最适合该类项目的模式。随着城市地下综合管廊PPP项目的不断探索与发展，项目的管理机制与相关规范会越来越趋于完善，必然可以建立一套完整的城市地下综合管廊PPP项目管理运营体系，保障项目的高效、有序进行。

参考文献：

[1]于晨龙，张作慧.国内外城市地下综合管廊的发展历程及现状[J].建设科技，2015（17）：49-51.

[2]刘晨晨，杨志强，马骥，李萌.地下综合管廊建设的若干问题研究[J].测绘通报，2015（S1）：31-33.

[3]白旭峰，赵艳，展鹏飞.国内外地下综合管廊的发展现状及存在的问题[J].佳木斯大学学报（自然科学版），2017，35（06）：959-961.

[4]王恒栋.我国城市地下综合管廊工程建设中的若干问题[J].隧道建设，2017，37（05）：523-528.

[5]王军，潘梁，陈光，李明，温修春.城市地下综合管廊建设的困境与对策分析[J].建筑经济，2016，37（07）：15-18.

[6]李乃康.北京市综合管廊投资运营模式研究[J].工程经济，2018，28（03）：64-67.

[7]周兰萍，张留雨，叶华军.地下综合管廊PPP项目的风险管理[J].建筑，2016（20）：44-47.

[8]许春燕.城市地下综合管廊创新管理模式研究[J].工程质量，2016，34（08）：17-21.