我国各省学前教育成本分担现状分析

顾欣蓬 卢芳 邵含清 臧晓文

摘要：根据各年《中国教育经费统计年鉴》相关数据，对我国各省学前教育成本分担现状进行深度分析。研究表明，我国大多数省市学前教育成本分担呈现双方共担形式；我国各省学前教育财政投入呈现总体增长态势但与其他教育阶段比较投入仍不充足；中部地区学前教育财政投入规模较小。为此，我们提出了相关政策建议：构建合理的成本分担模式，不同省市间适度调整；增加学前教育财政投入，特别是中部地区的财政经费等。

Abstract： This paper deeply analyzes the preschool education cost-sharing situation each province in our country according to China Educational Finance Statistical Yearbook. Research shows that preschool education cost-sharing presents two-side-sharing forms in most of the provinces and cities in our country； Preschool education financial input emerges overall growth in each province in our country， but compared with other education stage， the investment is still not enough； The preschool education financial investment of middle district is little. Therefore， we put forward relevant policy suggestions： building reasonable cost-sharing model and moderate adjusting between different provinces； increasing the financial investment of education， especially the financial funds of middle area， etc.

关键词： 学前教育；成本分担；财政投入

Key words： preschool education；cost sharing；financial investment

中图分类号：G619.2 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2018）20-0031-03

1 我国各省政府、家庭、幼儿园和社会四方学前教育成本分担现状

学前教育作为一种准公共产品，其定价应遵循成本定价原则。因此，为了解决目前所面临的学前教育收费过高等热点问题，应从成本分担角度对学前教育学费定价模式进行剖析。根据约翰斯通理论，成本分担应遵循“谁收益，谁承担”原则。我国学前教育不仅能使家庭、幼儿园从中获益，而且能为社会和国家培养出符合时代发展的创新型人才。综合利益获得原则和能力支付原则，最终我们将受益主体分为四部分：政府、家庭、幼儿园和社会。

本研究以2007-2013年的《中国教育经费统计年鉴》（以下简称为《年鉴》）的公开数据为依据，将学前教育收入数据转化为成本分担数据。第一，由于政府拨款多集中于上缴的税费，《年鉴》中涵盖了预算内教育经费和各级政府征收用于教育的税费，此外，目前我国企事业办幼儿园基本是公办和国有企业办，《年鉴》中所涵盖的企业办学中的企业拨款与校办产业和社会服务收入用于教育的经费都应纳入政府分担中，所以可以得出政府分担比率=（预算内教育经费+各级政府征收用于教育的税费+企业办学中的企业拨款+校办产业和社会服务收入用于教育的经费）/学前教育总收入；第二，家庭分擔部分主要以学杂费等形式出现[1]，统计年鉴中通常提供“事业收入”这一科目，其中主要包括学杂费，将这一项作为家庭分担数据，即家庭分担比率=事业收入/学前教育总收入；第三，社会分担主要以社会捐赠、民办学校中举办者投入等形式出现，《年鉴》中涵盖社会捐赠经费、民办学校中举办者投入，核定社会分担比率=（民办学校中举办者投入+社会捐赠经费）/学前教育总收入；第四，其余收入则归至幼儿园分担部分，即幼儿园分担比率=其他收入/学前教育总收入。本文以政府分担比例为依据划分不同的成本分担模式，其中政府占双主体分担比率>70%的为政府主导型，政府占双主体分担比率<40%的为家庭主导型，40%<政府占双主体分担比率<70%的划分为双方共担不断调整型。

1.1 政府主导型

这些省市在学前教育成本分方面的共同特点是：以政府支出为主、家庭支出为辅，社会分担和幼儿园分担较低。以西藏自治区为例（图1），该省学前教育政府分担比例极高，平均水平达到85%以上。除2010年，其余各年政府分担都远超过80%，即使最低的2010年，政府分担比重也可达到77%。其中，政府在缓解家庭支付能力和高昂学费之间的矛盾中起到了中流砥柱的作用。

1.2 双方共担不断调整型

我国大部分省市属于双方共担不断调整型，包括福建、安徽、贵州、云南、黑龙江、山西、山东、海南、江苏、宁夏、四川、浙江、河北、江西、北京、天津、吉林、湖北、广西等19个省市。这些省市的学前教育财政支出比例中都是政府与家庭相差不大，政府分担与家庭分担共同支撑起学前教育收入部分，且两大主体的分担比例各年有略微调整。与此同时，社会分担和幼儿园分担也占有很小部分的比例，政府、家庭、社会和幼儿园四主体共同承担各省的学前教育成本。

以浙江省为代表的省市政府与家庭分担比例近似相等，并在一定程度上有微调，社会分担和幼儿园分担比例仍处于较低水平（见图2）。由图中的数据可知该省市的政府支出和家长支出的比例都在40%的水平线上下浮动，除2010年政府支出大幅度下降以外，其余年份基本保持政府支出和家长支出持平。

1.3 家庭主导型

剩余5省学前教育成本分担归属于家庭主导型，即广东、河南、辽宁、湖南和重庆。除重庆以外，其余四省都位于我国的中东部地区，其家庭相对分担比例在60-80%的区间范围内。以广东省为例，2010年以前，我国的学前教育成本分担形式以政府主导为主，家庭分担次辅之，社会分担和幼儿园分担比例较小。原因是地方政府对学前教育发展重视程度不够高，由此也出现了媒体广泛报道 “天价幼儿园”、“以各种名目乱收学费”等现象。在民众强烈反应和媒体高度关注下，政府将推进学前教育的制度化改革纳入改革的重要目标之一，出台了各项政策以满足适龄儿童的入园需求，家庭分担比例也随之缓慢下降。[2] 2013年广东省家庭分担比例仍处于较高水平，家庭占双主体比例达到76.55%。虽然家庭支出比例在2010-2013年区间内不断降低，但是总体降低幅度仍较少。

2 我国各省中央政府与地方政府分担状况

由表1中可以看出，大多数的省市以地方财政支出为主、中央财政支出为辅的各级政府分担方式。通过比较各省市的各级财政支出比例，本文将我国省市分为两类：第一类型是地方全额型，如内蒙古、上海、浙江、福建、江西、湖南、广西、重庆、云南、西藏、青海和宁夏等12省市。在我国31省市与直辖市中，以上省市的学前教育财政支出全额由地方财政承担。第二类是地方主导型，如北京、天津、河北、山西、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、安徽、山东、河南、湖北、广东、海南、四川、贵州、陕西、甘肃和新疆等19省市，这些省市的地方财政支出比例远大于中央财政支出比例，但并非全额由地方支出。其中，黑龙江、新疆和北京等4省的中央财政支出比例均超出5%，相对于其他省市而言，中央财政支出占比较大。原因是新疆幼儿园多为生产建设兵团办园和兵团普惠性民办幼儿园，兵团享有中央学前教育发展的专项资金；北京经济基础较好，幼儿园多数为大型中央企事业单位自办幼儿园，原教育部部长袁贵仁也在十二届全国人大四次会议开幕式中提出政府应积极支持企事业单位自办幼儿园，并采用政府购买措施扶持幼儿园；黑龙江省拥有较多的国企办幼儿园，直属于中央，相应中央政府支持力度较大。

比较各省市各级财政支出可以发现大多数地方主导型省市都是由原来的地方全额型转化而来的。以北京市为例，2007-2009年地方财政支出占比为100%，2010年后该比例逐渐有所下降（见图3）。2010年前我国的学前教育经费投入现状是：农村地区“人民教育人民办”，城市地区“谁举办，谁投入”，但是主要的经费来源都由地方政府全额承担。这种教育投入方式不仅使我国的幼儿家庭承受高成本的教育，而且也给地方政府造成经费上的压力。为解决学前教育财政投入结构不合理的问题，国务院出台《关于当前发展学前教育的若干意见》，要求各级政府应设立专项资金以多种渠道加大学前教育投入，中央政府每年也计划增加对学前教育发展的资金拨付，这使得学前教育成本分担在结构上发生了实质性的改变。

3 我国各省学前教育成本分担特点分析

3.1 我国大多数省市学前教育成本分担呈现双方共担形式

我国绝大多数省市学前教育成本都是由政府和家庭两方共同承担，家庭占比通常在40-60%的区间内，但该比值远远大于幼儿家庭分担的国际平均值（25%）。西藏等七省市属于政府主导型，政府分担比例均在70%以上，幼儿园分担比例极低。广东等五省市学前教育成本分担模式属于家庭主导型，家庭分担比例在60%以上，2010年以后政府分担比例明显偏低。总体来看，幼儿园和社会分担比例普遍偏低，中部地区学前教育财政投入力度不足。

3.2 我国各省各级政府间成本分担模式为“地方为主，中央为辅”的形式

2010年以前我国绝大多数省市学前教育成本几乎由地方政府全额承担，2010年后逐步转化为地方政府为主、中央政府为辅的成本分担形式，只有少数省市目前仍保持地方政府全额承担学前教育成本模式。

4 政策建议

根据我国各省学前教育成本分担特点及上文中提及的学前教育发展面临的问题，我们提出如下政策建议：

一是构建合理的成本分担模式，不同省市间适度调整。各省市学前教育成本要以政府分担为主，家庭分担控制在20-30%区间内，逐步向双方乃至四方共担性过渡。今后在学前教育资源建设方面，要以公办园为主，政府扮演主导角色，逐渐缩小家庭分担比例。对于经济基础较好的省份适当提升社会分担和幼儿园分担比例，对于经济较落后的地区政府应扩大分担比例缓解幼儿家庭的经济负担。

二是加大中央政府学前教育财政投入，协调好各级政府间成本分担比例。2015年8月1日，财政部、教育部联合出台了《中央财政支持学前教育发展资金管理办法》，办法中主要展现了中央政府对于学前教育发展的责任意识，说明我国政府对于学前教育各级政府间成本分担的改革方向已经明确。建议学前教育成本分担在保持地方政府主导的基础上，中央政府要扮演好“辅”的角色，保证中央政府分担比例不低于10%的水平。此外，各级政府應加强沟通，与中央地方政府协同商议分担比例。

三是增加学前教育财政投入，特别是中部地区的财政经费。建议各地方政府设立学前教育财政专项基金，增加教育费附加中用于学前教育的部分。上述研究还表明中部地区学前教育财政投入严重不足，建议中央政府未来将学前教育财政投入增加的部分给予中部省市较大的比例，协调好学前教育的公平性，不断促进学前教育事业健康发展。

参考文献：

[1]李萌.我国家庭学前教育成本分担研究[J].湖南师范大学教育科学学报，2014（06）：101-107.

[2]张曾莲，傅颖诗，马浚洋.1996-2013年我国幼儿园学费影响因素的实证分析[J].学前教育研究，2016（04）：3-15.

[3]马佳宏，王琴.我国学前教育成本分担问题研究[J].教育导刊，2010（03）.