创新驱动发展中政府智库的作用机制研究

储节旺，杨 凯（安徽大学管理学院）

随着经济全球化、世界多极化、社会信息化的深入发展，智库作用日渐显著，特别是在服务政府战略决策、推进经济社会发展，都需要智库提供必要与及时的思想支持和智力支持，为弥合知识和决策之间贡献专家智慧。习近平主席强调：“智力资源是一个国家、一个民族最宝贵的资源。我们进行治国理政，必须善于集中各方面智慧、凝聚最广泛力量。改革发展任务越是艰巨繁重，越需要强大的智力支持。”［1］进一步来说，就是强调要发挥政府智库在政府治理和社会服务中的作用，为政府职能转变和科学决策提供智力保障。当前，随着我国市场经济体制改革的不断深入，市场活力不断地被激发，社会整体创新能力大幅提升。如何发挥政府的作用，进一步提升市场主体的创新能力和创新活力显然十分迫切。目前，国内学者对此进行了大量研究，但研究更多的集中在创新驱动发展本身，对于如何发挥政府智库在创新驱动发展中的作用研究相对较少。因此，本文在界定相关概念的基础上，从国内外学者已有的研究成果出发，从理论角度阐述政府智库在创新驱动发展中的作用机制，为政府智库和创新驱动发展相关研究提供一定的参考。

1 创新驱动发展的意义和作用

1.1 创新驱动发展是经济发展不可逾越的阶段

美国经济学家波特将人类经济发展归纳为要素驱动、投资驱动、创新驱动和财富驱动四个阶段。［2］创新驱动发展特指经济的发展方式从要素驱动和投资驱动向创新驱动方式转变。在从传统经济发展模式向以创新发展模式转变进程中，创新驱动的新经济是建立在知识与信息的生产、分配和使用基础上的经济，或者概括为知识经济。［3］

发展知识经济是创新驱动发展战略导向的直接目的，世界经济合作与发展组织（OECD）1996年的年度研究报告《以知识为基础的经济》（Knowledge-based Economy）中，正式提出继农业、工业经济之后，人类社会开始进入知识经济时代。知识经济时代就是以知识为生产要素，以人的智力为创造核心，以智力资源占有、配置、生产、分配、消费为主要经济活动的知识经济时代。在农业经济时代，土地是最宝贵的资源，也是最核心的生产要素。在工业经济时代，资本是最核心的生产要素，一切经济活动都依靠“凝聚的资源”展开。知识经济时代智力是最宝贵的资源，智力资源成为经济增长的新引擎。从两个方面可以得到证明：① 社会经济的增长范式逐渐转化为以生产物质产品为主导的工业社会转化为以生产知识、信息为目的和以知识进行生产为主导的“知识社会”；② 从经济发展动力理论来看指经济发展逐步迈向以创新为驱动的新的发展阶段。［3］

1.2 创新驱动发展是我国现阶段的国家战略

“创新驱动发展战略”是胡锦涛同志在2012年7月召开的全国科技创新大会上首次提出的，党的十八大明确指出实施“创新驱动发展”战略。坚持走中国特色自主创新之路，以全球视野谋划和推动创新，提高原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新能力，更加注重协同创新，再次重申了我国实施创新驱动发展战略实施的必要性、重要性和迫切性，［4］并将其上升为国家发展战略，放在经济社会发展的核心位置。走创新驱动发展的道路，是我国加快经济发展方式，破解经济发展深层次矛盾和问题，打造中国经济升级版的必由之路。［5］走创新驱动发展战略是我国面对国际国内不断变化的形势做出的国家战略选择。［6］

从国内环境看，长期以来，我国经济发展源于发挥了劳动力和资源环境的低成本优势。但目前面临两个重要问题：首先是生产要素递减的问题，使得经济发展中要素驱动难以为继，创新可以提高投入要素的生产效率，进而避免生产要素递减的趋势；其次是稀缺资源的瓶颈问题，使得经济发展因为某一要素或资源的短缺而面临瓶颈问题。创新可以通过生产要素的重新组合来突破生产过程中生产要素或资源瓶颈的短板。

在经济转型升级的过程中，创新驱动发展导向的重点是产业结构和经济发展方式的优化升级，进而促进高新技术产业的快速崛起，推动社会整体发展效益的提高。我国创新驱动发展的直接目的就是要打破以资源和环境换发展的落后产业模式，最终实现集约发展、绿色发展、共享发展，打造中国经济发展的升级版，让人民共享改革发展的成果。［3］

从国际环境看，进入新的历史时期，发达国家和新兴经济体为迎接新科技革命，纷纷把科技作为国家发展战略的核心，出台一系列创新战略和行动计划，［7］先后实施了加快高端制造业发展的国家战略和计划，提振实体经济，增强国家竞争优势;新兴发展中国家也先后加快实施制造业发展的规划和战略，以要素成本优势抢占制造业中低端市场。［8］面对这一国际形势，中国必须走创新驱动发展战略突破发达国家对技术高地的长期统治地位和打造对欠发达国家的技术、人才优势。

1.3 智库在创新驱动发展中的作用

在知识经济时代，知识、能力对个人和国家的发展作用不断凸显。智力资源是创新驱动发展战略实施的有效保障，真正的大国不仅仅是在军事上有强大的实力，更重要的是国民的思想和素质。过去世界各国为争夺自然资源、资本而战，而今是为智力资源而较量。为提升国家竞争力，当今世界各国都在努力构建国家创新体系。

从创新驱动发展本身而言，创新能力的强弱不仅与创新的资源和创新主体有直接关系，而且也和创新驱动发展整合能力关系密切。弗利曼、伦德瓦尔认为创新驱动发展能力不仅仅取决于资源的优劣和主体的强弱，而更多地在于对各类创新要素的整合、集聚能力。［9］创新驱动发展是一项复杂的系统工程，绝不是相关要素的简单叠加，而是持续累积性或破坏性的创新过程。［10］它涉及到科研活动、产业创新、国内技术交易、技术引进和外资吸引等一系列创新驱动发展的活动。

智库作为国家思想创新的源泉，在思想支持、政策参于、知识的生产和传播以及国家、市场、社会三者之间的沟通渠道中发挥着重要作用。智库是国家治理体系和治理力能现代化的重要组成部分，是知识经济时代国家和社会进步的治理之源和世界各国创新的重要主体。智库已经成为现今社会管理和公共服务中不可或缺的重要组成部分。政府智库是创新驱动发展的智力保障，只有有效的发挥政府智库在创新驱动发展中的智力支持、战略引领和舆论引导作用，才能真正的实现国家创新驱动发展的“中国梦”。智库在美国有“第四部门”之称，还有学者将智库称为第五种权力（影子政府、思想推手等）。［11］

2 智库的类型及政府智库内涵

2.1 智库的类型

关于智库的划分不同学者从不同的视角阐释了自己的观点。约瑟夫·布雷姆从政治学角度出发将智库分为两大类：第一类是具有政治观点和立场的智库；第二类是不能确定其意识形态和政治派别的智库。［12］McGann根据智库经费来源将其分为六大类，分别是政党智库、政府智库、高校智库、独立智库、半官方智库、半独立智库。［13］他在“智库和公民社会项目”研究报告中，又以智库扮演的不同角色为标准将智库分为八类，即政策制定者、转型者、政府代理人、跨国智库、政党代言人、学者型、行动者、混合体。［14］薜澜等将智库分为四种类型，事业型智库、企业型智库、民办非企业单位法人型智库（“民非型”智库）、大学下属型智库（“大学智库”）。［15］还有学者将中国智库的分类形象的比喻为“五路大军”，即高等院校、社科院、党校、党委政府研究室及其职能部门的政策研究机构、学术团体等五个类别。［16］

本文结合国内外专家学者的观点将我国的智库大致分为大三类，即政府智库、高校智库和民间智库。

2.2 政府智库的内涵

我国政府智库主要由各级党委政策研究室、政府政策研究室、社会科学院、社科联、党校等五个系统组成。［17］因此，本文给政府智库以下定义：政府智库是隶属于政府部门，专门为公共政策和公共决策服务的社会组织，包括各类县级以上的党委政策研究室、政府政策研究室、社会科学院、党校等政府部门或事业单位。

3 创新驱动发展中政府智库作用的三维度分析

本文在徐晓虎的智库基本运行模型的基础上，构建了政府智库对创新驱动发展影响的基本运作模式（见图1），并从理论角度对此进行了具体阐述与论证。

图1 创新驱动发展中政府智库的基本运作模式

由图1可知，政府智库作为知识密集型组织，其根本的使命就是结合经济社会发展的最新态势以及社会诉求，收集相关的信息、知识和数据，通过对其加工处理，产生学术理论成果和新的公共政策建议。政府智库再通过自身的成果输出渠道将相关的成果发表出去，包括产生政策影响的政府内参、决策咨询、高层讲课、政府课题成果报告等；产生精英影响的学术论坛、学术报告、学术讲座、理论著作，以及通过报纸、电视、互联网产生边缘影响。这些因素共同作用于政府的政策，推动政府出台符合社会发展需求的创新驱动发展政策，最后政府智库再通过对创新驱动发展在实际运行过程中存在的问题，收集相关资料，提出新的政策建议，如此循环形成一个完整的闭合系统，使政府政策不断与时俱进，满足社会发展的新需求。本文在徐晓虎已有的成果基础上，着重分析政府智库通过政策影响、精英影响、边缘影响来作用创新驱动发展的途径。

政府智库作为政府机关的组成部分，同样具有社会公共属性，但政府智库不能直接参与社会管理和公共服务，更不可能直接制定相关政策，而是影响政策制定和制度创新。影响国家公共政策决策是政府智库的主要历史使命和社会责任，而智库之所以能影响国家决策，从根本上来说，是因为其具有相对的独立性，对社会问题解读的专家视角，使其可以对国家决策产生重要影响，最终对社会不同阶层产生影响。朱旭峰等［18］从社会结构影响力，将智库影响力分为三个层次——决策影响力、精英影响力和边缘影响力，并以此为基础构建分析框架，分析了西方智库对公共政策的影响。胡鞍钢［19］在此基础上，将智库影响力分为学术影响力、政策影响力、社会影响力及国际影响力。孙志茹等［20］则将影响力划分为学术、决策者群、思想库、外部环境及政策五个部分。本文将从决策、学术、边缘影响三个维度分析智库产出如何对创新驱动发展产生影响。

3.1 政府智库对创新驱动发展的决策层影响

近年来，中国政府把推进中国智库建设提高到国家治理体系、治理能力现代化以及不断地增强国家软实力的战略高度。国家治理体系和和治理能力现代化的核心是公共政策科学化、民主化。智库的思想支持、政策参与及其国家、市场、社会三者之间的沟通渠道和平台作用，都使得政府智库对于国家治理体系和治理能力现代化建设具有重要的作用。从权利与决策者作为出发点的政治学理论，其中包括杜鲁门 （Truman）、达尔 （Dahl） 的多元理论［21］和米尔斯（Mills）的精英理论。［22］多元理论认为，政府的政策最终是对不同利益群体需求的一种折中以及不同利益集团相互妥协的结果。①主要观点参见 D B Truman，The Governmental Process：Political Interests and Public Opinion，Reprint edition，Greenwood Publishing Group，1981 和 R.A.Dahl，Pluralist Democracy in the United States，Chicago，1967.利益集团是那些具有共同目标的个人为影响公共政策而结成的团体。智库作为政策研究群体，可以在各种利益群体之前发挥利益的整合作用，而智库自身的独立性和专家性质使得他们可以站出来，通过专家意见来影响利益群体的诉求继而影响公共政策（见图2）。与多元理论相对应的精英理论，则将政策过程理解为由个别具有一定能力的组织或个人，在相关动机的作用下做出的政策选择。简单地说，政策是由少数社会精英团体所决定的。［23］根据精英理论的框架，思想库中的负责人和研究人员属于这类精英人物，他们对政策的产出具有很强的影响力。

图2 多元理论下的政府智库服务决策机制模型

政府智库对政策发挥作用的方式和机制，大致可以概括为以下几种。① 内参和政策报告。这也是中国智库对公共政策产生影响的最常见的方式，主要包括写出或长或短的政策内参和调研报告，定期不定期地发送给有决策权的部门和个人手中。以官方智库通过报送内参的方式和向上传递言论而言，中央党校有直接送达中央有关领导的《思想理论内参》，也有内部发行的《理论动态》。中国社会科学院的《中国科学院要报》，国家行政学院的《咨询与研究》等均属此类。② 咨询机制。主要包括两种形式，一种是咨询会议，当有关部门需要就某个问题寻求答案或对策时，通过召开会议，邀请有关智库人士参加，并就特定议题发表建议；还有一种经由机制化的委员会，委员会成员主要包括政府主要负责人员以及智库成员和专家学者，以此对公共政策开展影响。③ 承接“发包”课题。一般是政府部门就需要的问题设立课题，委托相关机构或专家开展研究，以此作为今后制定政策的参考。④ 为中国最高领导层讲课。这也是中国智库专家发挥影响力的独特方式。从2002年12月26日开始至今的中共中央政治局集体学习，截至2014年12月11共开展96次集体学习。期间，共有142位专家学者相继走进中南海讲课。其中来自中国社会科学院的人数最多，有24人，国务院发展研究中心11人；国家发改委宏观经济研究室8人。［24］

3.2 智库对创新驱动发展的精英影响力

中国的政策过程正从原来的行政体制对政策过程的垄断演变为强势精英联盟对政策思想垄断的一个过程。孙立平认为，自上世纪末以来，体制外精英逐步获得政治上的认可，强势精英联盟已经形成并对政治选择产生重要影响。［25］智库作为知识精英群体，主要通过发表学术论文、出版著作、召开研讨会等形式，将自己的研究成果展现给同行及其他社会精英，这也是思想库活动的重要组成部分。思想库的思想成果如果可以得到其他精英的认可，并能吸引社会精英群体和相关组织积极宣传和倡导自己的观点，那么其政治主张和政治观点就很容易被社会决策层认可，最终成为政府政策得到有效落实，其中开展学术论坛是政府智库将学术成果输出的重要方式之一。

上海社会科学院积极发挥自身在创新驱动发展方面的智慧引领作用以期通过在精英领域产生影响，进而推动政策的落实和变化。如2016年3月19日，上海社会科学院智库研究中心会同上海交通大学《互联网金融法律评论》、浙江大学互联网金融研究院法律中心、上海财经大学金融服务与消费者保护法律研究中心、上海交通大学互联网金融法治创新研究中心，在上海交通大学法学院共同举办“互联网金融法治创新高峰论坛：真伪互联网金融之辨”。论坛邀请了中国人民银行、中国证监会、上海市金融办等金融监管部门领导名古屋大学、浙江大学、上海交通大学、复旦大学等金融法学界的专家学者，蚂蚁金服集团、大成律师事务所等互联网金融业界领导共同参会。［26］专家学者围绕“真伪互联网金融之辨”的中心议题，对互联网金融的本质与发展、风险与监管等多个问题展开了深入的探讨和分析。宋海从修订完善金融法律、构建正规监管与行业自律相结合、加强互联网金融消费者权益保护、完善互联网金融风险管理协调机制、设立互联网金融准入门槛等方面发表意见。戴立宁从金融创新和金融监管两个视角深入浅出地阐释互联网金融的本质特征。孙玉琦从“真伪互联网金融”的监管识别和互联网金融企业的风险管控角度出发，对互联网金融规范与发展的关系问题进行了解读。会议主要讨论了互联网法治创新的一系列前沿问题，在互联网金融法治创新达成多项学术共识以及互联网金融法治创新领域亟待解决的法理问题，本次论坛在学术界产生了巨大的影响。会议同时得到中国银行和上海金融办相关领导的高度赞扬，并期望上海社会科学院以及学术界更加深入的研究，努力将学术成果转化为政策意见为政府创新金融管理建言献策。

3.3 智库对创新驱动发展的边缘影响力

对于大众传播的力量，美国卡内基国际和平基金会的裴敏欣认为：“智库的研究成果一旦引起大众传媒的注意，就会引起全社会和决策者的注意，形成强大的舆论力量”，［27］智库对大众的影响主要通过印刷媒介、电子媒介和网络媒介等渠道开展影响。

（1）印刷媒介的舆论引导。印刷媒介是舆论久远的载体，印刷媒介的影响力可以跨越时空，把舆论无限地延续下去。本文以《人民日报》为例，该报的社论在不同时期对中国大陆政治都有着决定性的指导作用，很多社论往往改变了中国的历史。以CNKI学术期刊网络出版总库收录的人民日报中有关创新驱动发展的文章数目来衡量智库通过印刷媒体以达到影响有关创新驱动发展的边缘影响力。首先以CNKI报纸检索，以“人民日报”为篇名，时间选取为2008年1月到2017年2月，共检索出62篇有关创新驱动发展的文章，其中有14篇由我国政府智库组织组员或政府智库发表，这一比例占总量的22.6%，可见政府智库通过印刷媒体对创新驱动发展的社会舆论引领发挥了重要的作用。

（2）电子媒介的舆论引领。电子媒介主要是指广播电视，智库成员可以通过接收广播、电视媒体的采访向社会公众分析国家对创新驱动发展的必要性、紧迫性，阐述国家创新驱动发展的政策。智库、学者、专家可以从自身独特的视角来阐述创新驱动发展战略，形成创新驱动发展的社会共识，营造创新驱动发展的良好社会环境。

（3）网络媒介的信息传播。近些年来，网络媒介以其信息传播的快捷、互动、全球化成为智库传播自身思想产品的主要形式之一。目前，我国几乎所有的官方智库都有自己的网站，每个网站都是全方位展示自身的一个平台。以中国社会科学院网站为例，受众可以阅读有关创新驱动发展的政策报告，也可以观看有关智库举办的创新驱动发展会议、论坛，了解国家关于创新驱动发展的最前沿动态。通过网络媒介，使得智库的思想产品更能全方位地展示出来，同时也使得智库对社会边缘影响力的渠道更加多元和及时。对于智库的社会边缘影响力，一些关于智库的研究工作倾向于建立一套复杂的评价体系，研究方法尽量复杂，但过于复杂反而不能有效地揭示事物的内在本质，我们期望用最简单的方法揭示智库影响力的内在规律。在政府智库通过网络媒介影响边缘群体的产量指标的选择上，选取智库名称、智库思想和政策建议在百度上的搜索结果数（简称“百度影响”）。“百度影响”的提出也是对智库研究方法的一种新的尝试。根据各个政府智库在百度上的搜索结果数目可以判断出该政府智库对社会公众的影响力，现根据搜索结果排出当今中国10家顶级政府智库（见下表）。

表 2017年中国“十强”政府智库

从名单上可以看出，排在前十的政府智库基本上集中在上海、北京，而这些城市也是我国创新驱动发展指数靠前的城市，这也从侧面反映了政府智库的边缘影响力与创新驱动发展指数存在着正相关，与前文的实证研究存在一致性。

4 提高政府智库影响力的对策建议

4.1 参与政府治理，提高政策影响力

（1）关注社会热点，发挥民主参政职能。政府智库要积极主动地参与到政府的社会管理中来。一方面，要了解政府在社会管理中遇到的问题和难题，同时也要了解政府需要什么政策，有针对性地开展调研、考察，深入社会了解实际情况提出有针对性和前瞻性的政策建议，通过各种渠道积极主动地参与和影响政策的制定；另一方面，各类智库机构要利用自身的专业知识和对政府的政策开展全方位的研究和评价，对不符合实际情况的政策提出质疑和改进意见，甚至对有关政策提出批评建议。这是我国民主政治的重要组成部分，也是智库参与和服务政府决策的重要形式，这将不断地促进国家治理体系、治理能力现代化迈向更高的水平。

（2）提高决策参与度，引进“旋转门”机制。政府智库成员要更加积极主动地参与到政府决策，发挥自身的专业知识，使自己有关政策问题的意见建议可以直接运用到决策中去。当前，可借鉴美国的“旋转门”，加快干部实施制度的改革，使专家学者可以参与到政府的管理和决策中去，发挥专家的专业知识，不断地促进管理的科学化。同时，智库也要积极主动地吸收退休的政府高级官员到智库中来开展有关课题的研究，不断地扩大智库对政府决策的影响力。最终，不仅提高了政府决策国家科学，而且也能推动现代智库的不断发展。

4.2 营造良好学术氛围，吸引各层次人才，开展深层次理论研究，提升精英影响力

（1）加强智库的人才队伍建设。研究型团队建设是政府智库能否发挥作用的关键，建设高水平的研究型团队，离不开高水平的人才队伍。为此，政府智库要积极营造良好的学术氛围，建立一流人才的引进机制，提高政府智库研究人员的工资、薪酬、福利待遇，努力吸引各层次人才，给政府智库成员更多的独立性和自主性以及个性化的成长环境，培养一支具有创新思维和创新能力的研究型队伍。同时，加强与各兄弟研究院所的合作，建立人才和研究成果的共享机制，使人才资源和研究成果得到最有效利用。建立起优秀人才脱颖而出的体制机制，发挥专家、学术带头人的学术影响力和“传帮带”作用，提升青年人才队伍的素质，使其可以快速成长、进步，为政府智库提供坚实的人才储备。

（2）建立健全智库人才队伍的考评和竞争机制。要建立各类政府智库的考评体系和竞争机制，以此提高政府智库的研究水平和专业能力。建立和完善政府智库人才队伍的考评机制建设，逐步形成能者上，庸者下的晋升机制，扩大不同级别人才队伍的工资薪酬待遇，有效调动人才队伍的积极性。各项考核指标最终需要落实才能实现制度的激励性，因此需要建立和完善制度保障，确保各项考评制度能够扎扎实实的得到落实。同时，鼓励各类政府智库在政策研究领域开展竞争，并将研究成果的质量作为基本的评价标准，以提升各类政府智库的竞争力。定期邀请各类智库的专家学者开展各类学术交流、座谈会等，交流学术热点以及分享最前沿的学术成果，积极将自身研究成果推广出去。

4.3 与时俱进，扩大边缘影响力

政府智库要紧跟时代步伐，不断地促进智库与时俱进，充分利用现代传媒、新科技、社交网络和“云”的影响力。借助互联网和“云计算”的技术促进智库的网络化、模拟化建设，利用更能被现代人和年轻人接受的方式传播自己的“思想产品”，实现与阅读者的实时动态互动，如开通微信、微博、论坛等公众账号。与此同时，也要不断加大智库通过传统媒介的宣传力度，包括在相关的电视节目开展有关政策评论的专题节目，利用能够被普通阅读群体接受的语言文字和表达方式传播自己的政策意见和政治主张。中国智库在紧跟时代变化的同时，也需要扩大传统媒介的传播方式。