浅谈我国电价交叉补贴特点及对策建议

国海龙

摘 要：近年来，我国出台的电价交叉补贴政策虽然能让居民、农业工业生产等部门直接受益，但其存在一定缺陷。本文通过分析我国电价交叉补贴的特点主要表现为：多种社会功能；资源价值体现不利；工商业用户负担重；用电秩序维护乏力。针对这些问题，给出了完善我国电价体系的对策建议。

关键词：电价结构；电价交叉补贴；政策

中图分类号：F426.61 文献标识码：A 文章编号：1671-2064（2018）12-0199-02

为实现节能、环保、高效的电力可持续发展目标，依靠价格这一调节方式平衡生产和消费行为的基本关系是行之有效的重要手段之一，这也是近年来我国电力体制改革的政策重点。当前我国实行的电价体系主要包括发电厂上网电价，电网销售电价和电网间的互供电价等。进入新世纪以来，我国陆续出台了多项电价政策措施，包括制定峰谷电价制度、丰枯电价、煤电价格联动机制、部分能源补贴等等[1]。其中能源补贴中的电价交叉补贴与人民的生活和生产息息相关，也是人民最为敏感的问题。本文通过分析我国现行电价交叉补贴特点，分析现行电价交叉补贴政策的不足，提出我国电价体系的改革建议和努力方向，为进一步促进电力可持续发展、进而推动经济与社会的可持续发展提供基本参考。

1 新世纪电价发展脉络分析

进入新世纪以来，我国共经历了两次大范围的电力改革，其中电价的制定机制是重点研究内容。第一次电力改革是在2002年，在当时我国市场经济发展尚不够充分的情况下，参照英国电价改革模式，开展了针对我国国情的电力改革，但在新能源开发和非化石能源发展尚不充分的背景下，我国并不具备降低电价的条件[2]。随着社会的发展和全国范围内用电量的激增，我国在保持电价平稳方面取得了有目共睹的成就，为促进我国经济发展做出了突出的贡献。据有关部门的横向比较发现，我国这段时间的平均电价处于世界范围内的最低行列，考虑的物价上涨等因素的综合作用，我国居民实际用电价格保持平稳下降的态势。第二次电力改革是在2015年，此次电力改革同样与英国的新电力改革有不少相似之处。我国颁布了深化电力改革的若干意见，以理顺电价形成机制为首要任务。这次改革，更强调市场经济在电力资源配置中的重要作用，通过市场的杠杆，调节居民的用电价格。其中将电力用户划分为了两部分，一是市场定价，二是政府定价。需要说明的是，文件对电价交叉补贴进行了详细的规定，在过渡期间，通过电网企业申报不同用户的用电价格差补贴额度，由输配电价回收。并且，在交叉价格补贴时需要确定改革中不同类型的电价相配套。对于本次电力改革产生的社会效果，仍需要实践的检验。多数学者研究发现，居民用电价格仍有一定希望保持下降趋势。同样，部分学者针对能源价格起伏判断，随着非化石能源的介入和煤电的逐渐降低，电价或将产生上涨趋势[3]。

此次改革多次提及的电价补贴是指，当某类或某个用户的电价高于或低于供电成本的情况下，由其他用户承担部分负担，形成电价交叉补贴。我国是以省为基本单位实施销售电价的，根据用电用途可分为大工业、一般工商业、居民生活用地和农业生产用电共四个大类。其中每一个类别的用户又根据电压等级进行了细化，不同用户执行不同目录的销售电价。当前我国电价交叉补贴主要包括三种形式：（1）工商业用户补贴居民用户；（2）城镇用户补贴农村用户；（3）同类用户间的交叉补贴。用电价格交叉补贴的程度与电网结构、符合密度等诸多因素有关，且不同省市等地区也有差异。电价交叉补贴对我国经济社会发展具有重要作用，但同时其不利影响也十分明显。下文将针对我国电价交叉补贴的特点、作用和政策方面存在的问题进行深入分析，以期望对我国电力改革和政策制定提供参考。

2 电价交叉补贴的特点

2.1 多种社会功能特点

世界多数国家依据用户真实供电成本制定各类用户的销售电价等级。因为我国尚处在社会主义初级阶段，发展还不充分、不平衡，我国电力企业肩负起了服务宏观经济调控和实现产业结构调整的重要功能。为满足社会主义现代化发展和建设的需要，实现服务社会、服务人民的大方向，我国农村用电和居民用电的销售电价普遍低于真实供电成本，电价交叉补贴也就应运而生。电价交叉补贴对经济、资源、生态等在多个社会总体福利方便发挥了重要作用。当前电价制定的政策多种多样，包括居民福利低水平电价、农业优惠电价、扶持新兴产业、限制产能过剩、鼓励可再生能源等政策制度等。相关学者针对这个问题进行了深入的研究，采集了样本数据，构建了数据模型，进行了综合效能评估。毋庸置疑，电力价格补贴政策在很大程度上促进了国内经济的快速平稳发展，对保障民生、提高人民生活水准发挥了重要的积极作用。综上所述，用电价格交叉补贴是实现销售电价承担多种社会功能的主要措施和抓手，也是交叉电价补贴最重要的特点和作用。

2.2 资源价值体现不利特点

用电价格是引导用户合理消费，体现资源价值的重要抓手。当期实行的普惠性质的交叉补贴政策不利于体现资源价值。一方面，从供电成本方面，居民用户所需电压等级最低、负荷率最低，成本最高；另一方面，居民生活用电价格始终低于一般工商业用电价格，这就形成了电价倒挂现象。

2.3 工商业用户负担重的特点

长期以来我国实行的均是工商业用户補贴居民用户，这样势必会增加工商业用户的负担，一定程度上破坏了公平负担原则，从长远的角度来看，不利于我国经济发展。用电价格补贴一定程度上具有了增加工商业用户负担的特点。

2.4 用电秩序维护乏力的特点

用电价格补贴的重点是通过用电价格差来实现政策的扶持特点，但客观存在的用电价格差导致了价格寻租的特点，对执行电价方面起到了一定的阻碍作用。价格寻租可能引起多种违规现象。通过购买政府定价的居民生活用电指标而转用到其他领域，价格多轨制大背景下，类似这种违规现象层出不穷，对于政府部门的监管和稽查带来了很大的负担。有文献调查显示，由于不同电价引起的各种各样的违规现象，管不胜管，防不胜防。用电秩序维护乏力的根本原因还是电价补贴政策诱发的利益空档，因此电价交叉补贴也具有了不利于互为用电秩序的特点。

3 电价交叉补贴政策分析

电价交叉补贴是计划经济时代的产物，电价交叉补贴政策的出台虽然能让居民、农业工业生产等部门直接受到益处，但是随着电价交叉补贴的长时间实施，交叉补贴将面临存废这一影响改革成败的问题。市场本有看不见的一只手让市场主体有序进行，政府这只看得见的手，应当是通过制定法律、设立监管体系以辅助市场有序合理运行，而非直接干预市场交易。这样的干预虽然短时间内能够保证或增加了少数电量用户的福利，但隐藏了市场实际交易成本，电价交叉补贴只能是政府的权益之计，起不到可持续的作用。因此，一方面，政府可以将用于农业生产、居民生活、公益事业、环境保护等不参与市场交易的电价逐步提高到能弥补单位供电成本，从而缩小到不需要政府定价，最终由市场交易决定电价。另一方面，可以通过下调工商业电价，缩小两者差值，甚至平齐，从而使得市场中形成电压同等级、电价同基准，最终消除电价差，从而降低电价补贴的必要性和可能性。综上所述，消除对交叉补贴的依赖，寻求更加平衡的补贴制度势在必行。

4 结语

本文通过梳理通过新世纪电价发展脉络，分析了我国电价交叉补贴的特点主要表现为：多种社会功能；资源价值体现不利；工商业用户负担重；用电秩序维护乏力。针对这些问题，政府可将不参与市场交易的电价逐步提高到能弥补单位供电成本，从而缩小到不需要政府定价，最终由市场交易决定电价。另一方面，政府可通过下调工商业电价，缩小电价差，从而降低电价补贴的必要性和可能性。

参考文献

[1]张维.制定发电厂峰谷电价和丰枯电价的探讨[J].华中电力，2004，（2）：42-44.

[2]由晓婷，肖丹，张大伟.我国电力改革涉及的电价问题[J].企业改革与管理，2016，（17）：209.

[3]刘军，梁怀涛，刘庆超.在“十三五”能源形势下中国风电电价趋势研究[J].水电与新能源，2016，（3）：70-73.