新时代党内政治生态治理的制度维度

【摘 要】治理好党内政治生态是党风廉政建设的风向标。新时代下党内政治生态治理需要运用整体化、系统化的思维模式，多渠道、全方位优化党内政治生态。而其中源头的治理即制度治理，则是治理党内政治生态的重中之重。把握制度治理中的科学性、系统性、协调性、执行性四个维度来实现政治生态的山清水秀。

【关键词】新时代；党内政治生态；从严治党；制度维度

【中图分类号】D26 【文献标志码】A 【文章编号】1672-3570-（2018）02-0092-07

习近平在党的十九大报告中庄严指出，中国特色社会主义进入了新时代，这是一个重大的政治和理论判断。意味着我国发展进入新的历史方位、意味着需要确立新目标调整新战略，也意味着新时代中国特色社会主义将面临更多难题和挑战。对党内政治生态进行制度治理就是严峻挑战之一。新时代下，治理党内政治生态是对世情变化的必然回应、国情变化的现实思考、党情变化的根本要求，也成为党中央治国理政新理念新思想新战略的重要内容。在新时代的引领下，我们有“逢山开路、遇水搭桥”的信心和勇气，从严治党、严惩腐败的路上我们义无反顾，坚定不移“打虎”、“拍蝇”、“猎狐”。党的十八届六中全会就强调“坚定推进全面从严治党，坚持思想建党和制度治党紧密结合，集中整饬党风，严厉惩治腐败，净化党内政治生态”①，二者一柔一刚，需同向发力、同时发力。其中加强制度建党，依靠制度管党治党，才能从根本上解决党内政治生态治理中的常态化、长效性问题，把握制度治理中的科学性、系统性、协调性和执行性四个维度以实现政治生态的山清水秀。

一、科学性：制度治理黨内政治生态的基本依据

制度治理党内政治生态离不开制度设计的科学性、有效性。科学性是制度治理党内政治生态的基本依据。对于全面提升党的思想聚合、组织严整、作风净化、 反腐倡廉等内部治理能力，实现政党运行的规范化、 科学化具有重要作用。②制度建设要确保党内政治生态的科学性，就要做到理论指导是前提、把握尺度是关键、加强调研是保障，从而构建风清正气的政治生态。

第一，理论指导是前提，确保制度治理党内政治生态的科学性。党历来重视对党内政治生态的治理，某种意义上说，一部中共党史就是治理良好党内政治生态的历史，一部建党学说就是探索治理党内政治生态的理论。1926 年，中国共产党颁布了第一个惩治贪污腐化的文件——《坚决清洗贪污腐化分子的通告》，开启了党制度治理党内政治生态的序幕。在此后党的自身建设中，把马列基本原理同中国实际相结合，形成了具有中国特色的制度治理党内政治生态的思想，为全面从严治党、确保制度治理党内政治生态的科学性提供了重要的理论指导。如毛泽东积极借鉴苏联的监察制度，先后写了《反对自由主义》《改造我们的学习》《整顿党的作风》等一系列理论著作，为党风廉政建设奠定了理论基础。邓小平深刻总结了毛泽东防腐治腐的经验，依靠民主和法制两大利器进行廉洁的政治生态建设。江泽民继承了邓小平制度推进党风廉政建设的思路，坚持德法并重的治理思路。他强调“法治以其权威性和强制手段规范社会成员的行为，德治以其说服力和劝导力提高社会成员的思想认识和道德觉悟。”①进一步完善了治理理论。胡锦涛面对党内存在的“四大危险”和“四大考验”，以科学发展观为指导，开展学习实践科学发展观活动和保持共产党员先进性教育活动，制定了《中国共产党纪律处分条例》 《中国共产党党内监督条例（ 试行） 》等党内法规，通过开展党内集中教育和健全党内法制体系来保持党的先进性和纯洁性。随着改革开放进入深水区，习近平着眼于新形势、新任务，针对党内政治生态治理面临的困境，深入思考新时代下如何营造廉洁从政的党内政治生态，并提出了治理党内政治生态的一系列新理念新思想和新论述，全面净化了治理方式和治理路径，把党内政治生态的制度治理推向了一个新的理论与实践高度。理论是行动的指南，这些理论为党制度治理党内政治生态提供科学指导。

第二，把握尺度是关键，确保制度治理党内政治生态的科学性。习近平曾说：“政治生态污浊，从政环境就恶劣；政治生态清明，从政环境就优良”。党的十八大以来，党中央坚持全面从严治党，把严肃党内政治生活、净化党内政治生态摆在了突出的位置上，大力整治了“四风”、严肃查处了领导干部的违法违纪问题，加强反腐的力度，党内政治生态呈现了新气象。古语言“过犹不及”，做任何事情我们都要强调一个尺度，都要有一个标准，对党内政治生态的制度治理也需要有一把“标尺”，超越了标尺就意味着跨越了法律的红线。新时代下，面对“四种考验”“四种危险”，如何协调推进“四个全面”战略布局，需要在治理党内政治生态中构建尺度、把握尺度，确保制度治理的科学性。首先，构建法治的尺度。制度治理党内政治生态必须坚持依法治国。法治信仰和法律权威的构建源自于人民真诚的拥护。改革开放以来，社会主义法治建设虽取得一定成效，但“人治思维”、“官本位”思想依然存在，破坏了政治生态的建设。要治理党内政治生态就要构建法治的尺度，树立法律权威，彻底根除权大于法的“人治”思想，铲除“官本位”观念，自觉遵守法律、敬畏法律、形成法律思维，带动党内政治生态的好转。其次，构建制度尺度。要根治“权力任性”，就必须把权力关进制度的笼子，构建治理党内政治生态的制度尺度。通过决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，解决好“为了谁、依靠谁、我是谁”的问题，营造良好的政治生态。再次，把握规矩的尺度。党内政治生态的恶化往往是从破坏规矩开始的。党的各级干部只有遵守党的纪律、按规矩办事，不越线，才能管住手中的权力不踩雷。“八项规定”的出台、一系列党风廉政建设规章制度的严格执行、《中国共产党廉洁自律准则》 《中国共产党纪律处分条例》 《中国共产党问责条例》《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》的颁布，就是为营造良好的党内政治生态立规矩。

第三，加强调研是保障，确保制度治理党内政治生态的科学性。毛泽东曾反复强调调查研究的重要性，并提出了“没有调查就没有发言权”“不做正确的调查同样没有发言权”等著名论断。调查研究也是马列主义普遍真理与中国具体实践相结合的重要环节。治理党内政治生态的各种制度的出台离不开充分的调研，只有经过实践调研，才能确保制度治理党内政治生态的科学性。过去5年间，习近平到基层考察调研50次、累计151天，走最崎岖的山路，去最贫困的地方，倾听民情民意，深入调查研究。①中央还专门组成巡视工作领导小组，创新巡视方式方法，完成了对中央和国家机关、省（区、市）的巡视全覆盖，发现了一大批重要问题，对加强党风建设、匡正党内风气、纠正腐败问题、保持党的先进性和纯洁性起到了非常重要的作用，也为治理党内政治生态的各种规章制度的出台提供了第一手的调查数据。2014年12月13日，习近平到江苏调研时强调：“要协调推进全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国、全面从严治党，推动改革开放和社会主义现代化建设迈上新台阶”。这是首次将“四个全面”并提，在“三个全面”的基础上增加了一个全面从严治党，标志着新一届中央领导集体治国理政思路更加清晰。全面从严治党，给优化从政环境、净化党内政治生态提供了强劲动力，同时也是确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心，是新常态下波澜不惊、破浪前行的压舱石。可以看出，正是在充分调研、深入研讨的基础上，各种规章制度得到修正、颁布，为全面净化党内政治生态提供基本指导，也确保了治理的科学性。

二、系统性：制度治理党内政治生态的内生逻辑

系统性是制度治理党内政治生态的内生逻辑。因为系统性是制度建设的内在要求，净化党内政治生态需要有完善的制度系统设计，我们需要从系统性角度来分析和治理党内政治生态。制度治理党内政治生态的各种制度设计和安排之间是彼此关联的，形成非常紧密的逻辑关系，它具有整体性、层次性、动态性和完整性的特点，一个变动则牵动其他的治理环节。因此说“动其中一个点，整个网都动，使得其各个方面都不舒服，所以就不敢碰这个东西，只要碰了就使得各个方面行动起来都非常艰难，这才是真正的制度。”②因此，在制度治理党内政治生态的过程中，要注重各种制度之间的关系，形成比较完善的制度治理体系，不能分裂和孤立他们彼此的联系，否则就会陷入治理困境。制度治理党内政治生态应形成较为完备的集党内法规、权力制约和监督、科学规范的选人用人机制于一体的治理系统。

第一，以党内法规制度体系为依托，形成完备的法规体系。习近平指出，把权力关进制度的笼子里，首先要建好笼子，建章立制就是建好制度的“笼子”。制度治理党内政治生态需要以党内法规制度为依托，以法治思维和锐意改革的精神推进党内法规制度建设。这是因为党内政治生态集中反映了党内政治生活状况、党风和社会风气。当前，在某些领域，干部作风不正、选人用人歪风盛行、权力滥用、党群关系有待改善，对于党内政治生态出现的这些现象，需要我们规范党内法规制度，完善党内法规体系。习近平在十九大报告中指出：“增强依法执政本领，加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系。”③治国必先治党，治党务必从严。党内法规是党的十八大提出来的，充分表明了我党从严治党的决心。2012年12月4日，中央政治局审议通过了关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定，通过立规矩开启了党的十八大以来中央完善党内法规体系的序幕。紧接着，《中国共产党党内法规制定条例》《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》的颁布，进一步推动党内法规制度体系的完善。党的十八届四中全会审议通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，逐渐形成了配套的党内法规制度体系。2015年，党中央先后印发了修订后的《中国共产党巡视工作条例》 《中国共产党纪律处分条例》和《中国共产党廉洁自律准则》。2016年中央政治局审议通过《中国共产党问责条例》，党的十八届六中全会审议通过《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》。党内法规经过5年多的建设，目前已经形成科学的党内法规制度体系。通过党内法规制度体系的完善，形成系统性的治理党内政治生态的制度体系。

第二，以法权为中心，形成权力制约和监督体系。对公权力缺乏必要的制约和监督是导致腐败的最深刻的原因。党的十八大以来，我们加大了反腐力度，反腐倡廉建设取得一定成效，表明党的自我完善、自我净化功能不断提高，我们完全可以通过制度的完善来解决党的建设中出现的各种问题。实践也证明，营造良好的政治生态、防止公权力过大最有效的举措就是要加强权力的制约和监督。首先，对“关键少数”进行制约监督。《中国共产党党内监督条例》第六条明确指出：党内监督的重点对象是党的领导机关和领导干部特别是主要领导干部。①从这里可以看出，对“关键少数”的制约监督是营造良好政治生态的关键所在。习近平在十八届中央纪委六次会议上更是直截了当地指出，抓住“关键少数”是破解监督的难题。这是因为“关键少数”处在权力的关键地位，肩负着重要的职责，他们的示范引领作用是其他普通党员没法比的。抓住了“关键少数”，将大大提升权力监督的力度。从近几年查出的大案要案来看，领导干部的一言堂直接产生了对权力监督的盲区，主要领导干部的违法乱纪更容易产生催化作用，只有靠刚性的制度管住“关键少数”，才能使他们正确行使手中的权力。其次，科学配置权力的监督部门。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，“推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间”。②这充分表明要构建良好的政治生态除了完善党内法规制度外，还需要科学配置各种权力、厘清各种权力的边界、规范各种权力的职权范围、公开权力的选举过程。再次，改革权力监督体制。对权力的长期放任直接导致了监督不利、缺位和疲软。治理党内政治生态需要改革权力监督体制，通过人民监督体制来实现科学治理党内政治生态。正如毛泽东所说：“只有让人民起来监督政府，政府才不敢松懈。”③

第三，以科学用人为基本遵循，形成严格规范的选人用人机制。改革选人用人制度，形成严格规范的选人用人机制，是制度治理党内政治生态的源头所在。习近平曾指出：用一贤人则群贤毕至，见贤思齐就蔚然成风。选什么人就是风向标，就有什么样的干部作风，乃至就有什么样的党风。④在对干部的选拔中，我们采取民主集中制的原则，但在一些地方对干部的选拔却异化为“选”的少，而“拔”得多。这样容易形成权力集团，导致权力的赐予者可以随意掌控下级的政治生命，割裂了民主与集中的关系。“这是权力体系在权力来源上的自闭性所导致的必然结果。换句话说，权力体系的自闭性割断了权力体系与社会环境——尤其是人民群众——的生态关联，造成了政治生态链环的断裂，‘断裂的必然后果，只能是权力腐败”。⑤治理腐败，净化政治生态我们必须從源头入手，以科学用人为基本遵循，形成严格规范的选人用人机制。首先，以民主为手段，改革选人用人制度。在对干部的选用中，民主是手段不是目的，只是科学选人用人的手段之一。因此，要充分发扬民主，在实践中逐渐从任命制、委任制过渡到选举政治，用民主治理的方式遏止用人腐败的根源。其次，规范用人程序，形成有序的用人体系。选人用人要实现民主，就需要建立规范的用人程序，形成有序的用人体系。过程的阳光、透明公开、决定了结果的公平和公正；如果过程不科学，民主选举将流于形式，甚至可能造成严重的贿选事件。①修订后的《党政干部选拔任用工作条例》明确规定了“动议”、“民主推荐”、“考察”、“讨论决定”、“任职”五个环节，构成了干部选拔任用的基本流程。通过构建科学管用的选人用人机制来治理党内政治生态。

三、协调性：制度治理党内政治生态的良性互动

治理党内政治生态是一个复杂的系统，不仅要加强内部生态的治理，同时还要注重外部生态制度的治理。这是因为“政治的外部宏观生态系统直接决定、影响和制约着政治的行为和实践”。②外部生态主要指经济生态、政治文化生态、法律生态等，政治生态的治理要以其微观自系统的激浊扬清与外部生态环境的更新优化，来达到内外生态系统的良性互动。③促进党内政治生态制度治理与经济生态、政治文化生态、法治生态治理的协调性，以实现彼此的良性互动。

第一，经济生态治理与党内政治生态的制度治理的良性互动。政治与经济的相互关系决定了政治生态与经济生态之间也是密不可分的，互相促进以实现良性互动。从已查出的腐败案件来看，涉腐领域主要涉及微观经济领域，在土地出让、房屋拆迁、城市建设、政府采购、行政审批、国企改制等诸多领域，公权力干预过多使得一部分领导干部管不住手中的权力，最后导致腐败。如何充分发挥市场经济的主体地位，防止公权力向经济领域的广泛渗透，是防止腐败的有效举措。公权力本质上体现的是一种公共意志的凝聚力，是保障人类社会和群体有序运转的管理能力。如果不把权力关进制度的笼子，掌控权力的人就容易使权力变成脱缰的野马。市场经济是由市场机制配置资源的经济，经济自由需要各种力量，主要指政府、政党等拥有公权力的组织，不能运用手中的权力过分干预经济，不能用权力取代市场的作用。经济生态治理就是充分发挥市场本身的作用。因此，要使党内政治生态与经济生态实现良性互动，就必须斩断公权力向经济领域的渗透的渠道，让市场在资源配置中发挥决定性作用，让市场来决定供求、决定价格、决定走向，减少权力寻租空间，铲除权力腐败的经济土壤和条件。

第二，党内政治文化生态治理与党内政治生态的制度治理的良性互动。十九大报告中指出：“严肃党内政治生活，严明党的纪律，强化党内监督，发展积极健康的党内政治文化，全面净化党内政治生态。”④全面从严治党，不仅需要制度治党，也离不开党内政治文化的治理。政治文化，就是一个国家中的阶级、团体和个人，在长期的社会历史文化传统的影响下形成的某种特定的政治价值观念、政治心理和政治行为模式，它主要包括政治主体对政治体系、政治活动过程、政治产品等各种政治现象，以及自身在政治体系和政治活动中所处的地位和作用的一种态度和价值倾向。⑤党内政治文化建设倡导和弘扬的是建立光明坦荡、公道正派、实事求是、艰苦奋斗、清正廉洁的价值观，是坚持党的性质和宗旨、贯彻党章和党规、加强和规范党内政治生态的文化基础。因此，我们必须重视党内政治文化的建设，从精神层面上不断夯实良好党内政治生态的土壤。坚定理想信念、吸取中国传统文化中的诚意正心、修齐治平的思想，弘扬以爱国主义为核心的民族精神和以改革创新为核心的时代精神。因为良好的党内政治文化有利于保持党员的先进性，增强党员对党的认同和忠诚，增进人民群众对党的信任，从而使党的形象不断提升，最终实现与党内政治生态的良性互动。

第三，法治生态治理与党内政治生态的制度治理的良性互动。新时代下全面从严治党的过程实际上就是党领导中国特色社会主义法治建设并运用法治思维进行国家治理的过程。因此，党内政治生态与法治生态之间是良性互动的。党内政治生态集中体现了党风、政风和社会风气，建党九十余年来，党不断丰富建党学说，从制度建党到制度治党，党的自身建设不断完善，这都得益于制度的完善，从而不断优化了党内政治生态。党的十八大以来，针对国内外形势的发展以及党风建设中出现的问题，习近平把如何应对“四大考验”、如何化解“四大危险”作为新时代治国理政需要重点攻克的难题，在这样的时代背景下提出全面从严治党意义十分重大。另外，依法治国也是现代社会的必然过程，依法治国首先是依宪治国，十九届二中全会审议通过了《中共中央关于修改宪法部分内容的建议》，重视宪法在治国理政中的重要地位和作用，也是党通过治理党内政治生态加强自身建设、巩固执政地位一直秉承的价值追求。从这个意义上说，党内政治生态的治理有赖于良好法治社会的构建。因此，全面从严治党必须走法治的道路，全面依法治国也是中国共产党长久执政的根本要求。

四、执行性：制度治理党内政治生态的有力保障

习近平强调“形成风清气正的政治生态，是旗帜鲜明讲政治、坚決维护党中央权威和集中统一领导的政治要求，是持之以恒正风肃纪、推动全面从严治党向纵深发展的迫切需要，是锻造优良党风政风、确保改革发展目标顺利实现的重要保障。”①制度的生命力在于执行，再好的制度不执行就是“纸老虎”、“稻草人”。贯彻执行党内政治生态治理的各项措施，决不能嘴上说说、纸上写写、墙上挂挂。要形成党内政治生态的风清正气，就要加强制度的执行性，以确保党内政治生态有效治理。

第一，努力发挥“人的因素”，确保制度执行的有效性。制度是人制定出来的，制度执行的好坏，人是第一要素。如果执行者缺乏责任心，就算工作部署下去，落实起来也会出现“浮”“散”“虚”等现象，拖拖拉拉，无所作为，缺乏有效性。因此，要加强党员的宣传教育，培养他们的政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，明确主体责任，健全问责制，特别是各级领导干部要带头执行《准则》 《条例》，把好用权的“方向盘”，系好廉洁的“安全带”，激浊扬清，扶正祛邪，自觉为营造风清气正的政治生态履职尽责、作出贡献。我们说制度优越性的发挥要靠人，制度缺陷的弥补同样也要靠人。“人的因素”始终在制度运行中起能动性、决定性作用。因此，作为制度的制定者和执行者，人总是要根据新形势、新任务的需要，针对一些容易出现问题的环节和工作、生活、学习中的漏洞，去查漏补缺，不断健全制度、完善制度。党内政治生态的治理需要随时做好发现问题、解决问题的准备，制度的执行者只有时刻准备着，才能真正提高制度的执行力，营造风清正气的政治生态。

第二，严格按照《关于新形势下党内政治生活的若干准则》，确保制度执行的实效性。制度一旦制定出来就需要严格按照标准一以贯之地执行下去。党的十八届六中全会通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》可谓是为确保制度执行力注入了一针强心剂，全面总结了党开展严肃认真的党内政治生活的历史经验，特别是总结了党的十八大以来的新鲜经验，在分析党内政治生活现状的基础上，对新时代下如何加强和规范党内政治生活提出了明确要求，确保党员的先进性和纯洁性。开展严肃认真的党内生活，一直是党的优良传统。从建党一开始我们就始终如一地强调思想建党、加强制度建党。党的一大和二大的纲领中都对党内政治生活有明确的规定；三湾改编最先强调在军队建设中加强党内政治生活的重要性；古田会议从加强党的思想建设入手，开启了严格党内政治生活的重要历程；遵义会议结束了“左”倾教条主义在党内的统治，确立了毛泽东在党和红军中的实际领导地位，为严肃党内政治生活指明了方向；延安整风更是提出了批评和自我批评的党内政治生活方式，为严肃党内政治生活提供了基本指导方针；党的七大第一次规定了党员的权利与义务，概括和提炼了党的三大作风，初步形成了党所特有的党内政治生活的基本规范。历史和事实证明，党要管党必须从党内政治生活管起，从严治党必须从党内政治生活严起。因此，我们要发扬党的优良传统，不能让制度的执行变成走过场、做样子。要治理好党内政治生态，在制度建设上就要加强执行力。

第三，提高自我净化能力，加强制度执行的力度。要提高自我净化能力，首先就要经常开展严肃的批评与自我批评。治理党内政治生态的制度执行得好，党员与党员之间就需要经常展开批评与自我批评，只有经常红脸出汗、咬耳扯袖，才能确保党内政治生态的山清水秀。如在民主生活中，要经常开展批评与自我批评，让党的优良作风成为党员干部的一种担当和责任。要做到“敢”批评，敢于揭短亮丑，敢于自我解剖，敢于解剖别人，敢于同错误和消极现象作斗争；要做到“真”批评，动真碰硬、触及问题、触动灵魂，洗涤思想、去除污垢；要做到“严”批评，坚持原则，严肃纪律，严格要求，严于律己。①各级党员领导干部要严格执行民主生活会制度，用好批评和自我批评的锐利武器，不断增强发现和解决自身问题的能力。其次，要建立健全治理制度执行的各级监督机制。通过日常督察、定期督查、专项检查和群众督查等措施，逐渐加强制度的执行力。通过建立制度执行的问责机制，把制度执行情况纳入到党风廉政建设的责任制检查考核和领导干部述职考核内容之中，使考核目标逐步量化，确保制度的有效运行。

（何妍，博士，湘潭大学马克思主义学院副教授、硕士生导师）