政务信息化项目绩效评估的美式做法

王丽颖

电子政务的发展最早从美国和其他西方国家开始，因此政务信息化项目的建设在美国如火如荼，相应的绩效评价也较为成熟。

美国政务信息化项目绩效评估有着制度化的立法支撑与政策基础。从上世纪90年代开始，美国制定了一系列直接或间接与政务信息化项目评估相关的法律、法规与政策，1993年的《政府绩效与结果法案》、1994年的《监督改革法》和《电子政务法》，为形成正式的政务信息化项目绩效评估系统提供了牢固的基石。基于这些制度的支持，美国政府形成了一个拥有具体操作和实施标准的、更加完善和持续性的绩效评估体系。

为了提升政府IT绩效，减少重复投资现象，美国联邦政府从2009年起连出重拳，在联邦IT项目的前期投资阶段，推出了PortfolioStat流程，用于评估IT项目的投资可行性，避免联邦内部的政务信息化项目重复建设；在IT项目的中期实施阶段，推出了IT仪表板，用于公示IT项目的实施过程与结果；在IT项目的后期完成阶段，推出了TechStat问责制会议，用于进一步审核联邦IT项目的绩效，提出后续行动计划。经过对前、中、后期的政务信息化项目绩效评价，实现了对联邦IT项目的全流程跟踪与评价。

“PortfolioStat流程”规避政务信息化项目的重复建设

由于美国联邦机构的复杂性和封闭性，多年来政府部门往往在IT领域造成重复投资，这些部门首先选择研发自己的解决方法，而不是评估现存的方案，与其他部门共享服务。联邦政府认识到，必须争取在政务IT领域，利用最少的投资，获取最大的效益。尤其是联邦政府内的首席信息官（CIO）应该首先考虑利用共享服务，而不是支持各部门提供独立的服务。

2011年10月，美国行政管理和预算局（OMB）提出“共享行动”（Shared First initiative），旨在消除联邦IT投资中的浪费和重复建设。为了进一步落实这些行动，优化信息技术投资（IT investment），避免重复投资，确保纳税人的投资回报最大化，实现当前的各项IT行动，政府部门和机构将审查各自的IT投资项目资料，以巩固和管理日常IT服务，提高共享服务传递模型（shared-service delivery models）的利用。

为支持这个审查流程，2012年3月，（OMB）发布了一个用来评估联邦政府机构IT资产管理流程成熟度和消除部门间重复建设的工具——PortfolioStat。PortfolioStat是一种面对面、基于实际证据审查联邦IT项目的流程，审查包括日常IT投资的数据、机构内部潜在的重复浪费、不利于推动机构任务和商业作用的投资，以及其他机构内部IT投资的关键考量和数据等等。因此，它既包括对联邦政府所采购的与机构职能或者业务不相符的IT投资进行评估，也包括对机构IT项目资产相关原则等多个内容展开评估，从而尽可能减少资金浪费和降低联邦内重复投资的概率。

《OMB關于PortfolioStat执行备忘录》明确指出：“要想利用IT技术提升整个联邦政府效率，政府必须把关注重点放在如何使花费在政府IT投资方面的资金实现价值最大化。为有效执行当前的IT项目，联邦政府各部门必须严格审查各自的IT投资项目以确定是否值得投资，固化IT服务商品的采集和管理，增加共享服务付费模式的使用。”基本上来说，PortfolioStat审查过程有5个阶段：基础数据收集；分析并提出行动计划；组织PortfolioStat会议；实施最终行动计划；总结经验。为了保证IT项目的利润最大化，各部门应保证提供的数据真实有效，尽可能反映出IT系统的成熟度。具体说来：

基础数据收集

为了方便收集数据，更好地辅助PortfolioStat的执行，2013年OMB创建了“MAX收集工具”——MAX.gov网站，所有联邦政府的官员都可以登录，输入各部门的数据，提供自动分析、跨部门分享、查询、调研等服务。各部门每三个月都需要登陆网站更新数据，以便为PortfolioStat的审查提供基础，包括：

◆数据资产目录的质量、完整性和开放性，包括数据集数量、开放数量以及在开放数据目录中的数据集数量；

◆为用户提供服务的时限、IT计划是否满足用户需求；

◆现代工具和技术的使用情况，包括面向客户的移动优化服务以及在线服务的使用情况；

◆数据中心人数，包括核心及非核心数据中心的数量、关闭进展、数据中心的优化情况，包括中心的能源、设备、人力、存储、成本等指标；

◆IT项目合并的效率，包括合并的数量和种类；

◆金融管理系统的优化情况以及辅助平台的优化情况；

◆移动和无线服务的合同清单；

◆基础设施即服务、平台即服务、软件即服务的云计算实施情况；

◆改善IT投资后的成本节约状况，包括但不限于共享服务和云解决方案的利用，关闭数据中心的节约情况等；

◆数据、信息网络的组成部分、安全状态的变更时间以及系统的人员情况，总结网络安全的改善情况；

◆所有无法满足安全认证标准的云服务，并给出合适的理由以及解决方案。

分析并提出行动计划

利用收集的数据，以及通过其他渠道获得的数据，负责IT项目审查的部门首席运营官（COO）应该：

◆识别浪费或重复性投资、采购的IT领域；

◆在部门的项目、系统或服务发生变革时，利用联邦政府总体架构（FEA）进行规划；

◆利用部门的评估模式评估IT投资项目，衡量主要项目的预期结果和商业价值；

◆回顾当前治理和项目管理的状况。

基于以上这些分析，COO应该和首席信息官（CIO）、首席行政官（CAO）和首席财务官（CFO）共同制定行动计划草案，旨在：

◆支撑IT花费；

◆为减少IT花费和截止日期确定目标；

◆保证最少两项IT领域使用共享服务，比如电子邮件、网页基础架构、协作工具等。

◆关注部门内的重复性系统或合同，精简程序；

◆说明IT投资项目如何实现部门的任务目标；

◆为识别浪费和重复性的投资项目确定标准；

◆确定识别这些投资的程序；

◆利用最佳实践改善治理和项目管理。

组织PortfolioStat会议

在这一阶段，联邦CIO和部门CIO、CAO、CFO、COO至少花费一个小时，回顾部门的投资数据和行动计划草案。与会者将共同协商部门内部IT投资的具体方案，说明并支撑各自的IT投资项目，包括采用部门内部和部门间的共享IT服务，提出预期效果，并为最终行动确定时间表。

实施最终行动计划

通过PortfolioStat会议审查程序而获得的成本节约和改善，应该由COO向部门汇报。在下一年的预算中，部门应该记录当前的成本节约情况。在向OMB提交的文件中，部门应该说明节约规划，转移至少两项重复的IT服务，包括IT硬件、软件、打印管理、电信管理、无线设备和服务等。

总结经验

每年各部门需要衡量IT投资管理的成熟度，及时肃清不良之风。为了实现这一目标，各部门需要记录PortfolioStat会议审查程序的成功经验以及挑战，提交给OMB。OMB也需要收集审查程序中的成功之处和经验，每年按时更新补充至PortfolioStat会议审查须知和数据收集参数中，发放给各部门。

通过PortfolioStat审查过程，COO将更加清楚部门内存在的重复建设项目，这些分析将帮助COO避免IT建设项目中的浪费和重复，精简预算，注重部门内和部门间的服务共享。

“IT仪表板”公示政务信息化项目的建设效果

2009年6月1日，为了提升联邦政府信息化效率，奥巴马政府率先推出“IT仪表板”（现已形成独立网站——www.itdashboard.gov），该网站同时面向联邦政府机构与普通市民，提供政府的IT投资及其效果、进展等信息，有助于数据公开，帮助政府机构监控联邦IT投资是否被有效使用。通过IT仪表盘，联邦机构和公众可以在线了解政府IT投资情况，实时跟踪项目进展情况。

IT仪表盘从各政府机构对OMB提交的报告之中，提取了重要的IT投资项目及相关详细的数据。在网站的首页之中，具体展示了26个政府部门的IT投资总额；另外，还可以查询各部门历年的IT投资总额，用于研究、开发和服务的投资金额，以及详细的投资项目数据，比如具体的负责部门、投资项目名称、投资金额、投资项目的重要程度、评分等级等。

联邦政府部门内所有主要的IT投资项目都需要提交详细的表格说明——exhibit300，描述IT投资项目的原因、计划和实施方案。在填写exhibit300过程中，联邦部门要求：

◆描述投资和联邦机构战略目标间的关系。exhibit300A中SectionB部分要求各部门简述投资项目如何能够促成部门实现任务、加强管理。投资负责人必须明确投资项目如何造就部门的目标架构，并如何促进部门实现战略规划中提出的绩效目标。

◆提供投资项目的具体衡量指标，能够量化项目的益处。投资负责人必须保证衡量指标来源于多项评估领域。最终，具体的绩效指标将公布于IT仪表板网站。

◆公布投资结果。按月、季度、半年和一年公布投资的衡量结果。

该网站将实时更新各政府部门提交的exhibit300，公示所有主要的IT投资项目，包括项目开始时间、目标、益处、目前投资回报、每年的投资成本等信息，因此，公众能看出各政府机构开展的行动是否按预定目标进行。

“TechStat问责制会议”检验政务信息化项目的进度

在过去十年间，联邦政府在IT方面投资已经超6000亿美元。更多的时候，IT项目特别是一些大型项目，实际支出的成本远远超过它们应该花费的，项目实际完成时间远比其计划时间长，从而有可能导致当项目完成时其所使用的技术早已经过时了。这种情况在整个联邦政府有蔓延的趋势。

尽管“IT仪表盘”能够监控政府部门的IT投资项目是否超出预算或者进度落后，并且提供负责人的联系信息、部门CIO信息，以便公众能够提出自己的反馈建议。但是，这种方式并不足以深度剖析IT投资项目。

为了深度剖析IT项目建设中的问题，2010年1月13日， OMB推出了TechStat问责制会议。TechStat是一种面对面的、以证据为基础的政府部门IT投资情况的问责审查机制。基于“IT仪表盘”提供的数据，民众可以清晰地发现IT投资项目中出现的问题，帮助联邦政府对可能或正在失败的项目进行重新开始、停止或终止，以此来有效干预IT项目。而TechStat问责制会议更加注重提出问题的解决方案，每次TechStat会议过程中，与会人员共同参阅“IT仪表盘”中投资项目的数据，着重解决问题，采取具体措施，改善整体绩效。

通常，TechStat问责制会议长达60分钟，集中于发现阻碍提供服务的问题，衡量各项投资的绩效和有效性，并需要提出具体的行动方案，扭转IT投资僵局。

TechStat会议主要包括以下几个流程：

步骤一：发现——识别需要审查的投资项目

TechStat团队率先收集“IT仪表盘”公开数据、绩效数据、投资评分情况等信息，定期召开会议，确定优先审查投资项目。CIO根据TechStat团队提供的资料，决定需要审查的投资项目，形成“TechStat审查清单文件”。确定需要审查的投资项目后，TechStat团队需要在一个工作日内，通过邮件告知相关投资项目负责人TechStat的流程、召开时间，项目选定审查的原因，以及提交相关证明文件的截止日期（自收到告知邮件一周内）。

步骤二：分析——收集投资项目信息

投資项目负责人在收到告知邮件后，查阅相关文件，在5个工作日内向TechStat团队提供所需资料和证明。根据这些资料，TechStat团队形成问题，在4个工作日内邀请行业专家分析相关资料。随后，TechStat团队邀请投资项目负责人回答专家提出的后续问题，解决数据分歧。形成行动计划，为下一步实施方案指明方向。最终，TechStat团队应该形成相关文件，明确说明选定投资项目作为TechStat审查的原因。

步骤三：准备——邀请相关与会人员

TechStat团队应该邀请投资审核委员会、投资项目负责人等，并且保证行业专家能够参与会议。通常，项目承包商通常不参加此类会议，方便与会人员能自由探讨承包商的工作绩效。除了准备会议资料以外，TechStat团队还需要与CIO事先沟通会议的主要内容，适当调节。

步骤四：TechStat会议召开

TechStat团队应保证会议在1个小时内结束，保证每个问题具有针对性，指明行动计划。其中，2分钟用于介绍；10至15分钟简要概述发现结果；30至35分钟与会人员讨论需要采取的行动；5至15分钟决定行动计划、相关负责人以及截止时间。

步骤五：后续工作

TechStat团队在会后2个工作日内，整理会议记录，并发布给CIO、投资负责人和与会人员等；并且跟踪后续行动计划的实施进度。

自从2010年1月，预算管理局（OMB）和相关部门组织多次TechStat问责制会议，从功能、重要性和风险等方面评估IT投资项目。截至2013年4月，OMB已举办79场TechStat会议，集中讨论了23家联邦部门的55项投资项目，其中4家部门举办了37场会议，覆盖28项投资。

OMB制定了TechStat会议指南，包括15个关键要求，比如会议召开时间、参与人员、结果跟踪和汇报。OMB和相关部门遵守TechStat会议指南，已经提升了政府管理水平。2011年，OMB提出联邦部门已节省了40亿美元。