中美反洗钱监管体制比较及启示

段小玲

【摘要】本文以保护金融体系甚至更为广泛的经济、社会领域免受洗钱犯罪活动的威胁与侵蚀为目的，通过对中美两国的反洗钱监管体制的比较，结合国际反洗钱标准，提出对策建议。

【关键词】反洗钱 中美监管体制 比较

当前随着经济全球化、资本国际化步伐加快，信息技术、科技手段的不断创新，全球经济迅猛发展。同时，涉及洗钱违法资金也跨国、跨地区转移，洗钱活动对国际金融体系的安全、国际政治经济秩序的危害极大，已成为目前世界各国共同面对的难题。

一、我国反洗钱监管体制概况及进展

（一）我国反洗钱法律制度

随着经济的发展，我国境内外的洗钱活动亦趋活跃，我国政府顺应国内外形势及履行国际义务的需要，逐步建立起立足本国现实且不断完善的反洗钱监管制度，同时积极加入国际公约。到目前为止，中国已批准加入《联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》、《联合国打击跨国有组织犯罪公约》、《联合国反腐败公约》、《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》等一系列国际公约。对打击洗钱和恐怖主义犯罪，我国政府的态度与国际标准的要求始终保持一致。

（二）我國反洗钱监管体系

我国的反洗钱监管体系于2002年开始筹建，于2004年年底基本成型。2002年5月，经国务院批准，我国建立了反洗钱工作部际联席会议制度，确定公安部为牵头单位，包括高院、高检及其他部委在内，共有16个部门参加。2003年5月，公安部向国务院提出建议将我国反洗钱工作机制的具体办事机构设立在中国人民银行，经批准确定中国人民银行为牵头单位。为加强反洗钱工作的协调，加大打击洗钱犯罪活动的力度，2004年5月反洗钱工作部际联席会议成员单位由原来的16家增至23家。为履行反洗钱资金监测职责，中国人民银行于2004年6月成立了中国反洗钱监测分析中心，负责大额和可疑交易报告的接收、分析，并按照规定向反洗钱行政主管部门报告分析结果。2006年，反洗钱法确立了“人民银行主管、多部门配合”的反洗钱工作体制，要求各部门协调行动，共同推动我国的反洗钱工作。十多年来各部门在统一的预防和控制洗钱原则的要求下，承担各自反洗钱职责，按照行业自身的特点，有针对性地实施反洗钱的策略和措施，从总体上遏制洗钱的势头，有效预防和打击洗钱。

从今天的现实看，由于国内金融发展在技术层面上与国际发展趋于相近，我国与FATF等国际组织的关联程度不断加深，监管模式的国际选择趋近已成事实；且当今洗钱活动不分国界、地域，越是监管较薄弱的地方越容易成为洗钱分子的首选，因此以世界的眼光、长远的眼光看待反洗钱工作，我国反洗钱监管距国际反洗钱组织相关标准、发达国家反洗钱水平还有一定距离，还需要进一步参考、借鉴及完善。

二、中美反洗钱监管体制比较

立法层面。美国是“洗钱”犯罪概念的起源国，也是传统“洗钱”犯罪定义最早正式写入刑典的国家，因此美国的反洗钱监管立法在世界范围内具有代表性。

（一）体系性强

美国从20世纪70年代起，开始制定反洗钱法律，由于在洗钱犯罪领域的认识和立法意识超前于世界各国，其监管立法构建起了“成体系”且“关联紧密”的系列性反洗钱监管法律，并且法律明细到反洗钱运作。这些法律主要包括：1970年《银行保密法》；1986年《洗钱控制法》；1988年《洗钱起诉改善法》；1992年《阿农齐奥-怀利反洗钱法案》；1994年《洗钱抑制法》；1998年《洗钱和金融犯罪战略法》；2001年《爱国者法案》等。

（二）覆盖面广

美国的反洗钱立法覆盖了所有金融机构以及特定非金融机构的个人和实体。对反洗钱义务主体的扩容最早可追溯到1988年美国政府通过的《洗钱起诉改善法》，随后2001年美国参众两院一致通过的《爱国者法案》规定不仅包括银行等传统的金融机构，还覆盖了信贷机构、期货商人、珠宝商、赌场、旅游代理店、典当商以及从事汽车、飞机、轮船销售的公司等。《爱国者法案》第359节规定，地下银行系统和资金传送企业也属于金融机构，也应当保存资金转移的记录和履行其他反洗钱义务。美国的监管立法是通过一个具有定义和约束参与洗钱各方行为规范的法律体系来体现的，律法基础是社会整体概念。

我国的反洗钱法律《中华人民共和国反洗钱法》，于2006年10月31日正式颁布施行。

第一，总体框架性。我国目前实施的《反洗钱法》总体看是一个定义监管行为的法律框架，不能直接、明细地界定洗钱犯罪行为，所有的立法立意均需要通过规制转化成为部门监管行为，使得监管主体和被监管主体乃至洗钱治理的所有参与主体的行为无法明细到运作层面，行为的法律职责界定无法全部以“法”的形式明确。如：《反洗钱法》第三条规定：“在中华人民共和国境内设立的金融机构和按照规定应当履行反洗钱业务的特定非金融机构，应当依法采取预防、监控措施，建立健全客户身份识别制度、客户身份资料和交易记录保存制度、大额交易和可疑交易报告制度，履行反洗钱义务。”2017年4月中国人民银行营业管理部、北京市住房和城乡建设委员会、中国银行业监督管理委员会北京监管局联合发文《关于房地产开发企业房地产经纪机构履行反洗钱义务的通知》要求房地产行业履行反洗钱义务。对房地产行业反洗钱监管已经起步，而对整个特定非金融机构范围的界定、义务的履行，并对其进行有效监管还有相当长的过程。

第二，社会性偏离。《反洗钱法》第一条，“为了预防洗钱活动，维护金融秩序，遏制洗钱犯罪及相关犯罪，制定本法。”将维护金融系统稳定作为明确的社会定位，存在着洗钱监管立法的社会偏离问题。虽然洗钱行为上具有金融行业针对性，但立法宗旨与视角却是社会化的，洗钱治理是一个社会综合惩治与管理的范畴，洗钱治理对金融的倚重，不能定为立法倾斜。因此，作为国家最高形式立法，需要体现洗钱治理的社会综治性，放映综合治理的平衡权重结构与特殊技术倾斜之间的关系。

参考文献

[1]陈捷，张煜，张蓓蓓，杨杰.全球化视野下中国洗钱犯罪对策研究，中国书籍出版社，2013.

[2]反洗钱岗位培训标准系列教材编委会，反洗钱国际标准与监管实践，中国金融出版社，2013.

[3]候合心.国际国内洗钱刑事定罪立法与监管比较研究，中国金融出版社，2015.

[4]赵金成.洗钱犯罪研究，中国人民公安大学出版社，2006.