关于推进我国货运结构调整政策探讨

李云汉

(交通运输部规划研究院 综合所，北京 100028)

1 我国货运结构发展现状

货物运输是连接生产端与消费端的重要纽带，是建设现代化经济体系的重要支撑。改革开放以来，我国综合交通运输体系蓬勃发展，各种运输方式规模不断扩张，在基础设施、技术装备、服务水平、市场环境、治理体系等方面取得了长足的进步，为经济高效的货物运输提供了坚实的基础保障。2017年，全社会完成营业性货运量、货物周转量分别为472.4亿t和19.3万亿t·km，同比分别增长9.5%和5.6%。

长期以来，我国货物运输结构总体呈现“公路持续增长、铁路逐年下滑、水运保持平稳”的发展态势。随着公路货运市场对个体运输户敞开大门，公路运输以其机动、灵活、廉价的优势快速占领市场。从1984—2017年，公路承担的货运量、货物周转量在综合运输体系中占比分别由47.2%和5.3%提高至79.3%和48.6%。与此同时，铁路承担的货运量、货物周转量占比则由1984年的38.5%和72.7%逐年下滑至2017年的7.9%和19.6%[1]。而水路货运量占比基本保持在20% ～ 30%之间，货物周转量占比在8% ～ 14%之间上下浮动[2]。航空运输由于载运货物容量与载运工具的特殊性，其货运量、货物周转量在综合运输体系中占比微乎其微。我国各种运输方式货物周转量占比演变过程(不含远洋运输)[3]如图1所示。

图1 我国各种运输方式货物周转量占比演变过程(不含远洋运输)Fig.1 The proportions of freight turnover volumes by different transport means in China(ocean shipping excluded)

当前，我国的货运结构与环境友好、资源节约的发展需求还不相符，也不利于我国货运行业的转型升级[4]。一方面，我国公路承担了过多的中长距离货物运输，货运量、货物周转量占比长期维持在高位，造成铁路和水运集约安全、低能耗、低排放的比较优势未能充分发挥；另一方面，以公路货运为主导的发展方式虽然在通达性与时效性上有较好保障，但却是建立在货车司机长期高强度劳动的基础之上，同时付出高昂的环境和安全代价。因此，加快推动我国货运结构调整，尤其是实现货物由公路与铁路合理分担十分必要。

2 我国货运结构不合理性原因分析

2.1 从需求侧角度分析

从需求侧来看，我国货运结构演变过程受到经济水平、地理条件、资源禀赋、产业结构、贸易结构等多方面综合因素的影响。

（1）追求经济高速增长忽视发展质量。我国经济连续十几年高速增长，产生了巨量、高强度的货运需求。数据显示，2017年我国货运强度，即创造单位GDP所产生的货运量达到33.6 t/万美元[5]，约是美国的3倍之多，而且巨大的货运需求创造了繁荣的公路货运市场，企业在追逐规模速度扩张阶段往往不重视货运质量，忽视了发挥各种运输方式的比较优势，政府对货运行业监管也存在漏洞。因此，造成公路货运准入门槛低、组织化程度低、管理水平低，带来较高的安全风险隐患及负外部效益。

（2）资源与消费的错位分布催生了中长距离货运需求。我国资源储备地集中在内陆地区，而主要的生产消费地则分布在沿海省份，因而催生了大批量的能源物资、粮食蔬菜、生活物资的中长距离运输。以煤炭西煤东运、北煤南运为例，“三西”地区的大量煤炭均经铁路运至秦皇岛、唐山等北方港口，再发运至南方消费地，其余则主要由公路货运承担。

（3）产业结构具有较大的优化空间。货运行业是次生性产业，为产业需求直接提供运输服务。当前，我国产业结构虽然处于钱纳里工业化阶段理论的工业化中后期，但我国北方地区尤其是一些传统工业大省产业结构依然偏重，钢铁、冶金、石化、电力等支柱产业对公路运输仍然存在较高的依赖，大进大出的公路货运需求较为繁重。

（4）外向型经济格局支撑了公路货运发展。出口是我国经济增长的动力来源之一，我国贸易顺差大、出口商品多、出口规模大，在一定程度上刺激了公路货运的快速增长，尤其是在贸易活动频繁的港口所在省市如上海市、广东省、福建省等，或是水系较发达的地区如重庆市、江西省、湖北省等，公路承担的货物周转量占公铁货物周转总量的比例明显较大，高于72%的全国平均值。根据统计数据，接近90%的外贸集装箱货物都在沿海港口300 km范围内生成，由于较多港口铁路集疏港条件缺失，大量的出口商品依赖公路进行短途集疏港运输。

2.2 从供给侧角度分析

从供给侧来看，我国货运结构发展取决于各种运输方式设施布局、装备应用、市场主体、运输效能、比价关系、服务规则等生产要素与生产关系的供应水平。

（1）我国铁路货运能力不足。我国近几年随着高速铁路、普速铁路网络的快速建设和发展，铁路货运能力有所释放，但部分货运专线如大秦线(大同—秦皇岛)、神朔黄线 (神木—黄骅)等富余能力已不多，一些繁忙干线和区段如石太线(石家庄—太原)能力饱和，部分工业大省钢铁、电力、汽车制造等企业铁路专用线、翻车机、装车楼等设施建设进度较慢。

（2）跨方式设施设备衔接不畅。港口、园区、矿区、生产制造企业等铁路衔接水平较低，全国70个重要港区中仅39个引入铁路专用线，全国1 210个物流园区中仅有25%的物流园区周边具备铁路运输条件，公路运输往往成为惟一选择。一些物流园区、生产企业由于机械化的装卸设备和标准化运载单元配备不足，导致铁路装卸线利用率较低、甚至闲置。个别港区码头纵深不足，大宗货物堆存空间缺失，铁路与水路之间的转运环节不畅。

（3）运输组织模式有待优化。铁路运输适应市场需求响应相对滞后，“门到门”服务的便捷性、准时性、通达性有待加强。港口铁路集疏运组织水平较低，我国主要矿石接卸港铁路疏港比例仅为23%。另外，铁路运输的产品体系不够丰富，铁路快运、沿江班列、多式联运等有待进一步发展。

（4）铁路运价优势不明显。一方面，各铁路局集团公司发运收费严格按照铁路运价规则执行，价格浮动机制有待健全，在公路货运返空方向上单位吨公里收费高于公路运输；另一方面，铁路运输组织技术作业环节多，两端接驳短倒次数多，地方铁路、工矿企业和物流园区的铁路专用线共用费用较高，在800 km以内铁路运价不具备明显优势，对中距离货运吸引力较小。

潜变量包括免费开放感知、公园满意度、地方依赖以及地方认同,各个潜变量分别对应相关的测量变量,即影响潜变量的因素．借鉴了史春云等在研究绿地关系中的假设路径[11],基于这4个变量构建理论模型(图1),通过理论模型描述出各变量之间的关系假设及地位．

（5）公路运输市场不规范。各地存在不同程度的超限超载、低价竞争、违规改装车型等现象，各地治超执法尺度不一、执法连续性不强。此外，在近乎一致的高强度作业下，我国公路货运人力成本仅为美国的1/6左右，在一定程度也造成公路中距离运费低廉的假象。

（6）治理体系亟待完善。综合交通运输体系尚无上位法律支撑，交通大部制改革有待深化，不同运输方式存在技术标准、服务规范、操作要求、单据凭证、价格机制等方面的不衔接、不合理的问题，对综合交通运输体系的统计机制、监测分析、绩效考评、安全评估等亟待健全。

3 货运结构调整政策分析

3.1 货运结构政策调整策略

纵观国外货运结构发展历程，随着国家现代化经济体系的成熟与货运行业规范化管理水平的提升，货运结构通常会在产业结构调整过程中经历15年甚至更长时间的波动后到达一个较为稳定的比例[6]，各种运输方式将较好地发挥自身的效率优势，实现“宜公则公、宜铁则铁、宜水则水、宜空则空”的发展格局。

为加快推动我国货运业向高效、绿色、可持续方向发展，实现货物运输方式、运量、路径、运价回归合理水平，应坚持“结果导向、综合施策、远近结合、分步推进”思路，通过经济、技术、行政、法规等多种手段协力推进，采取禁止、控制、引导、鼓励等措施，紧抓重点地区、重点货类、重点企业，逐步实现运输结构优化调整。

（1）短期策略。实施范围以京津冀及周边地区为核心，以煤炭、矿石等大宗货物为重点，采取以行政管控为主、以经济手段为辅的政策措施。着力提升既有铁路通道利用率，实施沿海主要港口禁止公路煤炭、矿石集港行动，推进重要港区、物流园区、工矿企业铁路专用线建设，提升港口煤炭、矿石等大宗货物铁路集疏港比例，深化公路超限超载治理，推进老旧车辆淘汰更新。

（2）中期策略。实施范围向长三角地区、汾渭平原延伸，以适铁货物为重点，采取以技术创新为主、以行政管控和经济手段为辅的政策措施。着力提升铁路干线运输能力与经营服务的竞争力，大力发展多式联运等先进组织模式，培育多式联运经营人与服务品牌，加强各种运输方式信息互通共享。推进公路货运行业转型升级，优化配置公路运力结构，健全货运行业统计监测制度，逐步建立以货运污染物排放量为依据的地方政府考核制度。

（3）远期策略。根据我国实际情况，采取以完善法规为主、以经济手段为辅的政策措施，围绕供给侧结构性改革这条主线，大力推动货运行业质量变革、效率变革、动力变革。结合已有经验，在全国范围内因地制宜推广运输结构调整典型经验。深化交通运输大部制改革，加快推动综合运输立法研究，完善综合运输技术标准体系。深入实施中长期铁路网规划，推进铁路货运市场化改革，提高公路货运市场精细化管理水平，引导大型龙头货运物流企业深化合作，打造开放共享的货运监测平台，建立以信用考核为依据的长效工作机制，加快实现货运行业高质量发展。

3.2 货运结构调整政策分析

我国经济总量、货运需求量、资源消耗量、污染排放量都相对较大，采取以公路为主导的货运结构发展模式不利于我国经济社会可持续发展，必然会带来大量环境污染、交通拥堵和资源浪费。与日本和欧洲等地形狭长、四周环水的地理条件不同，我国内陆地区水系不丰富、航道条件有限，采取以公路与水运为主导的货运发展模式服务性不强。因此，应依托我国铁路安全经济、适应各类地质条件的特点，加快铁路干线、支线网络建设，加快优化重点地区铁路专用线布局建设，充分发挥铁路运输技术经济优势，大力发展以铁路运输为主导的货运发展模式[7]。

3.2.2 完善铁路货运经营服务模式

与美国东西海岸频繁往来的贸易和货物流通不同，我国内陆地区经济落后、产业规模由沿海地区向内陆梯度递减，先天不具备双向平衡的货流条件。因此，应加快出台符合我国货流流向特征的市场化改革措施，加大货运市场营销力度，完善线上受理渠道和95306平台服务功能。创新铁路货运产品，大力发展大宗货物、集装箱、商品车、冷链直达班列。积极与大客户签订量价互保协议，研究结合货类、去向与运量的浮动运价机制，打造一批具有竞争力的铁路大宗货物运输线路、集装箱海铁联运线路。

3.2.3 积极推广先进的运输组织模式

加快推动集装箱公铁联运、海铁联运、江海直达发展[8]，积极在港区铁路装卸场站、铁路物流中心、铁路货场推广车船直取、甩挂甩箱、直装直卸等运输组织模式，丰富铁路编组形式，探索开行钟摆式运输列车、小运转班列等。以城市人民政府为主体，加快推动城市外围物流园区建设，提升园区公铁干支衔接功能，在城市内部发展共同配送的组织模式，加大新能源、清洁能源城市配送车辆更新及配套设施配置力度。

3.2.4 优化公路货运市场主体结构

鼓励公路货运企业通过联盟、合资、重组等方式实现资源互补、规模运营，依托移动互联网、大数据、物联网等技术手段，整合社会运力资源，加快老旧车辆更新淘汰，提升运营组织效率。加大超限超载治理联合执法力度，完善超限超载检测站布局，加强对严重违法失信超限超载运输车辆实施联合惩罚，对典型案例予以曝光，推动“一处失信、处处受限”，净化公路货运市场环境。

3.2.5 做好配套政策与保障措施

积极在铁路专用线建设用地指标、基本农田占用、相关手续办理、投融资渠道等方面给予支持。借鉴欧盟PACT计划、马可波罗计划、美国阿拉米达通道等专项行动经验，加快研究制定对大宗货物、集装箱等“公转铁”适度补贴政策并开展试点示范活动。加强对公路货运行业运行情况的跟踪监测与趋势研判，及时疏解由于运量转移造成的公路过剩运力，做好引导与宣传，维护公路货运市场健康有序发展。

4 结束语

推进我国货运结构调整意义重大、影响深远，是加快建设交通强国、优化产业结构、转变发展方式的重要举措。解决我国货运的结构性矛盾需要在公铁运量合理分担上下功夫，协调调动社会各方资源，打破传统的区域壁垒与利益藩篱，在充分学习借鉴国内外发展经验的基础上，明确铁路运输在干线的主导地位，把握不同时期货运结构调整策略的周期性与执行效力，统筹制订远近结合的货运结构调整政策措施，合理引导公路和铁路货运企业过渡，保障社会刚性运输需求，维护货运市场稳定发展，减少货车空驶和货物不合理运输造成的环境污染与资源浪费，为坚定不移打赢污染防治攻坚战做出积极贡献。