小型农田水利设施管护的“内卷化”及其矫正——基于苏南二镇的实地调查

李 浩 然

(河海大学公共管理学院，江苏 南京 211100)

1 问题的提出

农田水利设施是农业的命脉，随着水利工程管理体制改革的稳步推进，无论是从国家粮食安全角度还是从农村水利基本公共服务均等化层面，农田水利设施建设都是各级政府关注的重点问题，将其摆在突出位置。小型农田水利设施以其规模小、分布广等特点在基层地区深受农户青睐，据统计数据显示，2016年我国用于农林水领域的财政支出高达17 808.29 亿元，其中用于农业农村建设的金额占总支出的50%左右，这直接促成农村地区小型农田水利设施的建设投入随之增加，合理化的设施网络布局日趋完善，与此同时后期的管护问题也日益凸显，成为农业长效发展的瓶颈制约。因此如何构建适应小型农田水利设施管护的新行动策略，有效突破现实困境，成为当前农村地区可持续发展，乃至“乡村振兴”战略顺利实现的关键所在。

纵观我国小型农田水利设施管护的发展历程，可以将其大致分为三个阶段：第一阶段(1949-1981年)，即行政性控制时期。该阶段我国通过行政权力渗透，对农田水利设施领域进行统一性整合，设施的建设与管护一并被纳入基层公共服务设施体系；第二阶段(1982-1994年)，即契约性管护萌芽时期，随着1982年农村家庭联产承包责任制的推广，农户对于小型农田水利设施的刚性需求迅速提升，基层政府管护资金短缺、各行政村用水矛盾激化、设施管护混乱等乱象逐渐暴露在人们的视野之中，“自上而下”的行政性管控日益消解，管理主体也逐渐解绑于行政权力；第三阶段(1995-至今)，即农民用水协会管护时期，伴随着国内公共服务改革的推进，基层地区亟待通过转移管护职能、转嫁用水责任，减轻政府财政负担，在这一背景下，1995年在水利部等多部门的共同推动下，以农民用水协会为依托，通过制度化流程规范小型农田水利设施管护行为，维护农户正当用水利益的新型管理模式登上历史舞台[1]，但由于设施管护过程涉及利益主体繁多、工作内容冗杂，仅仅依靠协会的自主运营难以突破现实困境，反而逐渐陷入“内卷化”泥潭。

对于农民用水协会管护过程中存在的“内卷化”问题，引发了国内学术界部分学者的关注，他们分别从不同角度进行探讨，其中理论与实证研究兼具。王金霞认为在行政化色彩浓厚的管理制度下，小型农田水利设施管护职能的分权化，往往由于农民参与热情冷却、基层政府政策落实效率低下等因素的存在，造成政策制定初衷与实践效果的偏差[2]。史长森、顾京对东里村用水协会的建设现状进行实地调查，发现当地“重建设，轻管护”问题突出、乡镇财政投入力度小、村民参与意识薄弱是制约协会发挥导向作用的主要障碍[3]。许东屹研究发现“内卷化”的主要原因在于当下我国大多数协会的构建奉行“权力边界”原则，而非“水文边界”；双重管理体制下协会合法地位难以确定，长期处于“非法”的尴尬境地；缺乏国家顶层法律设计的支持[4]。张新文、黄鑫从运行管理角度出发，发现协会基本依靠以乡村两委为核心的“科层控制”方式进行管理，主要表现在协会主席由村长担任，工作人员多数由村干部兼任，管理人员的任免长期处于基层政府的管控之下；协会财政与村财政高度重合，逐渐沦为村委会的“附属机构”[5]。

总体来看，学界对于小型农田水利设施管护“内卷化”的研究主要集中于协会的外生性环境一侧，而对其自身行为逻辑的研究较少，因此我们通过了解基层地区的管护困境，厘清农民用水协会管护过程中“内卷化”的外在表现，理顺其生成逻辑，促进协会由外源性合作转为内生性合作，实现路径突破，以期为农村水利基础设施管护有所裨益。

2 苏南二镇概述及调查数据来源

2.1 苏南二镇基本情况介绍

本次的调研对象苏南二镇是指苏州市的震泽镇和七都镇。其中震泽镇位于苏州市吴江区西部，江浙交界处，北濒太湖，该镇旅游资源丰富，经济发展程度较高，被誉为中国蚕丝被之乡。而古有“吴头越尾”之称的七都镇则位于吴江区西南端，该镇文化产业较为发达，是苏州市首个对台交流基地，辖区内成功申报多个省级文化产业示范园区(表1)。2017年，在积极响应吴江区小型农田水利项目建设任务的号召下，二镇共计建设闸站工程1座、三闸2座。

表1 苏南二镇基本情况简介Tab.1 Introduction to the basic situation of the town in southern Jiangsu province.

注：数据来源于2017年苏南二镇统计年鉴。

2.2 调查数据来源简介

为了能够全面了解农民用水协会在小型农田水利设施管护中的现状，调研组以调查问卷的方式在二镇辖区各行政村共投放450份问卷调查表，最终收回435份有效问卷，回收率为97%，其中调查对象主要为农民用水协会的领导人、二镇辖区内的村民(表2)。

表2 调查对象基本信息表Tab.2 Survey object basic information sheet

注：资料来源于调查问卷统计数据。

在调查问卷内容设计时，尤其针对农民用水协会在小型农田水利设施管护过程中是否存在“重建设轻管护”这一问题进行调查，数据表明，认为该类倾向十分明显的占比23.7%、比较明显的占比39.5%，也就意味着超过60%的受访者认为协会在农村地区小型农田水利设施管护中存在相应问题，据此，亟待探寻困境产生的根源所在，并提出相关的解决路径。

3 小型农田水利设施管护“内卷化”的外在表现

“内卷化”一词最早由美国学者戈登威泽提出，原指当一种社会或政策发展到某一特定阶段后，它既不能进入稳定状态，也很难转化成新的形式，进而形成的一种停滞不前或无法转化的现象[6]。而小型农田水利设施管护的“内卷化”其意在于基层政府通过投入人财物等大量公共资源，致力于达到管护工作的高效落实，但受制于外生性环境与自身内在因素的影响，形成的一种具有封闭性发展模式的、有悖于政府价值诉求的无效行政行为，致使其逐渐陷入“改而不变”的“内卷化”泥潭。

3.1 农民用水协会的官僚化

农民用水协会作为一种在民政部正式注册、由农民自愿组成的群众性社会组织，成立的目的在于提高农村小型农田水利设施的运转效率，缓解基层用水矛盾，而非盈利或创收。

然而农民用水协会的成立往往遵循行政力量推动路径，协会管理层与村两委管理层高度重合，协会主席往往由村长担任、工作人员也由村干部兼任，人事任免权长期处于基层行政权力的管控之下，农户无权参与组织的组建及运行管理，运行效果的优劣与否，更多依赖于领导者自身的责任感。在管护过程中受农村“两委”行政权力的渗透，协会固有的独立性与自主性特征逐渐丧失，这直接导致其沦为一种准政府组织。造成这种现象的根源在于协会是以“权力边界”为组建依据，而非“水文边界”，这为以后长期处于“科层控制”管理模式奠定了基础，也进一步加深了农民用水协会的官僚化色彩(图1)。

图1 苏南二镇村委会与农民用水协会职能比较Fig.1 The village committee of the two towns in south Jiangsu province is compared with the function of the farmers' water association

3.2 政府资源的绝对依赖性

根据资源依赖理论，社会组织为了生存，必须在资源获取渠道上占据主导地位，以此控制其他组织的资源获取量[7]，因此农民用水协会的长效发展也离不开基层政府的帮扶，尤其是经济性资源，在一定程度上构成了控制性关系。

将农民用水协会的内部资金结构大致分为两个部分：一是协会自身运转所必需的基础资金，二是用于小型农田水利设施正常管理与维修的专项资金。在协会建立初期，由于农田水利设施规模小且布局分散、点多面广、农村“空心化”程度的加深，由农户分摊设施维修费用难度较大，协会缺乏稳定的资金保障以开展管护工作，导致农民用水协会不得不需要依赖负责人向农业局、水利局等多部门申请专项资金，依靠各种形式的资助，维持协会长期的正常运转。这也就迫使负责人花费大量精力用于争取项目资金，由此，协会与农户间的关系日益疏远，逐渐偏离成立初衷，然而专项资金能否按时按量到位也是另一顽疾。

3.3 管护“泛化”现象凸显

在非程序性、粗暴性的管护模式下，农户并未真正享受到对于小型农田水利设施管护工作的决策权与知情权，参与热情日渐消解，农村“两委”直接成为主力军，大大降低了工作效率，“泛化”现象则是对基层政府在小型农田水利设施管护中甩包袱、卸责任等行为的形象描述，政府虽然给予了协会一定的职权，但其自身发展的深度、广度、频度尚未得到充分开掘、拓展和提升，盲目的“泛化”可能会导致“空心政府”倾向日趋严重、责任问题迅速蔓延。同时，小型农田水利设施管护职权的转移，仅仅只是基层政府从传统的“履行职责”向“担保职责”的转变，这种转变是对政府与农民用水协会关系的新锻造和治理方式的新铸造，而实体性责任并未发生转移。

4 小型农田水利设施管护“内卷化”的生成逻辑

从本质上看，“内卷化”现象是政社主体间“价值冲突”问题的凸显。农民用水协会运行中存在的“自利因素”和“撇脂行为”与基层政府职责转移中的“卸责”倾向，无疑又激化了这种价值冲突，使得协会在“自利性”与“公共性”之间的价值张力下，逐渐游离公共目标[8]。

4.1 环境倒逼下的被动成立

“责任无限大，权力无限小”是对基层政府所处窘境的生动描绘，在这种权责不匹配的现实背景下，日益增加的小型农田水利设施管护费用让基层政府财政愈发吃力，另辟蹊径探寻新型管护模式已迫在眉睫。在这种基层压力型体制的“环境倒逼”下，政府部门在内部运行程序不完备、创新意识缺乏的前提下，为了完成上级任务及缓解社会矛盾，盲目照搬其他省份农民用水协会的试点模式。

但在这种被动选择行为逻辑下，基层政府仍然没有摆脱传统事无巨细的管护方式，反而是其管理半径的延伸，最终引发协会处于“重建设轻管护”的尴尬境地。其次，我国基层地区农民用水协会多数为外生型组织，即是在政府等外部主体的干预下成立的，自身没有足够的实力与基层政府处于平等的谈判或协商地位，对政府资源具有强烈的依赖性，在各种环境影响因子的干扰下，协会不可避免地受到显性或隐性的影响，形成了行政部门的嵌入性控制，导致其在小型农田水利设施管护过程中逐渐陷入“内卷化”泥潭，呈现出悬浮的特征。

4.2 双重管理下的制度约束

现阶段，农民用水协会的双重管理体制是制约其发展缓慢、承接能力弱的主要原因之一，在很大程度上抑制了协会自身积极性、主动性的发挥。

在协会合法身份获取方面，我国实行登记部门与业务管理部门双重审核、领导、监督。对于农民用水协会来说，水行政主管部门是协会的业务主管单位，主要进行业务指导和政策支持，同级民政部门为协会的登记管理机关，依法对协会进行登记和监管。由于基层政府自身财权事权不对称、注册过程需要耗费一定的成本，并且协会短时间内既不能带来直接的经济效益，又要承担相应活动责任，致使部分行政部门不敢或不愿担任协会的业务主管部门，使其长期处于“非法”与“合法”的模糊境地。

在协会资金方面，“双重管理”主要体现在职能部门与财政部门的双重控制。目前多数基层政府虽然在一定程度上摆脱了“吃饭财政”的困境，但仍处于“稀饭财政”的窘境，购买资金呈现“两头整合、中间分散”的特点，财政扶持的间断性让人担忧。第一，政府制定预算计划时存在结构安排不科学、财政资金分配不合理等问题，造成无法在固定的预算“存量”下满足农民用水协会的资金需求；第二，协会主管部门不能在财政资金“增量”中进行预算设计时，使得在实际操作中形成多头管理尚难以实现动态管理、智慧管理。

4.3 责能困境下的责信缺失

受固有价值惯性影响，“内卷化”倾向在小型农田水利设施管护领域日益凸显，在此过程中，基层政府不仅没有发挥优化资源配置的作用，也尚未激发协会进行乡村治理创新的潜能，呈现出政府急速推进与协会执行力低下、目标导向性与实践偏差并存的特征。

首先，基层政府思想转变滞后，难以摆脱观念误区，不断将自身行政权力渗透于农民用水协会的具体运行过程中，直接造成二者间并不是平等的伙伴关系，而是上下级间的隶属关系，一人多职、机构“空壳化”现象明显，致使协会在管护过程中专业性、高效性难以得到充分发挥。诚然，这是一种“隐性”责信缺失行为。

也正因在政府主导下，农户对于农民用水协会的参与热情日益冷却，在苏南二镇的调查数据表明，仅有81名农户表示自身应当主动承担小型农田水利设施的管护责任，愿意从自我做起，占比18.6%，有143名农户认为管护工作的顺利开展应当是政府、农民用水协会、农户三者积极配合的结果，共同承担管护责任，占比32.9%;但仍然有211名农户持有等待政府行动的消极态度，占比48.5%(图2)。由此可见，苏南二镇居民整体上抱有被动等待的心理，在小型农田水利设施管护方面积极性较弱，“显性”责信缺失趋向凸显。

图2 苏南二镇居民小型农田水利设施管护意识情况Fig.2 The awareness of the management of small farmland irrigation and water conservancy facilities in south Jiangsu province

5 小型农田水利设施管护去“内卷化”的路径分析

目前我国基层政府一味强调农民用水协会的数量，而忽视其实际运行的效果与质量，这对于小型农田水利设施管护的可持续发展来说是十分不利的，对寄希望于通过协会来改善农村地区水利基础设施建设的农户来说，无疑是一种沉重的打击。如何跨越基层政府的思维误区、引导农民用水协会自身建设、重塑新型政社关系，这既是时代的需要，又是实践的必然，更是各方所必须正视的现实问题。

5.1 转变政府理念，跨越思维误区

在传统“大包大揽”式的政府管护模式下,政府作为管护工作的唯一提供者，往往呈现出种类单一，效率低下，质量低劣等特征，难以形成基层水利设施资源共建共享的规模效应。尽管随着水利工程管理体制改革的兴起，在主体结构层面发生了直接的变化，由“一元主体”分化为“多元主体”，但主体间的地位极不平衡，基层政府仍需发挥核心职能，切实转变政府理念，以引导取向行为模式代替控制取向行为模式，弱化政府控制功能，加强各方的互联、互动、互补，盘活小型农田水利设施现存资源，打破政社双方行为逻辑的趋同性，促进农民用水协会成为基层水利设施维护、农业发展、社会稳定的催化剂。

另外，针对基层政府财政幻觉与机构自我扩张的本能，需要在准确进行角色定位的基础上，明晰政社边界，从全局上把握利益主线，协调多元主体间的利益关系，从根本上防止因政社关系异化而形成的隐性行政化壁垒，实现“管办分离”。

5.2 引导农民用水协会，加强自身建设

“内卷化”作为探索小型农田水利设施合作化管理中面临的结构性难题，首先需要在理顺各运行环节的基础上，树立立体化的网格治理理念，在汲取农户需求的前提下，多设“路标”，少设“路障”，积极培育社区本土化、专业化的农民用水协会。

其次，加强农民用水协会自主建设，构建“组团模式”，从本质上增强协会的话语权、自我管理权，避免由原子化、个体化带来的“承接者沉默”，缓解农民用水协会发展过程中的短板效应，免于基层政府的裹挟。只有将“内卷化” 问题进行妥当的解决，才能真正意义上实现协同治理的程序正义，抑制“撇脂”行为的出现，实现农民用水协会的“去行政化”。最后，从业人员专业能力的缺失是制约协会长效发展的关键所在，需要协会积极与专业培训机构展开合作，为从业人员定期提供技能培训，规范工作方式，消除工作人员意识不强、技术欠缺、态度恶劣等情况。

5.3 引入第三方评估，重塑评价体系

在农民用水协会管护工作的过程中，对服务效率与质量的评估责任往往落在拥有较强话语权的基层政府肩上，多数评估工作流于形式，存在评估目标多元、职权分散、力量不足、合力缺乏等问题，严重影响评估结果的公信力。为了有效弥补传统体制下评估体系的“弱化”“虚化”，基层政府有必要引入一种外部制衡机制——第三方评估。

通过动态考核方式，将第三方评估机构的评估结果与农民用水协会的资助金额、绩效奖励等福利挂钩，以此激励承接方的主动性，提升服务质量。尤其在评估指标制定方面，要打破以往单纯由政府部门垄断制定的现象，转变为政府部门、农民用水协会、农户和专家学者四方共同制定，从而保证评估指标制定的客观性与科学性。并且多维度的评估指标有利于降低评估结果不确定性的风险，对于质量标准清晰明了的“硬服务”可以采取量化的评估指标；对于管护效果难以量化的“软服务”可以采取农户满意度、资源投入比等标准进行评估；农村居民作为最终受益者有义务对小型农田水利设施管护工作的“一级代理者”基层政府和“二级代理者”农民用水协会进行社会与经济效益的评估，因为农户满意度才是小型农田水利设施管护效果的最终衡量标准。

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