小型农田水利设施产权制度 改革的关键技术问题

付 健

(水利部发展研究中心，北京 100038)

农田水利设施产权制度改革是理顺设管护主体及责任、推动社会力量参与农田水利建设与管护的重要手段。近年来，各地因地制宜开展了小型农田水利设施产权制度改革试点，取得了一定成效。但与此同时，产权形式、权利主体确定方式和相关权属证书由各地自行规定，有的全省统一，有的只是全县统一，与林业、国土等其他标的物产权形式和权利主体确定方式全国统一、产权证书国家统一监制不同，小型农田水利设施产权的法律严肃性不足，产权证书的社会认可度不高，不利于在全国推广，也不利于产权融资和产权流转。小型农田水利设施产权制度改革有四个关键问题需要探讨，一是是否具备成为产权客体的条件，二是所有权有哪些权能和产权形式，三是不同类型的工程适合什么样的改革模式，四是各类产权主体及其责权如何确定。为推动并规范我国小型农田水利设施产权制度改革，笔者对这四个关键问题进行了探讨。

1 农田水利设施产权概念

农田水利设施是指为防治农田旱、涝、渍和盐碱灾害，改善农业生产条件，采取的灌溉、排水等工程设施。小型农田水利工程主要指灌溉面积666.7 hm2、除涝面积2 000 hm2、库容10 万m3、渠道流量1 m3/s以下的水利工程。这一概念的涵盖面很广，大中型灌区的田间工程与小型灌区、小型灌溉片、小型排涝工程、小型泵站和包括雨水集蓄利用在内的小型水源工程等都属于其范畴[1]。

1.1 农田水利设施具备产权客体的必要条件

产权客体必须满足有用性、可控性和稀缺性三个必要条件[2]。农田水利设施为农田灌溉排水服务，具有实用价值；是客观存在，能够被人们所拥有、控制和利用，具有可控性；目前总量不足且老化失修严重，具有稀缺性，因此，具备产权客体的必要条件。

1.2 农田水利设施产权概念

(1)产权理论中的产权概念。农田水利设施产权制度改革的理论基础是产权理论。国内外许多学者对产权理论进行了研究，对产权的概念有不同的表述，但大都认为产权是社会认可的拥有物或财产并排斥他人干涉的权利，产权即财产权利，是对财产的一组可以分割的权利，具有排他性、可分割性、可转让性、明晰性和安全性等特点。产权直观上是人对物的关系，实质上反映的是人与人之间的关系。我国学术界一直有关于产权和所有权关系的争论，但目前的主流观点是产权等于所有权[3]。

(2)我国法律有关规定。《宪法》(2004年)《民法通则》(1986年)《物权法》(2007年)《农村土地承包法》(2002年)《担保法》(1995年)等对产权及相关权利进行了规定。其中，《物权法》(2007年)对物权及所有权进行了规定。物权“是指权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利，包括所有权、用益物权和担保物权”，物“包括不动产和动产”。“所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利”。

(3)农田水利设施产权概念。农田水利设施是一种客观存在的标的物，其产权的界定应遵从《物权法》的规定，即农田水利设施产权就是以农田水利设施为标的物的财产所有权，是完全的所有权。所有权人对自己所有的农田水利设施，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。

2 农田水利设施的所有权权能和产权形式

农田水利设施所有权是最完整、最重要的产权形式，所有权包含的占有、使用、收益和处分的权利(也可称四项权能)，也有其具体表现形式(即产权形式)。肖晨光等详细论证了将小型水利工程所有权和使用权分离，作为两种权能设计和管理不违背物权理论[4]，这里也对小型农田水利设施产权四项权能进行分离设计和管理。

(1)所有权。所有权是所有权利的基础和核心，其他权利由所有权派生，所有权对其他权利起决定性作用。所有权人有权对其享有的各项权利进行分割，也可将全部或部分权利进行让渡。

(2)占有权。占有权指直接控制和掌握财产，并排斥他人占有的权利。因占有权具有特殊性，所有权人不对其进行单独的分割和让渡，而是在对使用权、收益权进行分割和让渡时，按照实际需要，将占有权同时让渡给使用权人或者收益权人。因此，不对占有权的具体表现形式进行单独讨论。

(3)使用权。使用权是为了发挥物的使用价值而设立的，指按照财产的性质和用途，对财产加以充分利用的权利。农田水利设施产权设立的一个重要原因，就是其具有使用价值，有特定的使用对象、使用范围和使用方式。为保证设施发挥既有作用，所有权人必须对设施的使用权人进行明确，并对使用权人的相关权利和义务范围进行明确。公益性设施往往不界定使用权人。

(4)收益权。收益权指获取财产收益的权利。农田水利设施收益权是指获得农田水利设施收益的权利，根据设施是否为公益性，收益权有管理权、经营权两种表现形式。一是管理权。对于排水设施等公益性设施，大多由国家财政投资建设，由水管单位管理，管理单位没有经营性收入，不取得盈利，没有传统意义上的收益权，但可以认为国家财政给予相关人员经费和工作经费的划拨，是管理单位承担管理职责而获得的不具盈利性质的有限收益。这种情况下，可明确该管理单位的收益权利，称为管理权。即对于排水设施等公益性设施，可以由所有权人设立管理权人，并向管理权人让渡以人员工资和工作经费为限的收益权，由管理权人承担设施管护责任。二是经营权。灌溉工程一般可收取灌溉水费，依靠水费收入补偿运行成本，有取得一定经营性收入的可能。根据《农田水利条例》，农田水利工程所有权人应当落实农田水利工程运行维护经费，保障运行维护工作正常进行。因此，对于有取得一定经营性收入可能的小型农田水利设施，所有权人可明确工程的经营权人，将全部或部分收益权让渡给经营权人，同时向其让渡管护责任。所有权人也可以委托使用权人代为明确经营权人。实践中，还有的地方将使用权和经营权相结合，出现了承包经营权的形式。

(5)处分权。处分权相对特殊，是对财产进行出售、转让、赠与、消费甚至废弃的权利，即决定财产事实上或法律上命运的权利。除非转让所有权，否则不单独对处分权进行分割和让渡。因此，不单独讨论处分权的具体表现形式。

综上所述，农田水利设施所有权权能和产权形式如图1所示。

图1 农田水利设施所有权权能和产权形式

3 产权改革模式

小型农田水利设施分为有取得一定经营性收入可能的设施和公益性设施两种类型，不同类型的设施产权形式有所不同，产权改革模式也应不同。笔者分类对各地试点实践中的产权模式进行总结分析，并给出推荐模式。

3.1 有取得一定经营性收入可能的小型农田水利设施

采取“所有权”+“使用权”+“经营权”的产权改革模式。收取水费的小型灌溉设施、或者政府通过购买第三方服务进行维护的其他小型农田水利设施，有取得一定经营性收入的可能。对于这一类设施，目前各地涌现的改革模式包括“所有权”+“使用权”+“经营权”和“所有权”+“承包经营权”两种。前者不仅明确设施的使用权，还通过合同、协议等方式明确设施的经营权，使用权人和经营权人可相同也可不同；后者直接将使用权和经营权打捆。对比这两种形式，前者的优点在于所有权、使用权和经营权“三权”分离，可以保护使用权，放活经营权，缺点在于各地大多没有对经营权采取颁发产权证书的形式予以明确，不利于将经营权用于融资，盘活水利资产。后者虽然采取产权证书的形式将经营权进行了明确，但没有与使用权相分离，不利于经营者与使用者不同时经营权人的确立，特别是使用者众多的情况，不利于单独将经营权用于融资。综合考虑两种模式的优缺点，结合目前我国农村土地所有权、承包权、经营权“三权”分置的改革方向，笔者认为应采取“所有权”+“使用权”+“经营权”的产权模式。通过分别颁发“所有权”、“使用权”、“经营权”三类产权证书，对三类权属主体及其权责进行明晰。

将界定设施的使用权和经营权作为改革重点。由于小型农田水利设施建设的目的是为了使用，设施产权改革的目的是为了强化设施的管护，促进设施的长效运行。所以，设施产权制度改革的重点应放在界定设施的使用权和经营权上。一方面通过明晰设施的服务对象、服务范围等，清晰界定设施的使用权人。另一方面通过明晰设施的经营范围、收益归属等，明确设施的经营权人，并由经营权人承担工程的实际管护责任。还要同时明确水费、财政补贴等设施管护经费来源渠道，确保经营权人可获得与设施管护责任相匹配的管护经费，促进设施的良性运行。对于投资结构不清楚、所有权有争议的设施，在改革中可暂缓明确所有权人，但必须对相关设施的使用权人和经营权人进行明确。

3.2 公益性小型农田水利设施

采取“所有权”+“管理权”的产权改革模式。对于公益性小型农田水利设施，在调研的试点地区中，只有宁夏回族自治区石嘴山市平罗县开展了“所有权”+“管理权”的产权模式探索。笔者认为，该模式通过明确管理权人，同时明晰设施的管护权利和责任，有利于责权明晰，促进设施的管护，对于公益性小型农田水利设施，建议采取该产权模式。

将界定设施的使管理权作为改革重点。公益性小型农田水利设施产权改革的重点应放在明确设施的管理权上，通过明确设施的管理权人，确保其管理的权利，同时明确其应尽到的管护责任，并通过考核等手段促使其履行好管护责任。

4 各类产权主体的确定方法及其权责

小型农田水利设施不同的产权形式有不同的产权主体，这里分类提出不同产权主体的确定方式及其权利和责任。

4.1 所有权

(1)按照“谁投资、谁所有”原则确定所有权人。现有小型农田水利设施，所有权归属已明晰的，维持现有所有权归属关系，所有权归属有争议的，暂缓明确所有权归属；所有权归属无争议但未明确的，以及新建设施，为体现投资者权益，按照“谁投资、谁所有”的原则依法确定所有权归属。即投资者投资形成的资产归投资者所有，或按照投资者意愿确定所有权归属。一般情况下，国家投资形成的资产归国家所有。集体投资形成的资产归集体所有，即归集体成员共同所有。个人或企业投资形成的资产归个人或企业私有。多个投资主体共同投资的，设立共有产权，由投资主体根据投资额按份共有。

(2)权利和责任。所有权人依法享有完全的小型农田水利设施财产权利，承担设施管护责任。所有权人可以将使用权、经营权或管理权进行分割和让渡，同时让渡管护责任。

国家作为所有权人的有关说明。若所有权为国家所有或国家与其他投资主体共有，国家作为所有权人，可依法依规将相应所有权让渡给实际受益主体。国家应明确哪些情形下可以让渡，哪些受益主体可以接受让渡，以及如何让渡等内容。建议补助农户、农民用水合作组织、农村集体经济组织形成的设施所有权可直接让渡给补贴对象，但具体是让渡完全的所有权还是为确保国有资产安全让渡不包括处分权在内的所有权可视具体情况而定。

4.2 使用权

(1)按照“谁使用、谁所有”原则确定使用权人。除公益性设施外，所有权人有权按照小型农田水利设施的实际服务对象确定使用权归属，明晰具体的使用权人及其使用的边界范围、应承担的相关责任。应逐一明确小型农田水利设施的使用权人。

(2)权利和责任。使用权人有权按照约定获得小型农田水利设施的使用价值，但必须同时按照约定履行遵守用水秩序、爱护设施、缴纳水费等责任。使用权人在土地流转后，可将使用权让渡给实际使用人，但无权变更设施的使用对象、使用范围和使用方式等。

(3)国家所有设施使用权人的有关说明。国家应明确国家投资或国家补助建设的小型农田水利设施使用权人的确定办法和使用权的让渡办法。让渡年限应与农村土地承包经营权年限相衔接。

4.3 经营权

按照“谁经营、谁所有”原则确定经营权人。小型农田水利设施所有权人有权确定设施的经营权人，也可委托设施使用权人确定设施经营权人。使用权人有成为经营权人的优先权。无论是否有第三方愿意成为经营权人，如使用权人(或由使用权人成立的管水组织)愿意成为经营权人，应将其确定为经营权人；如使用权人较多，且没有成立相应的管水组织，可通过协商、竞争等方式，由部分使用权人成为经营权人。如使用权人一致同意由更为专业的第三方成为经营权人，可择优选择第三方经营权人。在没有第三方愿意对设施实施经营时，使用权人(或由所有使用权人成立的管水组织)必须承担起设施的经营，并承诺合理使用设施，履行管护责任，确保设施长效运行。

权利和责任。经营权人享受设施的收益权，同时也承担设施的管护责任。由于灌溉设施等有取得一定经营性收入可能的设施取得收入的能力很弱，在明确经营权人时必须同时明确水费、财政补贴等设施管护经费来源渠道，确保经营权人可获得与设施管护责任相匹配的管护经费。设施经营权人和使用权人不一致时，经营权的行使要以确保设施使用权为基础。如承包小水塘养鱼等经营性行为要以不影响灌溉供水为前提。经营权可通过协议转让，经营权人转让经营权时，应征得所有权人、使用权人的同意。

4.4 管理权

(1)由实际管理单位作为管理权人。管理权是为确保没有收益的公益性小型农田水利设施能实现良好管理，以及明确管理单位权责而设立的权利，是具有中国特色的产权形式。公益性设施应由设施所有权人明确管理权人，一般明确水管单位为管理权人。

(2)权利和责任。设施管理权人拥有管理设施的权利，也承担设施的管护责任。设施所有权人应通过购买服务的方式，对持有管理权、按规定履行管理义务的单位和个人进行付费。当然，设施所有权人可根据约定，对其管理服务的效果进行考核。

5 结 语

农村小型水利设施作为与农业生产和农民生活息息相关的重要农村公共产品，其产权制度改革的讨论和探索还在继续[5]。目前我国各地农田水利设施产权制度改革呈现因地制宜，百花齐放的局面，要进一步在全国深入推进，必须在国家层面出台关于小型农田水利设施产权制度改革的政策性文件，予以规范，同时还应落实相应的改革经费保障，加快推进农业水价等配套制度改革，加大宣传引导，提高受益主体的支持度和参与度。

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