生态文明视域下脱贫攻坚的制度创新

何慧丽 温铁军

【摘要】生态文明战略为打赢脱贫攻坚战指明了正确的前进方向，当前我国的脱贫攻坚应在生态文明视域下进行制度创新。应通过合理的确权颁证，为乡村产业兴旺提供基础性制度条件；通过村两委主导的综合性合作组织，完成村级脱贫攻坚任务的纲领性制度创新；通过促进“资源下乡”，推动城乡融合发展；通过多元地域性的文化复兴，激活乡土文化价值。

【关键词】生态文明 脱贫攻坚 农村态文明是长期以来人类社会对发端于西方的工业文明进行反思，针对工业化发展中出现的资源枯竭、生态破坏、生存环境恶化等问题而形成的新文明形态、新发展方向。2007年，党的十七大首次将“生态文明”写入党的全国代表大会报告，将生态文明建设提升到国策高度，正式开启了中国生态文明建设的新时代。此后，以习近平同志为核心的党中央进一步丰富、发展生态文明理论，提出了“推进绿色发展”以及“建设美丽中国”等一系列重要观点。这意味着生态文明已经成为党的重要执政理念。

生态文明战略为打赢脱贫攻坚战指明了正确的前进方向，而当下我国一系列的脱贫攻坚举措正与生态文明的基本任务和阶段性目标相契合。2018年，国家发展改革委、国家林业局、财政部、水利部、农业部、国务院扶贫办六部门印发的《生态扶贫工作方案》明确指出，要“实现脱贫攻坚与生态文明建设‘双赢”，表明了二者是当下基本任务与长远目标的辩证关系。那么，面对生态环境脆弱、基础设施和社会事业发展滞后、经济发展缓慢、人穷村也穷的深度贫困地区，如何使之在实现脱贫目标的同时，兼顾生态文明的社会发展总方向？笔者认为，应在生态文明视域下进行脱贫攻坚的制度创新，以生态文明建设为当下的脱贫攻坚提供方向。

合理的确权颁证，是脱贫攻坚的基础性制度

党的十九大报告明确提出，要“巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地‘三权分置制度”。对农村组织、农户等单位主体的所有权、使用权、流转权等各项权利进行合理的确权颁证，正是以“保障农民财产权益”为目标的，也是脱贫攻坚的基础性制度安排。

以往为了维护农业作为第一产业的基础地位，我国强调对农村集体土地和农民宅基地进行确权。进入中国特色社会主义新时代，我们要推进乡村各种资源性资产股权化和本地化的产权交易，发展完善具有创新性的确权政策。确权颁证的过程，本质上是一次明确村集体以及农户各自权限的法律确定过程，使其对所有权、使用权、流转权有清晰的了解。知道自己的资源所在，了解自己的权利以及其边界，方能清楚贫困的程度以及类型。贫困地区、贫困村和贫困户要明白自身的资源资产边界以及所有权、经营权、流转权的具体涵义，正确认识三权合一。惟有如此，才能为贫困地区融合一二三产业、带动乡村产业兴旺提供基础性的制度条件。

近期，有关部门颁发的农村宅基地“三权分置”不动产权登记证，为盘活利用农户闲置宅基地和闲置农房提供了制度支持。比如，一些地区将农民的承包地、林地、宅基地、自建房等进行确权颁证。确权的同时，也会对全域资源以及人文社会资源进行普查。一方面是生態资源普查，比如土地资源、林木资源、水资源以及矿产资源的普查；另一方面，是对体现当地乡土文化价值的社会人文资源的普查。这种普查过程涉及对不同生态系统、不同社会人文资源的重新估算和定价问题，蕴含着丰富的确权确利的制度创新可能性。

建立村两委主导的综合性合作组织，是完成村级脱贫攻坚任务的纲领性制度创新

2017年6月，习近平总书记在深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上指出，“全国12.8万个建档立卡贫困村居住着60%的贫困人口，基础设施和公共服务严重滞后，村两委班子能力普遍不强，四分之三的村无合作经济组织，三分之二的村无集体经济，无人管事、无人干事、无钱办事现象突出”。深度贫困地区的“三重”群体，包括低保五保贫困人口、因病因残致贫人口以及65岁以上贫困人口。他们要脱贫，既需要依靠村集体经济和新型合作经济，依靠组织存血、输血、造血，也需要小农村社的生活救济、生产帮扶以及就业激励。党的十九大报告提出，要“深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济”，“培育新型农业经营主体，健全农业社会化服务体系，实现小农户和现代农业发展有机衔接”。由此可以看出，壮大村级集体经济、培育村级综合性合作组织、健全村级农业社会化服务体系，是纲领性的组织制度创新工作。

从生态文明视域上看，以小农村社为基本单元的地域性生态资源是非排他性资源，为全体社会所共享共有，体现为山水田园等物化形态的生态资源。在脱贫攻坚中，合作共享原则是整村乃至全域生态资源的整合与共享。从这个意义而言，以村集体为基层财产权益单位的综合性合作组织，是承接各种市场资本和政府资源进入乡村的主体性组织力量。通过这种以农民为主体的合作组织，能够提高贫困地区民众在生态资源、产品以及服务等方面的市场竞争力和谈判定价权，为吸引市民以及各类社会投资参与主体下乡，夯实了财产关系和组织制度基础，是村级单元层面从事脱贫攻坚的纲领性制度安排。

早在担任浙江省委书记时，习近平同志就亲自指导了瑞安市“三位一体”的农村综合改革试验，即将农民专业合作社、供销合作社以及信用合作社整合为一个有机的农业社会化服务体系，为实现小农户与现代农业发展的有机衔接指明了方向。“三位一体”的农民合作社制度设置，在村级层面上体现为村两委主导，以“内置金融”或“资金互助”为核心，以打造村社特色生态农业品牌为经济增长点，尝试联购分销流通领域合作的综合性合作组织的探索。当前这种探索的成功典型就是中国乡村建设研究院在全国各地力推的内置金融合作社。

中国乡村建设研究院以村社“内置金融”为核心，综合提升村庄共同体经济发展能力。“内置金融”试验最初是在河南省信阳市平桥区郝堂村进行的。其通过建立村级养老资金互助合作社，把外部金融服务的高昂成本转化为内部收益，促使社区金融服务内部造血和自我运转。之后，建立土地银行，将林权和地权的资本收益内部化，变土地“被动资本化”为“主动资本化”。其以集体土地包租和转租所获收益、社区内部金融合作收益等为社区提供公益服务，整体扶贫效果明显。继在河南省信阳市平桥区郝堂村取得成效后，该模式近几年在山西省忻州市岢岚县宋家沟村、河北省秦皇岛市青龙满族自治县石城子村、河南省三门峡市卢氏县等地区不断发展推广。

以国家级贫困县山西省忻州市岢岚县宋家沟村为例。在中国乡建院的协作下，在行政村域内，由县政府引导、村两委主导、乡贤和骨干村民自愿参与，成立了与农村土地集体所有制以及统分结合双层经营体制相匹配的农民互助合作组织，即宋家沟连心惠农扶贫互助专业合作社。该合作社的核心是以“三起来”（农民组织起来、资源集约经营起来、产权交易起来）促进“三变”（资源变资产、资金变股金、农民变股民）。从效果上看，此项试验增强了村民的主动发展意识，引导了村庄的产业转型和创新。通过该项试验，村庄的一二三产业，包括电商、文创、旅游等都发展了起来，贫困户通过市场等渠道获得了农产品的增值收益，使精准扶贫、精准脱贫更加有效。

大力推进“资源下乡”在城乡融合方面的制度創新

当前我国最大的社会结构变化就是城市中等收入群体的崛起，由此形成了对乡土资源景观和农村文化旅游产业发展的巨大需求。一方面，农村投资和经营生态化的资源性资产，是城市中产阶层在宏观经济波动加剧的客观情况下，实现财富保值、增值的新途径；另一方面，在文化心理上，通过推动市民及资源下乡，能够从治愈“乡愁病”、建设精神家园等方面出发，缓解城市中产者的不安全感。这种趋势必将形成两个利好：其一是国家层面城市人口的迁移和流动从“向外走”变为“向下走”，减少了因中产移民和财产外向转移导致的人才和资本流失。其二是客观上形成了“外发促内生”的乡村振兴制度创新空间。

乡村生态资源具有公共性和多样性，在一二三产业融合的背景下，乡村旅游、运动、休闲以及养老等业态快速发展，阳光、泉水、空气、山林、湖泊、湿地等在确权后通过入股、流转等方式，其价值将得到重估，再加上政府投资基础设施建设的基础性作用，其将首先成为村社综合合作组织等“一级市场”为基本单元的主体性资产或资本。随着创意设计企业、社会组织、电商等多元主体经营者的进入，又促发形成了“二级市场”的资产增值机制。与此同时，农村信用社、国家供销合作社可以通过官方给定的可减免审批程序，直接使用信用额度入公共股到农民合作组织。这不仅会引导农民从事信贷等具有相对稳定收益的金融三产业务，也拉动了当地各类社会服务流通业的发展，构建了“绿水青山就是金山银山”的乡村资源资本化和市场化的一二三级市场的基本体系。一二三级市场的体系化构建，能够将人气和社会资本引入乡村，推动农村生态资源价值的实现，促进人与自然复合的生态系统全面修复，开拓城乡融合的共享经济新领域，打造多元社会群体互动的治理体系。

随着乡村生态资源价值的重估、农村基础设施的完善，尤其是互联网的普及，以中产阶级的绿色消费和文化需求为外发动力，通过市民下乡、乡贤建乡、企业家返乡等方式反哺村民，为振兴乡村增加了多元的外部协助和参与力量。近年来，城乡融合战略中的“农业进城、市民下乡”方兴未艾。比如，湖北省以市民下乡、能人回乡、企业兴乡的“三乡工程”为抓手，推进城乡融合发展。武汉市提出了“黄金20条”优惠政策推动市民下乡，成立了市民下乡服务中心，“市民下乡看房团”纷纷走进农村。

大力促进多元地域性文化复兴的制度创新

中国村庄文化以及建基其上的中国精神内涵丰富、历史悠久。在脱贫攻坚的过程中，我们要坚持制度自信和文化自信，要弘扬中华民族的传统美德，以及中国自远古以来就有的乡贤精神，深入挖掘中华优秀传统文化中蕴含的精华。比如，家国情怀、崇德向善等思想观念、人文精神、道德规范，并结合时代要求继承创新，使中华文化在脱贫攻坚中、制度创新中，展现出永久魅力和时代风采。

例如，国家级贫困县山西省大同市灵丘北泉村，以县乡村党政为主导，以乡贤为导演、以附近村民为主体演员，进行了大型“山水北泉”实景演出。以“乡村自然生态环境+乡土文化基因”的发展模式，带动了村社文化复兴，成为北泉村以及附近村庄生态型社会经济发展的组织载体，激活了乡土文化价值，带动了乡村一二三产业的发展，为贫困户、贫困村以及贫困地区实现整体脱贫提供了经验。

“扶贫先扶志”“扶贫必扶智”“精准扶贫”，是习近平总书记在新时期对扶贫工作的新论断，是对党的扶贫理论的新发展。“智”和“志”是内力、内因。如何从内力、内因上调动贫困群众的积极陛、主动性、创造性，激发贫困地区和贫困群众脱贫致富的内在活力，要从三个方面着手，以生态文明为视域进行脱贫攻坚的制度创新。首先，从脱贫攻坚的基础性制度而言，亟需合理的确权颁证，进行各种制度创新。其次，从脱贫攻坚的村级单元来看，亟需建设纲领性制度，即村两委主导的综合性合作组织，壮大村级集体经济和合作经济。最后，要构建促进市民以及资源下乡的各类市场经营制度体系，大力促进新时代城乡融合，并以城乡融合为背景调动一切社会性参与力量进行脱贫攻坚。

（作者分别为中国农业大学人文与发展学院副院长、教授、博导；中国人民大学农业与农村发展学院教授、博导）

【注：本文系“返乡社会企业家投资在地化农业产业创新的动力与过程研究”（项目编号：29027049）和国家社科基金重大专项“乡村振兴战略核心机制研究”（项目编号：18VSj021）阶段性研究成果】

【参考文献】

①习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利—在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民网，2017年10月27日。

②《习近平扶贫新论断：扶贫先扶志、扶贫必扶智和精准扶贫》，中国网，2016年1月3日。

责编/孙渴 美编/李祥峰