地方政府税收竞争、邻近效应与环境污染
2018-08-28周林意朱德米
周林意 朱德米
摘要 近年来众多研究表明地方政府税收竞争是引起环境污染的重要原因，但税收政策的空间邻近效应对环境污染的影响却较少受到关注。本文首先构建了一个包含三地区的局部均衡模型，从理论上得出降低本地税率会增加本地环境污染，而邻近地区提高税率也会导致本地环境污染加剧的命题。接着采用2001—2015年30个省（市）空间面板数据，基于空间自滞后模型（SLX）分析地方政府税收竞争对环境污染的影响，发现：①降低本地实际税率会导致该地区污染排放量的增加，而增加本地实际税率会导致该地区污染物排放量的减少，地方政府实际税率竞争采取的是“逐底竞争”策略。②税收政策的邻近效应对环境污染有显著的正的影响，即邻近地区降低实际税率水平会使本地的环境污染水平下降，而邻近地区提高实际税率会增加本地环境污染水平。③税收政策的邻近效应导致污染企业转移具有“亲市场环境”、“亲空间距离”的特性，而对邻近地区综合技术水平不敏感。即在同等条件情况下，受税收政策的空间邻近溢出影响，污染企业转移会首先考虑市场环境较好的地区，其次是当前企业所在地与转移目的地之间的距离。这意味着，在区域环境治理过程中，一方面应改变唯GDP的考核体制，建立“绿色官员”晋升渠道。另一方面，中央政府在环境治理过程中除做好顶层设计之外，还应使地方政府意识到单个政府的环境治理行为无助于区域环境质量的改善，区域环境治理需要区域间地方政府达成合作共识。最后，地方政府还应意识到单纯实施税收优惠政策不但较难吸引到有竞争力企业，而且还可能会加剧地区环境污染。应通过完善基础设施建设，优化投资环境等，以吸引到合适的企业，并促使其使用绿色技术，实现经济发展与环境保护双赢。
关键词 税收竞争；邻近效应；环境污染；空间自滞后模型
中图分类号 F062.2文献标识码 A文章编号 1002-2104（2018）06-0140-09DOI：10.12062/cpre.20171216
改革开放以来，中国工业化和城市化的快速推进带动了中国经济的快速发展，1978—2015年38年间中国经济年平均增长速度达到9.7%，创造了世界奇迹。众多研究表明，中央集权制下的地方政府为增长而展开的竞争是中国经济保持持续增长的重要原因[1-2]。税收竞争作为地方政府竞争的重要方式之一，一方面通过税收优惠政策等方式降低地区的实际税率水平，吸引资本与劳动等要素流入，促进地方经济增长[3]，另一方面，也带来了经济的非良性增长[4]，为获得更多资源，地方政府不惜牺牲环境，从而导致中国环境状况逐年恶化[5]。为治理环境，中央政府出台了一系列政策措施，如将环境保护确定为中国基本国策、完善环境保护的法律法规、将生态文明建设纳入社会主义现代化建设总体布局等，然而中央政府在环境治理方面所做出的努力并没有产生较好的效果。地方政府通过税收优惠、财政返还[6]、降低税收征管效率[7]等方式降低企业的实际税率，从而降低环境执行标准，吸引污染企业向低税率地方转移[8]，这是中央政府环境治理政策效果不理想的重要原因。此外，税收政策的邻近效应所带来的环境污染往往被忽视。地方政府税收竞争造成的污染密集型产业就近转移不利于发挥环境治理的规模效应[9]，也不能从根本上改变整个区域环境质量[10]，税收政策的邻近效应所带来的环境污染问题应引起学者和政策制定者的重视。那么中国地方政府税收竞争及其税收政策邻近效应引起环境污染具体作用机理是什么？中国地方政府间税收竞争是“逐底竞争”还是“逐顶竞争”？税收政策的“邻近效应”是否进一步加剧了区域环境污染？本文通过一个包含三地区的局部均衡模型，从理论角度阐述地方政府税收竞争及其邻近效应对环境污染的影响，并通过构建空间自滞后模型（SLX）对地方政府税收竞争与环境污染的因果关系进行识别，从而验证地方政府税收竞争是否造成了环境污染，税收政策的邻近效应是否进一步加剧了区域环境污染状况。
1 文献综述
围绕着税收竞争对环境污染的影响，国外学者做了大量研究，且基本得到一致结论，即在税收竞争过程中，降低实际税率会加剧环境污染，而提高实际税率会改善环境质量。Oates 和Schwab[11]通过构建两区域模型对区域政府竞争进行分析，发现税收竞争会影响企业决策，企业会从高税收地区迁移到低税收地区，从而加剧企业迁入地的环境污染，而企业迁出地政府有进一步减税动机。Chao 和 Yu[12]考察了资本税、环境标准的社会福利效应，发现政府的目标权重决定了资本税率和环境标准的严格程度。Kim和Wilson[13]指出税收竞争会使公共物品供应不足，并且导致环境标准“逐底竞争”，加重环境污染。Wilson[14]指出税收竞争的主要目的是获取“稀缺的”流动资本，为达到目的，税收竞争往往与其他政策结合使用，如降低环境标准、减少福利支付等，地方政府间通过缺乏效率的宽松的环境政策进行激烈的竞争，加重了环境污染，最终出现“趋劣竞争”现象。Cremer 和 Gahvari[15]指出，降低企业的产出税会导致污染物品消费数量的增加，进而导致总的排放量的增加；如果增加排放税又会提高产品的消费价格，进而减少污染物的排放；如果企业改用绿色生产技术，环境质量会得到進一步改善，最终的作用结果取决于上述力量之间的均衡。Chirinko 和Wilson[16]指出美国并不存在税收的“逐底竞争”，在竞争过程中，地方政府会采取不同的策略，即实施“骑蹊跷板”策略。Hadjiyiannis等[17]通过引入包含资本流动与跨国污染的两国模型，发现资本税竞争而引起的资本跨国流动会增加资本输入国的环境污染，而有利于资本输出过的环境治理。
国内关于税收竞争对环境污染影响的研究文献结论不完全相同。崔亚飞和刘小川[18]从税种及其设置角度考察地方政府税收经济与环境污染关系，发现中国地方政府在税收竞争过程中对环境污染治理整体上采取了“骑蹊跷板”策略，对不同污染物治理策略不相同，加强了固体废弃物和废水的治理而放松了对工业废气的监管，排污收费制度对二氧化硫治理效果不明显，工业二氧化硫治理表现出明显的“逐底竞争”策略。刘洁，李文[19]采用税收收入占GDP比重和环境相关税费作为衡量地方政府税收竞争的指标，并考虑环境污染外溢特性，构建空间计量模型进行实证，发现降低税负会增加环境污染，而环境税费的减少会增加工业废水排放，减少工业废气与固体废弃物排放，呈现出工业废水的“趋劣竞争”，工业废水与固体废弃物的“趋优竞争”。张宏翔等[20]采用各省企业相对实际税率来衡量地方政府竞争程度，并将污染物分为全国性污染物、外溢性污染物和区域性污染物三类，通过实证发现地方政府竞争倾向于增加全国性和外溢性污染物排放，减少区域性环境污染物排放，政府分权并没有明显恶化环境质量。李佳佳，罗能生[21]选用宏观税负以及与环境相关的税收规模指标来衡量税收安排，采用1998—2013年中国30个省市数据，构建空间计量经济学模型进行实证，发现在地方政府竞争中，宏观税负与工业废水、废气、固体废弃物均呈负相关关系，地方政府采取的是“趋优竞争”策略，对企业所得税地方政府采取的是“趋劣竞争”策略，对增值税与环境税，地方政府采取的是“骑蹊跷板”策略。贺俊等[22]用全国资本有效税率与地方的资本有效税率之差衡量税收竞争，通过采用2003—2012年30个省份面板数据模型进行回归，发现衡量税收竞争强度的税收优惠指标与环境污染呈正相关关系，说明地方政府通过各种优惠政策招商引资加大了环境污染程度，收入分权强化了税收竞争对环境污染的作用程度。李香菊、赵娜[23]采用地方政府税收征管效率和地方政府总的税收负担衡量税收竞争，利用2007—2014年28个省份的数据进行实证发现税收征管效率越高，环境污染程度越低，而地方政府总的宏观税负越高，环境污染越严重。
可以发现，国内研究文献中，地方政府税收竞争对不同污染物排放产生的影响结论不一致，此外，以往的研究没有考虑到税收政策的邻近效应，事实上空间某一区域采取的税收政策在影响本区域污染物排放的同时也会通过产品和要素的流动影响到邻近区域污染物排放。本文在前人研究的基础上，考虑税收政策的邻近效应，进一步明晰税收竞争与环境污染的关系，丰富税收竞争对环境污染影响的研究成果。具体而言，相比于以往的研究，本文具有如下贡献：第一，将税收政策的邻近效应纳入分析框架，考虑税收政策的空间距离邻近、经济距离邻近、市场环境邻近、技术创新邻近四条作用路径，比较不同路径下邻近效应作用的大小。第二，在方法选择上，空间自滞后模型一直被学术界所忽略，与其他空间计量模型相比，空间自滞后模型不仅在设定上更具一般性，而且在模型的处理上更为方便，最为重要的是，能较为直观分析政策的邻近效应[24]。本文选用空间自滞后模型，方法上具有一定程度创新。
2 理论分析
本文考虑一个标准的税收竞争模型：由于资本的流动导致地方政府为了吸引资本而相互竞争。借鉴Hayashi和Boadway[25]的思路，考虑资本流动的调整成本，并在他们研究的基础上构建地区税收竞争对环境污染影响模型。设有三个邻近地区，三地区分别用1，2，3表示，假定工业企业生产采用资本和劳动两种生产要素，并且劳动能被资本完全替代，参考Levinson和Taylor[26]的做法，用η表征产业，其中η∈[0，1]，且η越大污染程度越大。区域间产业转移是通过跨区域的资本流动将部分产业的生产从一个地区转移到另一个地区，因此本文将资本视为产业的函数。
由此，得到命题1和命题2：
命题1：地方政府在税收竞争过程中，在其他地区税率不变的情况下，降低本地实际税率会导致该地区污染排放量增加。
命题2：在本地实际税率不变情况下，邻近地区降低实际税率水平会导致本地区污染密集程度较高企业向邻近其他区域转移，从而降低本地區污染排放量而增加邻近地区污染排放量。
放开地区2、地区3同质性假设，地区1，地区2，地区3的税率分别为t1，t2，t3，单位产品的生产成本分别为c1、c2、c3，总成本为C1（t1，c1），C2（t2，c2），C3（t3，c3），地区1提高实际税率水平，导致C1（t1，c1）>C2（t2，c2），C1（t1，c1）>C3（t3，c3），由于税收政策的邻近效应，污染密集程度较高的企业会向地区2或地区3发生转移，税收政策的邻近效应导致污染物邻近转移的路径取决于地区2和地区3总生产成本的大小。若总生产成本C2（t2，c2）
命题3：税收政策的邻近效应导致污染物转移路径取决于各地区总生产成本，污染密集程度较高的企业会倾向于向低生产成本地区转移。
3 实证策略
3.1 计量模型设计
为识别地方政府税收竞争及其税收政策的邻近效应对环境污染的影响，本文采用空间自滞后模型验证前文所提出的命题。选用该模型主要基于如下两点：第一，空间自滞后（SLX）模型能直接估计出政策的直接效应与邻近效应，而不需要进一步进行计算；第二，与其他空间计量模型相比，许多非空间计量的估计技术仍能适用于空间自滞后模型，这是空间自滞后模型的明显优势[24]。模型具体设定如下式所示：
为探讨税收政策的邻近效应而导致污染物转移的具体路径，参照李婧等[27]空间权重矩阵构造方法，分别构造距离空间权重矩阵（Wd）、经济距离空间权重矩阵（W1）、市场环境空间权重矩阵（W2）、技术创新空间权重矩阵（W3）。其中Wd为地理距离倒数构成的空间权重矩阵，地理距离越近，在空间权重矩阵中的权重越大，邻近效应越强。W1、W2、W3所构成的空间权重矩阵计算方法如10式所示：
3.2 变量和数据说明
（1）被解释变量。本文被解释变量主要是工业环境污染（pollution），选用工业污染物排放指数作为工业环境污染的表征变量。具体计算参考沈坤荣等[10]工业污染物排放指数的计算方法，基于工业废水，工业二氧化硫和工业烟（粉）尘，构造中国大陆30个省（不包括港澳台、西藏）工业污染排放指数，具体计算过程如下：
（2）核心解释变量。地方政府税收竞争为本文的核心解释变量，衡量税收竞争的指标具有多样性，虽然中央政府统一控制着税率，但是地方政府可以通过税收优惠、财政返还[6]、降低税收征管效率[7]等方式降低企业的实际税率，因此本文参照唐飞鹏[29]的测量方法，采用地区实际税率（TAX）衡量地方政府税收竞争状况，即用地方政府工业税收总额与工业总产值来衡量地方政府税收竞争。除本地区实际税率外，邻近地区实际税率（WTAX）大小也是本文重点关注的指标。此外，本文还使用广义口径的地区税率（地方政府财政收入总额与工业总产值的比重）对模型进行稳健性检验。
（3）控制变量（control）。①地区综合技术水平（tech）：用地区技术市场成交额（取对数处理）表示；②对外开放程度（trade）：用进出口总额占地区生产总值的比重表示；③产业结构（str）：用第二产业增加值占地区生产总值比重表示；④经济发展水平（ln pgdp）：用地区人均生产总值（取对数处理）表示；⑤实际利用外资（fdi）：用实际利用外资额与地区生产总值之比表示；⑥城市化水平（urban）（%）：用地区城镇人口占总人口的比重表示；⑦环境规制（regu）（%）：参照余东华、孙婷[30]方法，用工业污染治理项目本年完成投资总额与工业总产值的比值来表示。
本文样本由2001—2015年30个省（市）（西藏由于数据缺失没有考虑在内）面板数据构成，实际利用外资数据来自wind数据库，其中2015年数据黑龙江、辽宁数据缺失，查找相应统计年鉴补齐，对外开放程度数据来自国家统计局网站，实际利用外资和对外开放程度数据均利用汇率将计价单位转换为人民币，汇率数据来自国家统计局网站，其余变量数据主要来自《中国统计年鉴》（2002—2016）、《中国环境统计年鉴》（2005—2016）、《中国环境年鉴》（2002—2015）。由于地区技术成交额和地区人均生产总值均是按当年价格计算，为消除价格因素的影响，运用省级层面的居民消费水平指数（2001=100）进行平减处理。变量描述性统计如表1所示。
4 实证结果
在空间计量文献中，研究空间自滞后模型估计方法的文献较少。空间计量估计主要方法有极大似然估计（ML）、拟极大似然估计（QML）、两阶段最小二乘估计（2SLS）、广义矩估计（GMM）等方法。两阶段最小二乘估计主要用于空间计量工具变量法回归， Das 等[31]指出，对于小样本来说，采用GMM估计较ML估计更为有效。Kapoor 等[32]提出了基于广义矩估计（GMM）的可行最小二乘（FGLS）估计方法来估计模型的参数，而Badinger 和Egger[33]指出加权的广义最小二乘（GLS）估计和可行广义最小二乘估计（FGLS）均是有效的估计方法。同时，可行广义最小二乘估计“在技术上最具优势，可以有效克服组间异方差、组内自相关与组间同期相关，回归显著性更高”[29]。因此，本文采用可行广义最小二乘估计（FGLS）对模型（1）进行估计，估计结果如表2所示。
表2中，列（1）、列（2）、列（3）、列（4）所采用的空间权重矩阵分别为距离空间权重矩阵（Wd）、经济距离空间权重矩阵（W1）、市场环境空间权重矩阵（W2）、技术创新空间权重矩阵（W3）。无论采用哪种空间权重矩阵进行回归，本地实际税率对环境污染的影响均在1%显著性水平下显著为负，即降低地区实际税率会增加企业污染排放水平，而适当提高本地的实际税率水平会导致企业污染物排放减少，并且表现出“逐底竞争”的特性。这就验证了本文提出的命题1：地方政府在税收竞争过程中，在其他地区税率不变的情况下，降低本地实际税率会导致该地区污染排放量的增加，而增加本地实际税率会导致该地区污染物排放量的减少。
本文关注的另一个重要的核心变量是税收政策的邻近效应，税收政策的邻近效应会导致污染物在区域间发生转移，这是导致区域环境污染的重要原因。本文采用的是地方政府实际税率的空间自滞后来衡量税收政策的空间邻近效应。從回归结果来看，实际税率的距离空间权重矩阵、经济距离空间权重矩阵、市场环境空间权重矩阵三个自滞后变量中，回归系数均显著为正，说明税收政策的邻近效应对环境污染有显著的正的影响，即邻近的其他地区降低实际税率会减少本地的环境污染水平，而邻近的其他地区提高实际税率会导致本地区环境污染程度增加。税收政策邻近效应回归结果验证了本文提出的命题2：在本地实际税率不变情况下，邻近地区降低实际税率水平会导致本地污染密集程度较高企业向邻近其他区域转移，从而降低本地污染排放量，增加邻近地区污染排放量；邻近地区增加实际税率水平会导致邻近地区污染密集程度较高企业向本地转移，从而增加本地污染排放量，减少邻近地区污染排放量。
从税收政策空间邻近效应系数大小来看，税收政策基于市场邻近的系数最大，为5.476，其次是基于空间距离邻近效应，系数大小为5.390，紧接着是基于经济距离的邻近效应，系数大小为4.046，基于技术创新的邻近效应不显著。市场环境与空间距离邻近效应系数较为接近，经济距离虽然影响较为显著，但是其作用系数大小与市场环境与空间距离相比还是有一定差距。上述结果说明在地方政府税收竞争下，税收政策的空间邻近效应导致的污染企业转移具有“亲市场环境”、“亲空间距离”的特性，而缺乏对技术创新程度的敏感性。在同等条件情况下，污染企业的转移会首先考虑转移目的地的市场环境情况，其次是待转移目的地离目前企业所在地的距离。“亲市场环境”可能的原因是 “企业所处地域的制度发展环境、基础设施的完善程度、政府效率和法制化水平比土地、资本、劳动力、地理距离等生产要素成本更重要”[34-35]，“亲空间距离”的可能原因是距离更为邻近的地区在搬迁成本和市场潜能方面更有优势[10]。这也验证了本文提出的命题3：税收政策的邻近效应而导致污染物转移路径取决于各地区总生产成本，污染密集程度较高的企业会倾向于向低生产成本地区转移。
5 稳健性检验
表2显示，无论采用何种空间权重矩阵，回归结果的符号均不会发生明显变化，这体现了实证结果的稳健性。为进一步检验实证结果的稳健性，在不改变模型设定形式的情况下，本文采用替代核心变量的方法对实证结果做进一步的稳健性检验。参考唐鹏飞[36]做法，扩大地方政府实际税率统计口径，用地方一般财政收入占地区生产总值的比重（%）来替代原来实际税率指标。代入回归模型后，回归结果如表3所示。可以发现，无论采用哪种类型空间权重矩阵，各变量的符号均没有发生显著改变，表2中所得到的基本结论仍然成立。可见，表2实证结果总体上是稳健的。
6 结 论
地方政府税收竞争是造成区域环境污染的重要原因，而税收政策的邻近效应又进一步加剧了区域环境污染。本文采用2001—2015年30个省份面板数据，通过构建空间自滞后（SLX）模型，探讨地方政府税收竞争及其税收政策表现出来的空间邻近效应对环境污染的影响，主要结论如下：
（1）地方政府实际税率对环境污染的回归系数为负值，并且在1%显著性水平下显著，分别加入空间距离、经济距离、市场环境、技术创新空间变量后，地区实际税率对环境污染的作用并没有发生明显的变化，其值维持在0.05左右。这说明提高地方政府实际税收负担确实会导致该地区污染排放量的减少，并且表现出“逐底竞争”的特征。进一步替换地区实际税率水平变量后，实证结果仍没有明显变化，该结论十分稳健。
（2）实际税率的空间距离、市场环境和经济距离三个空间自滞后变量对环境污染的回归系数均为正值，且在1%显著性水平下显著，说明在地方政府间税收竞争过程中，提高实际税率虽然会降低本地区的环境污染水平，但是会导致污染向邻近地区转移，不利于整个区域环境质量的改善。空间自滞后变量回归系数大小不同，市场环境空间自滞后变量回归系数最大，为5.476，实际距离空间自滞后变量回归系数大小为5.390，经济距离空间自滞后变量回归系数大小为4.046，技术创新空间自滞后回归系数不显著。这说明污染企业转移过程中，由于受生产要素成本、搬迁成本和市场潜能等的影响，污染型产业会优先考虑市场环境好、空间距离近的目的地，地区技术创新程度对污染型产业缺乏足够的吸引力。替换地区实际税率水平核心解释变量后，空间自滞后系数并没有发生显著变化，上述结论十分稳健。
（3）虽然提高实际税率水平能够降低本地污染水平，但是地区技术创新水平对环境污染并没有显著影响，本地环境污染水平的降低主要是通过污染产业向外转移来实现的，而并非是通过绿色技术来治理污染，环境治理的任务仍然任重而道远。
上述结论蕴含的政策含义是：①地方政府应转变发展观念，避免为吸引生产要素而采取恶性竞争，从而造成的环境污染水平的加剧。因此，要进一步完善对地方政府的考核体系，改变地方政府“唯GDP论英雄”的发展观念，将绿色发展指标纳入官员考核体系，建立“绿色官员”晋升机制。②由于税收政策邻近效应的存在，中央政府在环境治理过程中，除了做好顶层设计之外，还应使地方政府意识到单个政府的环境治理行为无助于区域环境质量的改善，区域环境治理需要区域间地方政府达成合作共识，只有协同合作才能改善区域环境质量。③地方政府在招商引资过程中，依靠单纯实施税收优惠政策不但较难吸引有竞争力企业，而且可能还会加剧地区环境污染。应通过完善基础设施建设，不断优化投资环境，提高政府公共服务能力，保障行政服务的规范性与透明性等，吸引合适的企业落户，并通过政策引导，推动企业采纳绿色技术，实现企业绿色发展，从而实现经济发展与环境保护的双赢。
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