社会力量教育治理内涵、特征、理论依据及机制建设刍论

向帮华 贾毅 白宗颖

摘要：教育治理本质是多元主体共同参与的教育共治。社会力量作为多元主体之一，有义务依法参与和监督教育治理，同时，治理理论、公民社会理论、新公共行政理论为社会力量依法参与和监督教育治理提供了理论指南。社会力量依法参与和监督教育治理具有公正性、独立性、合法性以及有限性，是故需要在政府“元治理”层面、法治层面、第三方教育评价层面建立健全其运行机制，以确保社会力量高效发挥教育治理的效用。

关键词：教育治理；社会力量；教育共治；机制建设

the Connotation， Characteristics， Theoretical Basis and Mechanism Construction of Participation and Supervision of Social Power in Education Governance Accordance With the Law

Abstract：Education governance is maintained by multiple subjects. Since social power belongs to one of the multiple subjects， therefore it has the obligation to participate and supervise in Education governance. Meanwhile， the governance theory， the theories of civil society， the new public administration theory provided theoretical guides for participation and supervision of social power accordance with the law. The the participation and supervision of social power in Education governance has the characteristics of fairness， independence， validity. However， it has its limitations， thus， the government should set up its operating mechanism in “meta governance” level， legal level and the third party educational evaluation level to ensure the social power achieve a higher efficiency in education governance.

Key words：education governance；social force；education co-governance；mechanism construction

时下，“教育治理”无论是在教育理论还是在教育实践中被提到的次数越来越频繁，已然成为一门“显学”。教育治理强调多元主体参与，关键是突出社会力量参与教育治理的力度。从《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（中发[2010]12号）中“推进管办评分离”，“积极发挥行业协会、专业学会、基金会等各类社会组织在教育公共治理中的作用。”到2014年袁贵仁在全国教育工作会议上明确指出要大力推进教育治理体系和治理能力现代化，构建政府、学校、社会三方面的新型关系，建立起有效的制度体系，形成政府宏观管理、学校自主办学、社会广泛参与的治理格局，大力推进教育管办评的分离。[1]再到2015年5月4日教育部正式下发的《关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》（教政法[2015]5號）中明确强调要到2020年建立政府依法管理、学校依法自主办学、社会各界依法参与和监督的教育公共治理新格局。诸文件使得教育治理的观念日渐深入人心，同时也为社会力量依法参与教育治理、实现教育共治提供了政策依据。如今我国已经存在教育共治的教育治理现象，[2]但是，如何通过社会力量的参与优化教育治理，达到教育善治，从而实现我国的教育现代化，成为当下亟须解决的问题。

一、社会力量依法参与和监督教育治理的内涵

治理是在政府管理与市场调控双重失灵的情况下产生的。就我国而言，治理作为一个概念虽然是一舶来品，但从20世纪末就已成为学界研究的热点。自十八届三中全会提出“建设国家治理体系，推进治理能力现代化”之后，治理、国家治理遂成为政策法制的关键词，得到了国家各级、各界专家学者的重视。教育作为基础性服务事业，在我国出于优先发展的战略地位，教育治理的成功与否关系到国家治理现代化的水平。

“教育治理”是相对于“教育管理”而言的，一字之差却有霄壤之别。教育治理是指国家机关、社会组织、利益群体和公民个体，根据一定的制度规范，进行有效合作互动，共同参与教育公共事业管理的过程。[3]强调多元主体共同参与、共同治理，也就是教育共治，为多元治理主体搭建了表达利益诉求的平台，体现了教育治理主体的多元性，其中，社会力量就是最主要的教育治理主体之一。教育共治只是教育治理的手段、途径，实现教育治理现代化、达到教育善治，形成良好的教育生态，提高教育质量，追求教育公共利益最大化才是教育治理的最终旨归。要达到这一最终目的，首先就应该对“社会力量”这一身份进行廓清。社会力量是指能够参与和作用于社会发展的基本单位，可以是个人也可以是各类法人。而对于教育治理而言，社会力量具有特殊性。参与教育治理的社会力量，是相对于教育“管”方和教育“办”方而言的，具有独立性和第三方的特性。教育“管”方即管理教育的一方，也就是政府一方，主要包括国家、地方各级人民政府和教育行政部门，体现了官方意志。教育“办”方是指各级各类教育的经营运作方，是学校层面的办学主体。虽然我国办学主体的权利及身份不明显，政府身兼“管”的一方与“办”的一方双重身份于一身，但名义上，教育“办”方还是应该归学校办学主体所有，体现了办学方的意志。因此，参与教育治理的社会力量就是教育“管”方和教育“办”方之外，包括社会公民、企业、党政机关事业单位、独立社会结构等在内的综合。依法，是对社会力量的要求，即要求社会力量对教育治理的参与和监督应该合乎法律制度，没有法律制度作为依据，就会造成秩序混乱、效率低下，出现教育乱治，影响教育善治的达成。所以，社会力量要依法行事，遵守《宪法》、《教育法》、《义务教育法》、《高等教育法》等法律，参与和监督教育治理。社会力量的依法参与和监督体现了教育治理的真正要义。

二、社会力量依法参与和监督教育治理的特征

社会力量依法参与和监督教育治理旨在达到教育公共服务利益的最大化，形成教育善治，因此会具有善治“透明化、责任性、回应和有效”等一般特征，[4]同时还具备教育善治“秩序、透明度、回应性、参与度、问责、效率”等基本特征。[5]除此之外，社会力量作为主要的治理主体参与和监督教育治理还具有自身独特的特征。

（一）公正性

没有绝对的公平，只有合理的不公平，即相对的公平，也就是公正。社会力量依法参与和监督教育治理的公正性首先体现在社会力量作为教育治理主体之一，在教育治理面前，拥有公正的参与机会。相对于以往政府一方独大，对教育事业大包大揽的教育管理模式而言，社会力量在机会和治理主体“人格”上，与政府、机关以及办学主体处于平等地位。也体现了教育治理的公正性。其次，社会力量依法参与和监督教育治理有利于实现教育公正。我国地域幅员辽阔，东、中、西部教育发展极不平衡，存在地域性差异；而就同一地域而言，乡村、城镇的发展水平也有较大差距，体现了城乡教育发展的不平衡；再者，即便在同一个班级中，每个孩子也会有相异的并行、特质与天赋。针对地域、城乡以及个人教育发展的三重差异与差距，我国不可能也无需实行统一、同等、标准化的教育供给。公共教育服务应该了解各地域、各城乡，以及学生、家长、教师等个体代表不同的利益诉求，从而有针对性的、亟待需要的、多元化的公共教育服务。社会力量依法参与和监督教育治理恰好为各方教育主体搭建了一个价值利益诉求表达的平台，表现了教育治理的民主性，使得公共教育服务的供给能够有的放矢，从而真正达到教育公正。

（二）独立性

就我国而言，教育事业（主要指公立教育）主要是政府主管，学校按照国家政策及教育方针经营的模式，社会力量之于教育，本身就带有第三方的独立性。社会力量既不从属于政府官方的管理部门，也与学校办学主体没有利益冲突，独立于政府和办学主体，真正的价值无涉。同时，社会力量只是教育治理多元主体的一方，政府、办学主体针对教育治理会有不同利益价值的诉求表达，有时会产生利益矛盾与冲突，社会力量可以利用自身的独立性优势，对其进行斡旋，起到协商、润滑作用。另，社会力量依法参与和监督教育治理的独立性还体现在社会第三方教育治理机构的独立性。独立的社会教育治理机构包括两类：一类是上海市教育评估院、江苏省教育评估院、重庆市教育评估院等，属于市教育委员会或省教育厅管理的直属事业单位，虽属于第三方独立教育治理机构，但有一定的官方背景；另一类是重庆天正教育评估监测咨询服务中心、 北京公众教育评价研究院、北京新赛纪科技信息有限公司（比赛360网）、学分在线（北京）国际数据科技有限公司等，真正的独立第三方教育治理机构。这些独立第三方教育治理机构拥有自身独立的技术、专业人才、经费来源、操作程序等智库，能够独立自主地参与教育治理，提供教育决策。

（三）合法性

首先，社会力量参与和监督教育治理位列法理之内，法律和政策允许社会力量参与和监督教育治理，并给出了适当的政策指引。其次，社会力量依法参与和监督教育治理蕴含有法治精神。体现了依法治国、国家治理现代化的全面建设，全国各行各业，无论官民都要依法行事，有法必依、恪守法规。教育治理作为国家治理的基础，社会力量参与时也应该遵守法律法规，同时，社会力量还肩负监督教育治理合法与否的责任。最后，体现了教育治理的人文法治精神，教育治理为了保护大多数教育主体的利益，尤其照顾弱势群体的利益诉求，关注各类教育主体的多元需求，教育治理中社会力量的依法参与和监督与这一主旨高度契合，显现了教育治理的人文品质。

（四）有限性

加大社会力量依法参与和监督教育治理的力度是改革教育治理的要点，但这并不意味着社会力量无限的参与，社会力量依法参与和监督教育治理有其有限性。首先，政府在教育共治中依然具有主导作用，掌舵教育治理的方向。其次，效率问题。教育共治是教育治理的手段，教育共治容易导致多方利益主体的利益冲突，不利于达成一致的妥协，致使决策过程延误，从而造成决策资源的耗费，耗时耗力。因此，教育合作治理是一个低效治理机制。[6]再次，社会力量代表性问题。社会力量作为教育治理的主体之一，自身含有复杂性，代表性缺失就成了棘手问题。最理想的社会力量代表应该涵盖各级各类群体，弱势群体更应该得到特别照顾，从而代表最广大教育主体的根本利益。然而，社会力量的代表往往会被经济利益巨大的群体所垄断，严重影响代表性的全面性。最后，社会力量参与的意识和能力问题。意识支配行为，社会力量有了参与教育治理的意识，才会积极参与教育治理。然而，社会组织、企业、学生、家长等社会力量并不是都具有参与教育治理的积极意识，仍然存在大部分教育主体作壁上观，对教育治理充耳不闻。再就是，社会力量参与教育治理的能力问题，教育是一项专业性极强、牵一发动全身的系统事业，需要一定水平的专业理论素养与技术装备，这就对社会力量依法参与和监督教育治理提出了更高的要求。

三、社会力量依法参与和监督教育治理的理论依据

促进社会力量依法参与和监督教育治理真正落地，使其得到真正落實，需要一定的理论得以支撑。即，使社会力量找到依法参与和监督教育治理的理论依据，使其具有理论可能性。

（一）治理理论

20世纪90年代以后，随着社区组织、民间互动组织以及社会志愿团体的兴起与壮大，这些社会力量对公共生活管理的影响越来越大，推动了政府改革的步伐，也成为公共管理未来发展的趋势。治理是相对于管理而言，较之管理中政府作为唯一主体的排他性单中心社会管理，治理更加突出公共部门和私人部门共同参与的多中心协同调和治理。针对共同治理，各国专家学者提出乐“善治”的理念，强调政府与公民等社会力量合作管理公共生活，同时也鼓励社会力量积极参与治理，追求公共社会利益的最大化。由此可见，转变政府职能，促进政府放权、分权是治理的重中之重。就我国目前的教育治理而言，在我国官本位的文化背景之下，亟需依据治理理论转变政府职能，推进政府简政放权，鼓励社会力量作为独立第三方依法参与和监督教育治理。

（二）公民社会理论

公民社会理论是20世纪80年代为探讨国家和市场之外的交流领域内，能够发挥公共性作用的团体组织而兴起的理论。80年代到90年代在东欧发生的民主化浪潮，对公民社会理论的兴起起了决定性作用。公民社会理论揭示了国家、公民社会和市场经济三个领域既相互区别、个别存在，又相互影响相反相成的对立统一关系。公民社会理论认为公民社会是国家和市场之外的领域，从另一个角度也可以看作是与国家和市场有对立关系的概念。但是，必须注意的是国家和市场并没有被公民社会所完全取代，虽然公民社会对国家的行政以及市场经济提出异议，但并不代表对国家和市场进行完全否定。实际上，政府还是要在公共治理中起到宏观决策与掌舵作用，公民社会与政府以及市场实际是对抗性与补充性共存的二重关系。

（三）新公共行政理论

20世纪60年代末，人们开始重新思考公共教育行政中社会参与的问题，其中最主要的是对“政治与行政二分论”进行反思与批判。新公共行政理论认为，政治跟行政的关系并不像“二分论”者所认为的，行政管理者仅仅局限于公共政策执行的角色，而是经常会参与公共政策的制定，并且在实践中，要想在政策制定与政策执行之间划一条清晰的界限也异常困难。新公共行政理论对“二分论”的反思批判，证实了将教育管理者独立于政治与公民之外是不可能的，也是毫无必要的。要想增加政府之于社会公众的公信力，不是要将政府从中抽离，而是要促进政府分权、放权，转变其一方独大的单中心管理模式，进而增加社会力量的参与程度，这也是行政合法性要求合法性行政国家必须要根植于积极的公民参与文化环境中的体现。

四、社会力量依法参与和监督教育治理的机制建设

虽然，我国目前已经存在教育共治的现象，但并不成熟，社会力量依法参与和监督教育治理尚属新生事物。如前所言，社会力量依法参与和监督教育治理是一牵一发而动全身的复杂系统，含有诸多关键要素，需要彼此协调合作，这就亟需建立一套全面、协调、有秩序的运行机制，保障社会力量顺利、有效参与和监督教育治理。

（一）形成政府“元治理”机制

社会力量依法参与和监督教育治理，形成教育共治，意味着政府势必要向社会释权与分权。教育共治抑制了政府大包大揽、过度干预的不当行为，但这并不表示政府作用的完全消弱与退出。在教育共治中依然需要政府发挥其主导作用，以掌控教育治理的正确方向，只不过政府发挥主导作用的范围与形式发生了改变。教育共治并不等于教育共责，在多元参与、教育共治中势必会出现决策与问责问题，这就需要一方教育治理主体承担“责任主体”这一角色。政府作为公共利益的代言人，理应责无旁贷地担当这一角色。否则，如果政府过分放权，对教育治理听之任之，任由社会力量等其他教育治理主体自由合作，就会导致各治理主体间责任不明，诱发相互推诿扯皮、争功避责，不利于形成共识与合力。更何况，我国目前还未形成教育共治的社会共识与规则程序，如果缺乏政府的主导，有碍于理想效果的达成。[7]并且，就我国的传统政治文化而言，也不存在反对政府行政职权的文化“基因”，反而对政府行政有一种服从与依赖的意识。因此，要促使形成政府行政权内部的分权制约、地方的分权配合以及政府与地方的分权合治。[8]也就是要求政府在教育共治中发挥“元治理”作用。具体表现为确定教育发展方向、发展目标与发展标准，进行多元主体的目标细化，并制定行动目标和行为准则，以及规划远景与愿景；统筹协调各治理主体的利益冲突，维护公共利益，追求教育公共服务利益的最大化；通过制定问责程序与问责制度，对教育治理的效果进行问责，为教育共治提供一个稳定的制度环境。鉴于此，政府应转变政府职能、简政放权，通过善政达到善治。[9]

（二）制定法治机制

社会力量参与和监督教育治理的前提是“依法”，社会力量应具有法治精神，必须依法行事，法治是教育共治的前提与基础。依法，一方面体现在遵守《宪法》、《教育法》、《义务教育法》、《高等教育法》、《教师法》、《职业教育法》等母法，符合依法治国理念。另一方面，国家、地方各级各层要制定社会力量参与教育治理的有关配套法律法规。综观世界各国，为了保证社会力量成功有效参与教育治理，都制定了相关法律法规。例如，英国教育部于1991年颁布了《家长宪章》（A Parents Charter），保障了家长作为社会力量参与教育治理的知情权，规定了家长在哪些方面，通过何种渠道获取教育治理的信息。美国的《不让一个孩子掉队法案》规定接受法案第一条款经费的学校如果连续三年失败，校外人员可以通过学生辅导补习的方式参与学校治理；如果连续五年不合格，学校必须要转换管理模式，包括交给私营管理公司经营。日本最具代表性的社会力量参与教育治理的制度是学校运营协议会，[10]2004年修订的《地方教育行政组织与职能法》将学校运营协议会制度作为法定的学校管理制度，从而明确了社会力量参与教育治理的法律依据。我国目前针对社会力量参与教育治理只是制定了相应的政策文件，例如2015年5月4日教育部下发的《关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》（教政法[2015]5号），并没有建立起保障政策有效实施的法律制度，不能明确社会力量参与和监督教育治理的法律地位，不能为社会力量“正名”，名不正，则言不顺；言不顺，则事不成。因此，我国应该制定各类法律法規以保护社会力量参与教育治理的合法地位，并对社会力量参与和监督教育治理做强制性规定。例如，制定《社会力量参与和监督教育治理保障法》、《公民参与法》以及《家长委员会章程》，等等。

（三）建立健全独立第三方教育评价机制

教育评价具有以评促建、以评促管、以评促改的功能，是教育治理的重要渠道。因此，有必要建立健全社会力量作为独立第三方参与教育评价的机制。

首先，建立相应的机构机制。目前，我国已经下发了促进教育管办评，推进教育治理的政策文件，但是国家、地方并没有设立专门负责教育管办评分离的部门以对全国、地方的教育管办评分离进行宏观统筹调控。因此，国家、地方层面应该设立专门的机构部门专管教育管办评分离事务。例如，国家教育部可以单独成立教育管办评事务司，抑或在教育督导办公室下设教育管办评分离部门，统筹全国的教育管办评分离。相应的各省、直辖市、自治区以及地市级、区县级单位也配备成立教育管办评办公室，以掌控当地的教育管办评事项。

其次，建立独立第三方教育评估机构资源共享机制。目前我国真正社会（民间）独立第三方教育评估机构为数甚少，以2015年11月15日中华教育改进社发起的全国第一届独立第三方评价机构联谊会参会机构为例，包括公众教育评价有限公司、学分在线（北京）国际数据科技有限公司、重庆天正教育评估监测咨询服务中心在内共有十家第三方教育评估机构。在独立第三方教育评估机构新生之时，评价机构的评估方法、评估技术、评估积累经验、评估资料是无形资产，是赖以稳健发展的根本。在第三方教育评估机构本来就不成熟的情况下，每個评估机构不能“各自为政”，彼此互设交流藩篱，应该互相联结、抱团应对、加强交流。在软性数据资料方面应该在保证机构知识产权的前提下建立一套完善的资料共享机制，使全国独立第三方教育评估机构能够得以共享彼此的数据资料，共同解决面对的发展问题，以便独立第三方教育评估机构能够迅速壮大。

最后，探索科学的评估结果公布体系。由于评估结果具有敏感性和有针对的保密性，一般情况下，教育评估结果的公布比较谨慎，公布的对象也有严格的选择性与针对性。随着我国社会对教育评估及其结果重要性的认识，评估结果的公布越来越引起公众的关注，评估结果的公开性成为业内、业外人士关注的焦点。向社会各界公开教育评估的结果，提高评估结果对教育决策咨询以及参考服务的效能已成为大势所趋。为此，要针对不同的评估客体制定差异性评估结果公布体系。对于承担的省部级、市级项目或者接受委托的省部级、市级项目要适度扩大评估结果的公开范围，尝试建立建立省级—市（州）级—区（县）—级乡镇（街道）级—学校级之五级发布体系；另外还可以通过媒体面向公众开展新闻发布会，接受媒体以及受众的监督，以促进相应教育地区教育质量的提升，也提升社会独立第三方教育评估机构的社会影响力和公信力。而对于接受委托的个别单位和机构的委托项目，其评估结果就应该考虑评估结果的保密性，一般采用点对点的发布方式，针对具体单位、机构的实际评价结果，采用保密式档案报告发布形式，仅限于评估客体相关人员掌握。与此同时，针对长线评估项目还要制定定期反馈发布方式。[11]

结语

时下，我国正处于深化教育改革的浪潮之中，从政府大包大揽、一方独大的教育管理到鼓励社会力量依法参与和监督教育治理，形成教育共治，无论是在理念还是行动上，都体现了教育治理的公正性、公平性、民主性、独立性以及合法性。教育治理强调多元主体的共同参与，社会力量作为重要的治理主体，在我国一直处于尴尬境地，因此，我国必须在国家及地方层面建立健全社会力量依法参与和监督教育治理的运作机制，畅通社会力量依法参与和监督教育治理渠道，充分发挥教育治理的有效功用，推动我国的教育共治，达到教育善治，促进教育公正，进而提升我国的教育质量。

参考文献：

[1]袁贵仁.深化教育领域综合改革加快推进教育治理体系和治理能力现代化[N].中国教育报，2014-02-13（1）.

[2][5]禇宏启，贾继娥.教育治理与教育善治[J].中国教育学刊.2014（12）：6-10.

[3]禇宏启.教育治理：以共治求善治[J].教育研究.2014（10）：4-11.

[4]俞可平.治理和善治：一种新的政治分析框架[J].南京社会科学.2001（9）：40-44.

[6]Echeverria J D.No success like failure： The Plate River collaborative watershed planning process[J].William and Mary Environment Law and Policy Review，2001，25 （3） ：559-604.

[7]郑言，李猛.推进国家治理体系与国家治理能力现代化[J].吉林大学社会科学学报.2014（2）：5-12.

[8]汤梅，卜凡.论现代国家治理体系中的政府权力配置与运作[J].探索.2014（1）：4-7.

[9]禇宏启，贾继娥.教育治理中的多元主体及其作用互补[J].教育发展研究.2014（19）：1-7.

[10]蒲蕊.论教育治理中的社会参与[J].中国教育学刊.2015（7）：26-31.

[11]向帮华.刍议省级基础教育质量监测体系[J].教育理论与实践，2013（32）：18-21.

（作者简介：向帮华，全国第三方教育评价联谊会副主席，重庆天正教育评估监测咨询服务中心执行顾问，教育学博士，法学博士后，主要从事教育评价、教育政策法规研究；贾毅，重庆市教育学会副秘书长，重庆天正教育评估监测咨询服务中心顾问，主要从事基础教育改革与评价研究；白宗颖，重庆天正教育评估监测咨询服务中心研究室副主任，教育学博士，主要从事高等教育评价研究。）