广西地区新能源汽车产业政策分析

樊彦芳，张 婧，陈雪飞，李家深，刘彦君，李 辉

(1.北京市科学技术情报研究所 北京100044；2.广西科学技术情报研究所 广西壮族自治区南宁530022)

0 引 言

为实现新型工业化、促进汽车工业转型升级，广西壮族自治区政府自2010年起开始实施新能源汽车产业发展战略。7年间，自治区政府致力于提升产业的规模效益，进行了以整车制造来带动全产业链发展的政策布局，实施了以产品生产需求反推技术研发的发展思路。广西地区的政策布局和发展思路是否合理，能否有效应对战略性新兴产业固有的技术和风险挑战，值得研究。本文立足于政策文本，阐述广西地区新能源汽车产业政策体系及类型，比较研究广西与北京、广东两地新能源汽车产业政策的差异，分析广西新能源汽车产业政策存在的主要问题，进而提出广西新能源汽车产业发展的政策建议。

1 广西壮族自治区新能源汽车产业政策体系

2010—2017年广西壮族自治区发布了诸多新能源汽车相关的规范性文件，用以促进全区新能源汽车产业发展。这些规范性文件来源不一、形式多样且相互影响，它们是广西地区开展新能源汽车产业活动的主要依据，共同形成国家政策总体框架下独立支撑广西地区新能源汽车产业发展的政策体系。

从制定方式上看，广西新能源汽车产业政策有3种形式：一是自治区人民政府直接发布的支持新能源汽车产业发展的政策文件(见表1)；二是自治区发改委、工信委、财政厅、科技厅、国土局等自治区人民政府组成部门制定的促进新能源汽车产业发展的政策文件(见表2)；三是自治区人民政府授权各市人民政府制定相关支持政策，如充换电设施规划和建设、推广应用的财政补贴等政策(见表3)。

表1 广西壮族自治区人民政府直接发布的新能源汽车产业政策Tab.1 The new energy vehicles industry policies directly released by the People’s Government of Guangxi Zhuang Autonomous Region

表2 自治区人民政府组成部门制定的相关政策Tab.2 Relevant policies formulated by the constituent departments of the government of the autonomous region

表3 自治区人民政府授权制定的政策Tab.3 Authorized policies by the government of the autonomous region

从时间脉络上看，广西新能源汽车产业政策大致可以分为 2个阶段：第一阶段为 2010—2015年，是广西新能源汽车产业发展的起步阶段。该阶段的政策着力于形成新能源汽车的生产能力，打造地域、产品、产业链相互配合的生产体系，其标志性的政策文件是自治区政府发布的《广西壮族自治区人民政府关于推进新能源汽车产业发展的意见》(2010)。第二阶段为2016年至今(政策适用期至2020年)，是广西新能源汽车产业发展的发展阶段。尽管这一阶段的政策重心仍是生产能力和产业规模，但着力点已由单一的生产能力升级为产业规模、研发创新、配套设施和推广应用4项并重，最终要形成“开发、生产、销售、检测、服务为一体的新能源汽车产业发展体系”，重要文件有自治区政府发布的《广西新能源汽车发展行动方案(2016—2020年)》、自治区工信委制定的《广西壮族自治区新能源汽车产业发展“十三五”规划》等。

广西新能源汽车产业政策是由国家级强制性政策、自治区政府自主性政策及各市县授权性政策组成的一个效力等级分明，内容衔接互补的政策体系。

2 广西壮族自治区新能源汽车产业政策类型

广西的新能源汽车产业政策主要分成研发政策、生产政策、推广政策和配套设施政策 4种，覆盖研发、生产、销售全过程，重要措施包括研发奖励、技术引进、项目扶持、购车补贴、招商引资等。

2.1 研发政策：通过扶持自主研发和技术引进等方式突破规模化发展的技术壁垒

从政策内容上看，自治区政府关注本地区的3项研发能力：一是新能源汽车整车；二是关键总成和重要零部件；三是技术创新和检验监测能力。从具体措施上看，主要有政府的研发投入和科技投入两种，同时对于地区研发与产业化的“失衡”采用了技术引进、招商引资等。

关于整车研发。广西的研发政策对于重点发展的 5种新能源汽车中的 4种均强调产品或技术的研发(见图1)，其中关于车型，研发政策特别规定“自治区新能源汽车生产企业研发的新产品，列入国家《节能与新能源汽车示范推广应用工程推荐车型目录》的，对每款车型自治区财政给予 50万元的一次性奖励”。对此，柳州规定 5年内市财政一次性配套奖励 50万元，而南宁市则规定获生产资质并取得产品公告的企业，按车型一次性给予奖励 500万～2000万元。

图1 广西地区不同类型新能源汽车研发侧重Fig.1 Top priorities of R&D in different types of new energy vehicles in Guangxi

关于关键总成和重要零部件，政策路径是自主研发+技术引进。一方面通过研发政策鼓励本地区的新能源汽车企业自主研发，如集中力量对动力电池(含燃料电池)及电池材料、驱动电机、电控系统的研发及产业化开展应用研究、开展轻量化零部件及产业化应用研究，如设立投资总额为 18.57亿元的上汽通用五菱汽车股份有限公司技术中心实验室项目；另一方面正视本地区技术水平与规模化生产之间的失衡，制定了“精准技术引入”方案，将重点引进比亚迪、天津力神、北京普莱德等国内新能源汽车关键零部件重点生产企业，解决产业化的燃眉之急。

关于技术创新和检验监测能力，一方面研发政策规定加大对广西汽车产业公共技术创新服务机构和公共检验检测机构的支持力度，增加创新能力建设和检验检测能力建设的投入；另一方面，自治区政府依托2012年新成立的广西新能源汽车产业工程院建立了广西公共技术创新和检验监测平台。

2.2 生产政策：通过项目扶持和招商引资等手段破解规模化生产的要素难题

广西新能源汽车的产品政策是通过培育和扶持本地区的新能源汽车企业而实现的，如上汽通用五菱、东风柳州、桂林客车、广西华奥等，促进重点企业加快发展新能源汽车及关键零部件。自治区政府在《广西新能源汽车发展行动方案(2016—2020年)》中设立了 9个针对上述重点扶持的新能源汽车企业的重大投资专项(见表4)，每个项目投资额度在4亿～48亿元，项目内容包括建立生产线、建立生产基地，最终促成重点企业年产 5万～20万辆的生产规模等；自治区工信委在《广西壮族自治区新能源汽车产业发展“十三五”规划》中设立了27个提高新能源汽车企业整车和关键零部件生产能力的项目，项目总投资额超过385亿元；上述项目的资金来源包括企业投资、融资和政府招商。由此可见，广西地区新能源汽车的产品政策主要依赖金融手段。

表4 针对自治区车企规模化生产的九个重大投资专项Tab.4 The 9 major investment projects of vehicles enterprises’ scale production in the autonomous region

2.3 推广政策：通过政府采购、购车补贴、电价优惠等手段建立规模化的产品市场

广西新能源汽车推广政策提出了政府采购、购车补贴 2种措施。为了推动本地区新能源汽车产品市场形成，自治区政府的推广政策首先在公共领域使用新能源汽车进行产品的示范应用，政策性文件规定了公交、出租、公务、市政、邮政 5个示范运营领域，同时规定了自治区级、市级政府机关及公共机构购买的新能源汽车占当年配备更新车辆总量的比例不低于30%,。在购车补贴方面，首先各市可以根据当地新能源汽车发展需要，按照国家购车补贴标准的一定比例对消费者给予购车补贴，具体补贴标准和补贴办法由各市人民政府确定；其次对各市新能源汽车推广应用实行“以奖代补”政策，按照各市推广应用中实际发放补贴资金的 40%,，对各市进行奖励；再次，要求各市结合实际，制定切实可行的充换电设施建设费用补贴标准，对充换电设施建设费用给予财政补贴。

此外，广西还采用电价优惠措施推动新能源汽车本地区消费，如规定对向电网经营企业直接报装接电的经营性集中式充换电设施用电，执行大工业用电价格，2020年前暂免收基本电费等。

2.4 配套设施政策：通过配套设施规划和用地保障等手段不断优化产业发展环境

广西新能源汽车配套设施政策包括了配套设施规划和用地保障 2个方面，内容涉及充电设施建设、配套电网建设、新能源汽车项目用地和充电设施用地4项，具体措施包括财政奖补、市场营运、用地指标等。

就充电设施和配套电网建设，自治区政府要求各市将其建设和改造纳入城市规划；就新能源汽车项目用地，对经自治区审批(核准、备案)或投资额在5亿元以上且投资强度达到 10万元/公顷以上的市、县(市、区)审批(核准、备案)的自治区统筹推进重大项目清单的新能源汽车产业项目，由自治区优先安排建设用地指标，做到应保尽保，同时对市、县(市、区)一级新能源汽车产业项目，指导市、县统筹安排自治区切块下达的市级新增建设用地指标予以保障；就充电设施用地，规定供应新建项目用地需配建充电基础设施的，可将配建要求纳入土地供应条件等。

3 广西壮族自治区新能源汽车产业政策的主要问题

总体上说，广西新能源产业政策呈现出“两端重、中间轻”的结构特点。与其他省份相比，自治区制定的省一级的政策文件较少，政策的执行和落地较大程度上依赖于国家政策的基本规定和各市县的具体规定，容易导致地区产业发展缺乏前瞻性的合理布局、盲目发展、低水平发展等问题。并且，具体政策的制定方式大量采取概括性、笼统性的规定，使政策整体上偏宏观，降低了政策的可操作性和执行率。同时，在某些重要事项上缺乏政策的组合、配套与衔接，导致政策简单、措施单一，影响了政策效果的综合发挥。通过对比北京、广东两地产业政策，广西新能源汽车产业政策存在以下问题。

3.1 关注应用层面的研发政策不利于形成产业发展的核心竞争力

政府的研发政策关系着产业发展的核心竞争力。广西的研发政策不利于产业发展的核心竞争力形成。从研发层次上看，广西政策关注的是应用层面的研发，而北京、广东关注的是基础层面的研发。广西的研发政策强调国家车型公告和检验、监测平台建设，前者涉及生产前的资质问题和市场准入，后者涉及产品投入市场前的质量合格。而北京、广东两地则将研发重心放在影响产业核心竞争力形成的重要零部件及关键技术方面。如：北京市争取到国家动力电池创新中心等新能源汽车基础性研究的国家资源落户北京，北京市科委将动力电池技术、燃料电池技术纳入北京市重点实验室、工程技术中心的领域，对新能源汽车技术研发的高校、科研院所、企业等给予经费支持；广东省科技厅将新能源汽车在 2013年省级科技计划项目“新能源汽车研发”8个专项中设置“关键零部件和关键技术专项”7个(见表5)；对于国家车型公告，广东省的做法是研究探索企业采取参股、兼并、授权等方式获得新能源汽车生产目录资格；对于产品质量问题，除检验检测外还鼓励生产企业积极采用国际标准和国外先进标准，提高行业准入门槛。

3.2 以整车生产为中心的产品政策影响了产业发展的驱动力

政府的产品政策影响了产业发展的驱动力。广西产品政策的驱动力弱于广东、北京。从产业链的设计上看，广西的产品政策强调整车的生产能力，并以整车生产为中心来带动上中下游产业发展，最后形成的是产品型产业链；北京、广东的产品政策强调综合生产能力，产业政策一直围绕关键零部件带动上中下游产业的发展，力图打造的是技术型产业链。以广东为例，在《广东省新能源汽车产业发展规划(2013—2020年)》中设立的 66个投资项目中，关键零部件项目有 44个，占了项目总数的 2/3，投资额度超过288亿元，超过投资总额的 50%,；早在“十二五”时期，广东省在新能源汽车产业打造的投资总额高达153.2亿元的 12个重点项目大部分集中在电池开发生产、驱动电机及控制系统等关键零部件上(见表5)，整车项目仅1个，投资总额只有 1亿元；广东省政府推动在深圳、珠海、惠州、东莞等地建设锂离子动力电池生产基地，在中山市推动电机驱动产业基地建设，在深莞惠、广佛地区推动电控及电动化附件产业发展，以此支撑广州、深圳两大核心区整车发展及带动江门、肇庆等环珠三角地区新能源汽车结构件、元器件、材料等相关配套产业发展；“十三五”以来，广东省政府基本沿用了这一发展思路。

表5 2013年广东省省级科技计划项目(第二批)新能源汽车研发专项Tab.5 The new energy vehicles R&D special project of the 2013 Guangdong Provincial Science and Technology Plan Projects(The 2nd Batch)

3.3 简单粗放的示范应用政策对产业发展的引导力不强

示范应用政策关乎产业发展的引导力。从推广力度上看，广西政策引导力度远远低于广东、北京两地。

第一，在公共领域的示范推广，广西基本没有细分市场，除公务领域外，对公交、出租等其他公共领域仅作“开展推广使用新能源汽车示范运营”的笼统规定，而北京、广东则对公交、出租、公务、市政、邮政等重点领域细分了市场，对各自地区市场相对成熟的领域规定了详细的推行比例和覆盖程度。

第二，在公交、出租两大重点领域，广西仅规定了全区各地到2020年“使用的新能源汽车占比有较大提高”，而北京、广东两地则分别从 2014年和2016年开始推定基本全面覆盖(见表6)。在公务用车上，对于更新或新增的新能源汽车占比，广西的规定是2016年起不低于30%,，广东是不低于95%,，北京从2014年起设定为100%,。

表6 广西、北京、广东在公交、出租两大领域示范推广的具体规定Tab.6 Specific regulations for the promotion of public transport and rental fields in Guangxi，Beijing and Guangdong

第三，关于购车补贴，广西自治区对购车者的补贴标准未作统一规定，将权力下放各市，从南宁、柳州等重点城市目前执行的补贴标准来看，地方与中央配套比例低于50%,，而北京市和广东省2017年统一规定为50%,(见表7)。

表7 国家及三地部分新能源汽车补贴标准Tab.7 Some subsidy standards of new energy vehicles at national and regional levels

3.4 配套政策不够完善降低了对产业发展的支撑力

配套政策与产业发展的支撑力密切相连。相对而言，广西地区新能源汽车配套政策的支撑强度大大低于北京、广东两地水平。以充电桩建设为例(见表8)，首先，从数量上看，广西地区面积大于广东，但配套政策设定的 2020年建设数量不到广东省的1/4，且少于北京的现有充电桩数量，不利用本地区新能源汽车的推广；其次，广西配套政策对私用充电桩建设水平关注较低，广西公用和私用的比例为 1∶12，而北京和粤东西北地区为 1∶7，珠三角地区为1∶5，不利于私人购买力的提升及市场竞争力的形成；再次，广西政策只考虑建设的平均水平，未对城市建设的不同区域作区分，北京、广东两地政策则对城市建设的核心区域、重点区域等不同区域进行划定，以之布局充电桩的建设水平。如北京设定了城市核心区、通州新城、亦庄、延庆冬奥区域等重点区域充电服务半径小于0.9,km，除山区外全市其他范围则小于 5,km；广东规划的是珠三角地区城市核心区服务半径不超过0.9,km，粤东西北地区城市核心区服务半径不超过2,km。

表8 广西、北京、广东2020年充电桩规划建设情况Tab.8 The planning and construction of charging piles in Guangxi，Beijing and Guangdong in 2020

4 广西壮族自治区新能源汽车产业发展的政策建议

通过政策分析，可以得出如下结论：与国内发达省份相比，目前广西新能源汽车产业相关政策结构失衡、措施简单、手段单一，且未能抓住新能源汽车发展的关键问题，违背了高新技术产业发展的基本规律，难以形成推动与发达地区产业竞争而必备的核心竞争力、驱动力、引导力和支撑力。

究其原因，主要有：一是广西新能源汽车产业起步较晚，全区新能源汽车的整体发展方向并不完全明晰；二是区内经济、科技水平较为落后，相关专家、领军人才较为缺乏，进行技术研发和基础创新的条件有限；三是区内各市汽车工业基础条件不一，新能源汽车产业发展差距明显；四是受传统汽车工业发展模式影响，实现汽车工业整体转型升级较为不易。

同时，广西具有发展新能源汽车产业的两大重要优势和两大战略契机：一是广西汽车工业历史较长、产业链比较完善，且地价厂房便宜、工资水平较低，容易实现招商引资，具有产业发展的先决条件；二是广西汽车工业对全区经济的影响作用较大，而新能源汽车是我国汽车工业转型的必然趋势，因此发展新能源汽车极受各级政府的重视，具备产业发展的后天优势；三是广西毗邻广东，属于泛珠江三角洲地区，海陆对接东盟国家，具有泛珠江三角区域发展战略和一带一路国家发展战略两大契机。

对此，我们对广西新能源汽车产业发展提出如下政策建议：

①提高全区产业政策的统筹性和权威性。广西新能源汽车产业政策“两端重、中间轻”的结构特征，主要是由自治区内各市新能源汽车产业发展不均衡所致，较为适合新能源汽车产业发展的起步阶段。但从长远来看，这种政策结构容易导致全区新能源汽车产业的盲目发展和重复性建设，引发产业布局不合理等严重问题。因此，自治区政府及相关部门，可以考虑在全区新能源汽车产业步入发展阶段前，立足于本区新能源汽车产业发展特点及全区总体经济形式，适时在区政府层级适当增加新能源汽车产业发展相关政策制定，有效引导全区新能源汽车产业的合理布局。

②加大对新能源汽车关键技术的基础性研发和人才引进，形成广西新能源汽车产业的核心竞争力。具体而言，在研发政策上，广西新能源汽车的研发政策关注点应当由应用性研发逐步转向基础性研发，在已有的应用性研发成果基础上有重点有针对性地增加部分基础性研发，打破应用性研发的单一格局，提升研发层次。如通过财政手段加大对电池、电机、电控等重要零部件及关键技术等基础性研发的资金投入，鼓励相关高校、科研单位开展新能源汽车关键技术研究，条件成熟时还可以争取重要零部件及核心技术的国家科技资源本地区布局。同时，可以考虑从北京、广东等新能源汽车产业发达地区的高校、科研单位及企业引进掌握关键技术的专业人才和领军人才。

③增强新能源汽车重要零部件的产业化，提高新能源汽车产业链的技术含量，培育全区产业发展的内驱力。在产品政策上，广西地区新能源汽车产业的产品政策引导模式应当由整车生产向整车与关键零部件并重的模式转变，引导资金、技术、人才等生产要素向重要零部件生产企业流动，激励企业进行成果转化和技术创新，逐步减少关键技术和重要零部件对省外、国外市场的依赖，提升全区产业链的技术含金量。

④强化本地区新能源汽车自主品牌的示范推广，完善配套设施建设，加大对全区新能源汽车产业发展的引导力。可以通过以下措施实现：一是借鉴北京、广东两省有益经验，提高公共领域新能源汽车的采购比例；二是在全区范围内提高消费者的购车补贴，制定统一的补贴标准；三是加快出台广西地区双积分政策实施细则，推动国家乘用车双积分政策在本地区落实；四是继续完善配套基础建设，提高私用充电桩的建设比例和城市重点区域的建设密度，形成消费者用车的便利条件，刺激本地区消费。

⑤制定出省、出口的便利条件，培育省外、域外两大新能源汽车消费市场，增强全区新能源汽车产业发展的支撑力。广西是外向型经济，本地经济水平较为落后，居民消费水平较低，汽车保有量和需求量不高。从长远来看，广西新能源汽车产业能否实现赶超发展很大程度上取决于省外、域外两大新能源汽车消费市场能否建立，因此，广西各级政府应当加大制定新能源汽车产品出省、出口的便利措施，扶持新能源汽车产业发展。