土地资源配置困境怎么解

王小鲁

城市的集约化优势正在消失

过去二三十年城市化快速发展的趋势使得城镇人口迅速增加，乡村人口逐渐减少。同一时期，城市、县城、镇和村庄占地面积（不包括农用地）都在增加。由于城市占地面积的扩张速度远远快于城市人口的增加速度，造成的结果就是城市的人口密度迅速下降。1990年城市按建成区面积算，每平方公里2.5万人，到2016年只有8800人，人口密度只有1990年的1/3。同时，县城、镇和村庄的人口密度也都下降了，只是幅度相对较小。

1990年的城市人口密度和镇、村庄都有非常明显的差别，这个差别体现了城市的集约化优势，即城市能提高土地的集约度，容纳更密集的人口，从而节约更多的土地资源，这是城市化的重要贡献之一，这一点对于中国这样的土地资源稀缺的国家来说非常重要。但这个功能正在消失，到2016年，我们看到，城市的人口密度与县城、镇已相差不大了，和乡村相比也已大大接近。

再看乡村。乡村人口从1990年的8.4亿下降到2016年的5.9亿，但乡村占地面积不减反增，增加了2万多平方公里。按理说，人口迁移到城市去了，村庄的非农用占地闲出来了，占地应该减少才对，但实际上并非如此。

把城市、县城、镇和村庄占地全部加在一起，1990年时合计15万平方公里，2016年合计25万平方公里，这26年间增加了10万平方公里的土地占用。这个现象实际说明，当前的土地资源配置严重不合理：城市发展一方面受到土地资源有限的制约，另一方面，无效占地太多，土地资源大量浪费。

在一些城市，我们可以看到，一方面楼房越建越高，另一方面占地越来越多，到处是过宽的马路，过大的广场，闲置的房地产，以及土地利用率很低的开发区、高新产业区等。全国仅国家级新区、自贸区、经济技术开发区、高新产业区就有几百个，还有数量更大的省、市、县各级开发区、产业园区。其中多数产业区、开发区占用了大量土地，却尚未得到有效利用，土地闲置情况严重。因为一些地方热衷于建新城、拉动GDP，对土地资源的合理有效利用缺乏关心。

从农村来说，一些地方的耕地被强制征用，一些农民得不到合理补偿，不仅如此，闲置的非耕地也得不到有效利用，致使一些农村地区走向凋敝。城市化还在发展，中国目前的城市化率是57%，而发达国家大部分在80%以上。如果未来20年中国的城市化率再提高20个百分点，加上改善基础设施、增加道路等需要占用土地，那么，按照以往的趋势估计，可能还要再多占10万平方公里的土地，结果就只有进一步挤占耕地。

众所周知，中国的土地面积有960万平方公里，而耕地只有135万平方公里。此外大部分土地是林地、牧草地和未利用的土地。可能有人会问，未利用的土地还能不能再利用？很难，因为基本都是荒漠和高山。

如果未来要增加10万平方公里的占地，能占到哪儿去？不能在荒漠或高山上建城市，可以建到草场、草地上，但是这些土地主要集中在新疆、西藏、内蒙古，这些人烟稀少的地方即便建了新城也难以吸引人的，只能占耕地。国家过去一直有一条18亿亩耕地的红线，因为中国人均耕地面积本来就比世界平均水平低，大约只相当于世界平均水平的1/3，因此我们不得不考虑粮食安全问题，要保护好一定数量的耕地。

这引出了一个困境：一方面，如果城市按照现有模式发展，还要占用大量耕地，另一方面，耕地应当受到保护，否则会带来粮食安全问题。归根结底，这一矛盾的产生，我认为主要原因有这么几点：

首先，土地资源配置目前是完全由政府决定的，市场优化资源配置的功能难以得到发挥。一些地方政府热衷于大拆大建，追求短期政绩目标，不断扩大投资，提高GDP，所以要大量地占地。同时，为了增加土地收入，还不断征地、卖地。在此过程中，忽视了资源配置的效率，造成大量的无效占地，导致土地资源浪费。

另一方面，因为土地市场尚未放开，农村闲置的非耕地得不到有效利用。在城市化过程中，大量农村人口转移到城市去了，农村的非耕地资源闲置了下来。然而，农民对土地的合法权益却难以实现，由于一些限制性规定，即便农民的宅基地空出来了，仍不能买卖。另外，这也和户籍制度和社会保障的改革进展相对较慢有关。

推进土地制度市场化改革

2012年十八届三中全会提出要形成全国统一的城乡建设用地市场，要推進土地制度改革，但这一改革近几年始终停留在试点阶段。最近有十几个城市允许农村集体建设用地建房出租，这是个积极的突破，但要上升到全国政策层面，仍需时日。

未来的改革应该如何推进？在我看来，第一是城市建设规划要通过多方的专业评估和社会公众的评价来提高土地的集约度和利用效率，防止长官个人说了算的现象。同时需要推进政府改革，改变激励机制，转向服务型政府。

第二是要放开土地市场，在符合土地管理制度的条件下由市场来配置资源，改变政府独家征地、卖地的模式，推进农村集体建设用地和农民闲置住房、宅基地直接进入市场。土地市场的开放能带来显著的好处，比如土地供应多元化有利于缓解城市土地短缺，抑制地价上涨，加速城市化发展；农村闲置的非耕地进入市场能使资源得到有效利用，促进观光农业的发展，促进休闲度假村、特色小镇的发展，促进乡村繁荣，增加农民收入。

第三，对于那些城市化波及不到的边远农村地区，闲置土地难以得到有效利用，怎么办？政府可以试把这些土地复垦为耕地，并通过市场化的指标转让制度（需逐步建立这样一套制度），使边远地区农民通过土地的再利用获得收益，广泛分享城市化的成果，这对于促进农村繁荣、缩小城乡差别能起到很大作用。另一方面，城市在占补平衡的条件下，可以获得需要的土地资源，基本上满足未来20年城市化的土地需求，实现城乡“双赢”。当然，占补平衡需要考虑到土地质量的差别，不一定是简单的一亩换一亩。

城市化并不意味着一定要占用大量耕地，也并不必然意味着农村凋敝。推进土地制度的市场化改革，能优化资源配置，节约土地资源，避免耕地减少，创造巨大财富，促进乡村繁荣，这样才能有效支持城市化的发展和长期经济稳定。

（作者系中国改革基金会国民经济研究所副所长、研究员）