上海的“9073”养老模式

聂日明

【老龄化的现状与趋势】

中国已经步入老龄化社会。根据1956年联合国确定的划分标准，当一个国家或地区65岁及以上老年人口数量占总人口比例超过7%时，则意味着这个国家或地区进入老龄化。1982年维也纳老龄问题世界大会，确定60岁及以上老年人口占总人口比例超过10%，意味着这个国家或地区进入严重老龄化。

据此标准，中国在2000年就已经进入老龄社会。第五次全国人口普查数据显示，60岁、65岁及以上的人口分别占总人口10.46%和6.96%，这两个数字在十年后的第六次全国人口普查中上升为13.26%和8.87%，并在2015年的全国1%人口抽样调查中进一步上升至16.15%和10.47%。

以2000年的五普数据时期分析来看，中国经历了三个生育高峰。20世纪上半叶，中国长年战乱，人口预期寿命低，居民的生育意愿很高（以此维持血脉传递）。1949年新中国成立后，政治稳定，公共卫生条件大幅改善，人口预期寿命快速提升，但生育习惯并未及时调整，形成了显著的生育高峰，这是第一个生育高峰。随后在三年困难时期，生育率骤降。此后，原有的生育意愿恢复，总和生育率依然保持在高位，这是第二个生育高峰。至1970年代末实施计划生育后，生育率再次下降。1980年代起，在第一、第二个生育高峰出生的女性进入育龄，形成第三个生育高峰，但总和生育率已降至历史低点。目前中国正处在第四个生育高峰，即第三个生育高峰出生的女性进入育龄。

由队列分析也可以看到，中国最近十几年老龄化速度加快，正是第一个生育高峰所致，在第二个生育高峰的人群完全进入老龄之前（2030年前后），中国的老龄化速度会持续保持高位。

从结构上看，中国的老龄化呈现三个特征。首先，工业化与城市化最早的地区，老龄化相对严重，例如京津沪三个直辖市、东三省，这些地区在计划经济时期国有经济占比高、历史长，职工依赖于单位，因此是执行计划生育最彻底、最严格的地区，这进一步提升了老龄化的程度。

其次，人口流出地区的老龄化程度重于人口流入地区。最近20年人口迁移成为中国人口的主要特征，流动的人口大多是年轻人，年轻人的流动自然会抑制流入地的老龄化程度，而提高流出地的老龄化程度，安徽、重庆、四川等人口流出大省（市）较为严重，同为人口流出大省的河南则因为城市化率较低等原因而使得老龄化比率低于全国水平。

再次，农村老龄化程度高于城市，这同样是由人口迁移的趋势决定的。但随后快速城市化的背后是农村的年轻人流入了城市，而受制于戶籍等制度，老年人无法随子女进城，抬高了农村的老龄化程度。

【养老格局面临范式转换】

人口结构与人口在空间上分布的变化，将深刻影响养老保障的格局。一般来说，养老主要有三个主体：自己的劳动、政府及退休金和家庭其他成员。传统中国是农业社会结构，强调多子多福，以家庭养老为主。

过去15年，家庭养老的模式受到了冲击，主要体现在两个方面：谁出钱和谁提供服务。第一，养老的筹资模式发生了变化，退休金在养老筹资中越来越重要。根据2015年的1%人口抽样小普查数据和2000年的五普微观数据，2000年全国60岁及以上老人的生活来源中，来自劳动收入、退休金和家庭其他成员的供养分别占总体的32.1%、20%和44.2%，到了2015年则变为23.47%、30.21%、36.68%。家庭养老占比明显下降，下降的份额由养老金替代。这一变化主要是快速的城市化以及城市市区内职工养老的覆盖面扩大所致。2015年，城市市区内七成老年人靠退休金生活，只有不到两成依赖家庭供养，靠劳动收入的更是只有6.29%。

城市的老人还算好，有退休金的比例比较高，农村的老人没有退休金，更大的问题在于，农村老人现在也没有足够的子女可以赡养他们。未来的农村老人最多也只有两个孩子，他们的孩子又大概率会选择迁移到城市定居，现行的医保政策区域分割，无法跨区转移或携带，这批老人大多数无法随子女进城，他们的养老怎么办？

近几年的养老金改革逐渐形成城镇职工（机关事业和城镇职工并轨）和城乡居民（城镇居民和农村居民合并）两个层次的保障，但能作为主要生活来源的养老保险覆盖的仅有3.7亿人，占全部人口1/4，覆盖率并不高。具体看，据人社部数据，2014年底，有3.7亿人参加机关事业与城镇职工基本养老、0.93亿人享受待遇；5亿人参加城乡居民基本养老、1.4亿人享受待遇，覆盖了65%左右的人口。

但养老保障水平最高的是机关事业退休人员，月退休金为4317元，城镇退休职工为2110元；而城乡居民的退休年龄人员占总退休年龄人口的60%以上，但每月仅能领取91元。城里的老人没有退休金、没有子女，可能房子还能值点钱，低保补助也相对多一些，但农村的老人就没这么幸运了。要构建全方位、多层次的养老体系，就必须正视这部分老人的生活来源问题，以税收为基础的财政支出应该为这部分老人提供一个广覆盖、低标准但能保证温饱的养老标准。

第二，养老不仅仅是钱的问题，还有谁来提供养老服务的问题。家庭养老时代，子女多，主要靠子女照看陪伴。随着总和生育率的下降，每对夫妻拥有子女数迅速降低，在部分地区，每对夫妻甚至仅平均生育0.8个孩子，每对年轻夫妻将面对至少四个老人的养老需求，显然是照顾不过来的。这意味着即使城市里的老人拥有足够的退休金和财产（以房产为主），能负担自己的老年生活支出，但他们的照看也很难靠子女了。

民政部与财政部提出的“以居家为基础、社区为依托、机构为补充的多层次养老服务体系”，既承认了政府无力让所有老人进行社会养老，也正视了传统家庭养老机制无法完成养老全覆盖的困境，居家和社会养老服务的试点以及未来在全国铺开的可能性也显示了养老体系的一个趋势，那就是社区和机构必须承担相当比重的养老任务。

【“9073”政策：上海范本与不足】

“以居家为基础、社区为依托、机构为补充的多层次养老服务体系”并不是民政部与财政部的首创，最早是由上海提出的。

上海是中国工业化最早、城市规模最大的城市，因而也是户籍人口老龄化程度最高的城市，到2015年，其户籍人口老年人占比超过30%。因此，上海也是探索调整养老体系以适应人口老龄化最早的城市，其里程碑式的政策是2007年1月24日颁布的《上海民政事业发展十一五规划》（早在2005年就已出台）。规划提出“着力构建与人口老龄化进程相适应的养老福利服务模式，逐步形成居家养老为主，机构养老为辅的养老格局”，全市户籍老年人中，“90%由家庭自我照顾，7%享受社区居家养老（照顾）服务，3%享受机构养老服务”。该养老体系因而被命名为“9073”。

具体的政策实施中，居家养老服务的内容包括增设无障碍设施、老年活动室等，提供家庭照料者培训、辅助用具租赁、高龄老人医疗护理计划、开展“喘息服务”（将老人接出家庭，让家庭成员可以短暂歇息），服务也可由社区服务人员上门提供。社区养老服务包括设置老年活动室、社区托养机构（老年人日间服务中心、社区助老服务社、社区老年人助餐服务点）等服务实体，上门、日间服务为主要形式，生活照料、康复护理、精神慰藉为主要内容。养老机构服务主要为高龄、失能老年人提供具有全托生活护理功能的机构养老服务，包括社区嵌入式的长者照护之家等养老机构以及敬老院、养老院等。

上海提出的“9073”模式深刻地影响了中国的养老格局，部分省份的地市随后直接套用“9073”，或以此模式的结构为模板衍生出新版本，如北京的“9064”、武汉的“9055”、温州的“9028”。

尽管“9073”格局成为制度设计的基础，但从上海的经验看，依然存在很多不足。上海财经大学杨翠迎教授将其总结为“两个不适应，一个缺陷”：首先是90%的老人享受家庭养老服务定位的“不适应”。据2015年1%人口抽样数据可知，上海寡居老人和夫妻独居老人占比分别为15.64%和25.5%，另有1.36%的老人与未成年人同住，仅57.48%的老人和成年家庭成员合住。可见，90%的家庭式养老占比过高，不能满足老人对机构养老的需求。此外，机构养老床位中，护理床位的占比过低。2016年底，护理院仅24家，床位不足1万张，而光是生活不能自理的上海老人就达13.7万人，再加上半失能的老人，对提供长期护理服务的需求远远超过当前的供给。

第二，将家庭养老与社区养老完全分开的“不适应”。家庭养老无法享受社区养老机构提供的服务，老人無法在不离开熟悉环境的情况下享受专业化服务。

第三，7%和3%中没有厘清政府的责任边界，市场机构很难进入，供给少且政府的负担也重。

2014年，上海出台了《关于加快发展养老服务业推进社会养老服务体系建设的实施意见》，在原有的“9073”格局基础上，提出“五位一体”的社会养老服务体系，在供给、保障、政策支撑、需求评估、行业监管等五个方面深化改革，包括提高了机构养老服务人群的占比（从3提高到3.75），要求老年护理床体占比达到1.5%，即16万张，设计长期护理险，推出“长者照护之家”融合养老服务功能（既能提供短期住养服务，又能提供日间照料服务，还能为居家养老提供专业服务和支撑，打通“90”“7”“3”三个板块），同时促进原居安养，使老年人在不离开熟悉的社区环境下也能享受专业化养老服务，又便于家属日常探望。

尽管如此，上海的多层次社会养老体系依然有一些显著缺陷，比如未将非户籍在沪常住老人纳入服务供给中，市区与郊县的机构养老供给明显失衡且缺乏有效弥补机制，重硬件投入（如床位建设）而在软件建设上发力不足（如护理员、服务监管）等。

考虑到上海老人的健康情况优于全国水平，有退休金的老人占比也远高于全国，人口密度也高，居家、社区、机构养老服务容易产生规模效应，医养结合的成本更低，上海实施“9073”的先天条件不可谓不优越，但面临的困境依然如此之大，以“9073”格局为基础的多层次养老模式想要推广至全国所面临的困境可想而知。

【多层次社会养老体系展望】

现在看来，尽管独居老人或老年夫妻很多，但基于生活习惯和供给能力，居家养老依然是主要的养老模式；尽管很多老年人没有被动收入（退休金、财产性收入、子女供养），政府可能也无力为所有老人提供高标准的养老服务。但有水平差异、形式多样的“以居家为基础、社区为依托、机构为补充的多层次养老服务体系”肯定是必须的。

不过视角不能局限于此，必须将这个问题置入中国的大环境：高比例的人口迁移，巨大的城乡差异、较低比例的社会保障等民生投入，政府长期试图包办或主导养老服务的惯性。类“9073”格局的多层次养老体系的建设必须伴随着对上述问题的解决。

着手解决这些问题，首先应当允许老人随子女流动进城，各方应为此提供便利、不制造障碍，例如允许医疗保险的异地报销或全国统筹，让老人不必为了在户籍地看病而无法迁移，这既可顺应人口迁移的大趋势，也是弥合老年人在城乡之间巨大差异（健康、福利等）的有效办法。

其次，城市的各类养老设施应当对非户籍老人开放，这是满足人口迁移的需求，不仅保障了非户籍老人的利益，也保障了户籍老人的利益，因为后者也可能需要流动到其它城市。这样还可以提高非中心城市养老服务机构的规模效应，有利于地区的差异化定位，南方宜居、温暖、低生活成本的地区可成为养老集中地区。

最后，目前养老体制的财政补贴机制都是补贴生产者或直接提供服务，外来老人的流入意味着要占用流入地的财政补贴，这会让当地政府和老人天然排斥外来者。为了不造成迁入地的财政负担，现有政府的职能需要转型，即改变现有直接提供养老服务或补贴养老服务机构的机制，改为购买服务，非户籍老人可直接以自有资金购买不含政府补贴的机构养老服务。