基层公务员能力提升对策研究

2018-08-27张璐

求知导刊 2018年12期

张璐

摘要：随着社会转型加快、经济利益多元化、群众诉求多样化、基层治理难度加大，社会对公务员也提出更高的要求。但从基层公务员能力建设的现状来看，在思想观念、知识水平、年龄结构、队伍建设、激励机制和约束机制等方面仍存在许多问题，限制了公务员能力的提升。文章从目前基层公务员队伍能力建设的现状出发，对当前基层公务员队伍建设中存在的问题进行分析，探究原因，以期为基层公务员能力提高提供参考性建议。

关键词：基层公务员;素质能力;提升对策

中图分类号：D630.3 文献标识码：A

一、基层公务员能力建设中存在的问题

自2006年《中华人民共和国公务员法》开始施行以来，各级公务员主管部门坚持“凡进必考”，为基层机关挑选了大量具有较高素质和较强能力的人员，在很大程度上完善了基层公务员的结构、增强了基层公务员的能力、促进了基层社会政治经济等各方面的健康发展。但是，从目前基层公务员能力建设的现状来看，我们不难发现其中依然存在许多亟待解决的问题。主要表现在以下四方面：

（一）观念落后，作风队伍建设亟待加強

近年来，国内外政治经济形势发生了巨大变化，政府服务的对象、方式、内容和范围也随之发生了深刻变化，但是仍然有一些公务员墨守成规，思想观念保守，沿袭以前的工作方式，法治观念和服务意识比较淡薄。有些公务员在行为作风和思想状态上还存在形式主义、不求上进、不求创新等不良现象，这些问题的存在严重影响了人民群众利益诉求的满足，甚至制约了经济社会的健康发展。

（二）文化素质相对偏低，创新能力亟待提高

从历年公务员招考公告上可以看出：相对于省市级别，乡镇级别的行政单位所招录的职位，对学历和学位的要求较低，而且大部分职位都没有对基层工作经验设限;乡镇公务员的招录人数较多、限制条件较少，所以其招考对象相对来说也比较广泛，主要是普通的公考人群;从知识结构来看，乡镇级别的公务员专业要求较少，甚至有许多职位对专业未做任何要求，所以在基层公务员中，缺少拥有先进知识和技能的专业型人才、创新型人才和复合型人才。

（三）考核激励机制和勤政廉政约束机制发挥作用不足

对公务员的考核主要包括德、能、勤、绩、廉五个方面，根据的是公务员的职务责任和工作任务，主要分为定期考核和平时考核。定期考核通常以平时考核为基础，平时考核主要是考核基层公务员平时的工作情况，通常采用的方法包括考察签到率、针对特定工作进行检查并查找问题和缺陷、公务员个人完成工作总结报告，然后由主管部门审查评判。定期考核则是以年度考核的形式来进行。这种考核制度在实践中暴露出了不少弊端。比如，对德、能、勤、绩仅有定性的评价，没有较为量化的标准，也没有科学合理的考核指标体系和考核办法;对个人工作业绩的考评没有和单位的业绩结合在一起，致使评价标准不明确，考核差距不明显。

（四）对基层公务员教育培训的重视程度不足

很多单位对基层公务员的教育培训在认识上存在偏差，认为培训不培训并无多大区别。较注重基层公务员的工作，而对公务员能力的提升和培养重视不足。对基层公务员的教育培训缺乏系统的规划和安排，表现在：没有正确处理培训和工作二者之间的关系，培训内容和课程设计缺乏系统性和专业性，培训的针对性和个性化欠缺，最终可能导致培训流于形式，难以达到理想的结果。一些基层公务员个人对教育培训也存在认识上的偏差，认为不学习照样可以工作，自我提高意识不强。此外由于培训考核制度的不健全和培训缺乏必要的经费保障，也使得基层公务员的培训学习难以实现预期效果。

二、原因分析

（一）思想理念上的原因

恩格斯认为政治领域中的个人是自利的、是以个人利益最大化为行为准则的经济人，并将经济市场上的交易分析扩展到政治领域（或称为“政治市场”），把人们在政治领域的相互作用过程视作“政治上的交易”，认为政治的本质是利益的交换。这些论断仔细分析不无道理。所以在权力面前会出现滥用权力为个人谋私的现象，以至于忽视了能力的提升。

传统的行政文化是一种以“官本位”或“权本位”为核心的行政文化，这种文化延续至今。一方面，其仍然控制着人们的思想，制约着人们的行为。另一方面，以学而优则仕为导向的学历本位，在一定程度上强化了文凭意识，以致在基层公务员的招录上，走上一条重视文凭甚至有失偏颇的路。在一些部门或单位中，学历高低甚至成为选拔人才的一个限制条件，将是否具有高学历作为人员晋升的必备参考条件，由此使得不少公务员盲目地通过各种渠道去获取高文凭、高学历。但是通过这样的途径获得的学历和文凭往往流于形式，理论基础不够扎实，学习内容不够系统，技能掌握也不够充分，因而不能有效地开展工作、服务群众，使得基层公务员队伍的人才引进和提升并没有按照能力的高低来运行，缺乏长远性和战略性。

最后，从社会环境来看，中国社会尤其是基层社会是一个人情味十足的熟人社会、关系社会，注重礼尚往来，甚至礼大于法，注重人情而忽视法律，多数情况下靠的是关系的生熟、感情的深浅程度，关系越好对达到其目标、办成事就越有利。关系社会的行为模式已经严重影响了我国现代化的进程和市场经济的发展，不仅淡化竞争，还导致社会治理缺乏积极性和创造性，而且弱化了法治，还可能导致腐败、寻租行为的泛滥，败坏社会风气，不利于和谐社会的建设。再者，当前我国正处在社会转型期，在这一过程中，各种价值观念激烈冲突，相互碰撞，对于基层公务员来说，他们很难在社会转型的激流之中独善其身，如果公务员个人的价值取向与公务员队伍素质建设所倡导的价值取向相悖，那么，建设一支素质高、能力强的公务员队伍也无从谈起。

（二）制度上的原因

1.法律体系不完善

我国现行的《中华人民共和国公务员法》以法律的形式明确说明了公务员管理中的一系列重大问题，促进了公务员队伍建设的规范化和科学化。但在实践中，还有许多有待完善的地方：如公务员法仅对公务员管理中的一些重大问题做出规定，而在公务员管理具体方面则缺乏详细的规定;更多的是对干部现状制度的一种确认，而未指明完善公务员制度的发展方向;职位设置单一以及职位分类未能凸显个人能力，制约着公务员的个性发展和能力提高。

2.监督机制不健全

C.L.Montesquieu在其著作《论法的精神》中曾言“Anyone who has power，are easy to abuse of power，this is a constant experience，people have power use power until when they meet the boundary.”“the boundary”即监督制约体制。但目前的监督机制还存在一些问题，如监督体系不完善，制度执行不到位，惩治力度不够大。近年来随着互联网的普及，舆论监督、网络监督揭发检举了公务员中存在的一些问题，但这种监督权威性不足，规范性不够，存在随机性。监督机制的不健全，助长了公务员队伍中不正之风的滋生和蔓延，制约了公务员能力的提高。

3.考核评价不科学

虚化的考核制度难以实现从定性向定量转化。首先，针对德、能、勤、绩、廉五个方面并没有对评价指标进行细化，也没有设计评定的具体分值，考评无论在内容上还是在形式上都只能是一个大体的模糊的概述。考核评价指标体系不够科学，考核结果有失客观公正，所以往往不能作为奖惩的准确依据。此外，考核的内容也未分类列等，并不能充分反映公务员的真实情况。其次，对公务员的考核评价在事实上是十分困难的，不仅面临着如何将公共服务量化的问题，而且，即使可以量化，量化的方式是否适宜也是问题。最后，公务员的考评不但要关注效率和效果，还要关注服务的品质，问题是公务员提供的大多数服务的品质好坏很难用客观的具体的数据来衡量，政府部门很少也很难控制环境因素，政策执行后产生的结果与其原因之间的因果关系难以确认，因此要求公务员负责亦值得商榷。

三、对策探究

（一）变革思想理念，引导基层公务员形成正确的价值取向

加强思想教育，转变思想观念。以官本位为代表的传统的不合时宜的观念在当今公务员身上仍有体现，并且严重影响了基层公务员能力的提升。因此，加强思想教育，在思想观念上实现从官本位到民本位的转变至关重要。要牢固树立为人民服务的意识和理念，不断提高基层公务员的服务意识和公仆意识，引导基层公务员形成正确的价值取向。要坚持以人为本，深入基层，体察民情，了解民意，为群众办实事，真正做到全心全意为人民服务。

官本位的突出特点是人治而非法治。所以要实现从官本位到民本位的转变还需要加强法治建设，通过完善的法律制度来规范公务员的行为。完善社会主义法律体系，尤其是行政法律法规体系，使基层公务员行为有法可依;要严格执法，尤其要控制自由裁量权在社会管理中的使用，对于违法乱纪行为应该施以严厉制裁，以法律法规的形式保证基层公务员的人民公仆本色。

（二）完善管理机制，以制度规范公务员的行为

坚持贯彻执行并完善基层公务员考试录用制度。基层公务员考试录用机制是基层公务员管理机制的重要构成部分。正本清源，解决问题需从源头入手。要进一步完善公务员考试录用制度，首先要做的就是健全法律法规，使公务员考试录用有法可依，有章可循;其次要改进公务员考试录用方法，科学设定公务员考试录用的测评方法，可以采取职位报考的多元化，允许报考者填报符合条件的多个职位，借鉴高考的调剂制度，这样也可避免部分优秀的人才因填报志愿不当而遭到淘汰;再次，公务员的择优录取，不应一味地追求高学历，还要注重工作实践能力，严格考试纪律，保证公务员考试录用的公正公平;最后，公务员的招录方法应多样化、科学化。此外，公务员考试录用只是公务员管理机制中的一个环节，要想达到预期效果，还应与其他环节相结合。

完善考核办法。将绩效管理引进到政府部门，把对基层公务员的考核评价纳入政府部门管理的整个过程当中去。全面准确的数据信息是进行考核的前提，选择合适的绩效评估方法则是进行考核的关键所在。在实践中应用较为普遍的系统性的绩效管理的工具有很多，各部门在具体应用时要结合本地区本部门的实际情况，做到因地制宜，灵活应用。

（三）突出能力建设，优化基层公务员队伍结构

首先，创新培训理念。培训理念在很大程度上影响着公务员培训的实际效果，培训理念不健全或方向错误，培训将无法达到预期的效果，造成人、财、物的浪费，因此创新培训理念至关重要。公务员的培训是一个系统全面的过程，要具有战略性和全局性，而且培训要有针对性，并且注重个性特质及潜在能力的开发和培训。

其次，完善培训体制。一是要完善培训制度，建设多元化的培训机构。公务员培训工作可以积极联合外部，因为现代社会机构的针对性和实践性比较强，培训结果日益显著;要与高校积极合作。目前，很多领域都要求公务员具有专业化的知识和能力，而各地的党校和行政学院未必有能力满足各位公务员的培训需求，而这种能力的提升仅靠政府和社会培训机构是不够的，因此必须让公务员按时去高校培训来丰富他们的知识。二是建立完善基层公务员培训工作经费投入机制。把公务员培训的相关经费纳入国家预算体系。

再次，科学规划培训内容，提高培训实效。一是要根据目前实际工作需求对教材内容进行改革更新。根据上述基层公务员能力要素的构成，结合实际工作需求，依据基层公务员类别和需求的不同分别制订各具针对性的培训计划。二是培训内容要紧紧围绕当前国家工作重心，努力使培训内容适应时代要求。根据实际工作进行改变，对培训内容进行及时的更新换代，在教学过程中贯穿学习，让基层公务员了解当下人民群众所关注的问题。此外，创新培训机制，建立有效的公务员培训激励约束机制，激发组织和公务员个人参加培训的积极性和责任心。

最后，改革培训方式，建立和完善基层公务员培训考核评价指标体系。在对基层公务员进行培训时，要做到专业与非专业培训相结合，既要能够保证专业知识的基础地位，又要看到非专业知识的重要作用，相辅相成。不仅要注重针对全体成员进行的培训，还应有重点地对骨干进行培训，既要坚持两点論，又要坚持重点论，以此来提高基层公务员的整体水平。此外，还要实时把握公务员培训的进度，紧密结合受训者的感受，使培训测评在体现科学性的同时，又能彰显出人性化。对接受培训的公务员的培训前后情况进行对比，通过不断学习培训，最终应用到平时的工作中才能算得上是培训成功。

基层公务员的能力提升并非一蹴而就。要把基层公务员队伍能力建设置于国内国际大背景和现代化建设总布局中去研究和部署，努力建设一支与四个全面相适应的素质高、能力强的基层公务员队伍。