新时代城市财政可持续发展探讨

●赵兴罗

城市财政隶属于地方财政范畴，在地方财政中居于重要地位。城市财政的可持续发展关系到城市经济和社会事业的健康发展，对构建我国现代经济体系，推动经济高质量发展的顺利实现具有重要意义。党的十九大报告指出，“经过长期努力，中国特色社会主义进入了新时代，这是我国发展新的历史方位。”面对新时代的全新内涵和时代要求，作为国民经济体系的重要组成——城市经济的发展以及支撑城市发展的城市财政，如何响应新时代提出的要求，新时代城市财政可持续发展面临哪些挑战？如何实现可持续发展？这些都亟待需要理论界和财政实务部门给予系统阐述和深入探讨。本文从新时代赋予城市财政新的功能定位出发，界定城市财政可持续发展的特定内涵，分析城市财政可持续发展面临的挑战及其成因，最后提出新时代促进城市财政可持续发展的思路。

一、新时代城市财政可持续发展的特定内涵

（一）新时代赋予城市财政新的功能定位

中国特色社会主义进入新时代，这是我国发展新的历史方位。新时代赋予了城市财政新的功能定位。

1、支持城市经济发展，提升城市的核心竞争力。这是城市财政的核心功能。城市的核心竞争力具体地体现在城市公共品的提供和基础设施的建设上。促进城市经济高质量发展，振兴城市经济，城市财政担当重任。一个城市公共品的提供，越是能够满足辖区居民需求，基础设施越完善，该城市的核心竞争力就越强，就越能够有条件吸引更多的优秀人才和更多的优秀企业到该城市居住、工作和投资，该城市的就业和经济发展就拥有越多的机会和条件。

2、城市财政是城市治理的基础和重要支柱。无论是在哪个经济社会，或者在哪个社会的哪个发展阶段，政府都是国家治理的主体，政府履行职能的基础都是财政这个重要工具。财政职能的履行状况是由政府收支形成的财政制度安排直接决定的，从而国家治理体系的运行状况以及国家治理的实现水平也是由财政制度决定的。同理，城市治理是国家治理的重要部分，城市经济发展和城市管理的重要参与者是城市政府。适应新时代的要求，城市政府担当着现代城市财政体制改革的重任，实现城市治理以及城市治理能力现代化同样离不开城市财政，城市财政是城市治理的基础和重要支柱。

3、配合供给侧结构性改革。适应新时代提出的高质量发展要求，城市财政需要配合供给侧改革，调整经济结构，提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性，以便在经济可持续高速增长的基础上实现经济的高质量发展。城市财政需要在产业结构、区域结构、要素投入结构、排放结构、经济增长动力结构和收入分配结构六个方面实施灵活有效的财政收支政策，把提高供给体系质量作为政策的重点，从而实现要素的最优配置。

4、防控城市公共风险，减少社会矛盾冲突。新时代我国经济社会发展呈现出新的阶段性特征，各类矛盾和风险交织叠加且复杂程度加深，公共安全风险增多，防范化解管控难度加大。新时代城市财政的使命是解决发展不平衡、不充分的问题，实际上就是解决新时代面临的公共风险问题，城市政府要善于运用财政手段应对各类矛盾和不确定性，防范和化解公共风险。

（二）新时代城市财政可持续发展的特定内涵

对于财政可持续的理解，目前我国学术界通常采用的是1985年Bulter提出的概念。他认为财政可持续是指国家财政的存续状态或能力。也就是说，财政可持续是以债务清偿能力为标准进行界定的，当政府有能力偿还债务的时候，就是可持续财政；反之则相反。

本文试图把城市财政的可持续放在新时代中国特色社会主义的框架下进行探讨。考虑到新时代提出的我国主要矛盾变化、高质量发展阶段、构建现代经济体系以及“创新、协调、绿色、开放、共享”“五位一体”的新发展理念，本文认为，新时代城市财政呈现出以下基本特征：创新驱动财政、可持续财政、生态财政、法治财政和“以人为本”财政。城市财政的可持续发展必须要满足当代人的利益，同时，未来人类的利益也不受损害，这样就能保障人类在地球上世代相传。

基于以上认识，本文界定的新时代城市财政可持续的特定内涵，就是基于五大发展理念，并与社会主要矛盾转化相适应、与促进城市高质量发展相适应、与现代经济体系相适应以及与国家税制、地方税体系构建相匹配的可持续财政。财政可持续服从于“五位一体”新发展理念、主要矛盾和构建现代财政体系的目标，以财政功能的可持续发挥为内在要求。

二、新时代城市财政面临的挑战

（一）财政收入限制

城市财政收入是城市竞争力的重要指标，财政收入状况决定着城市政府在城市建设、民生支出、税收优惠等方面的投入。一般来说，城市发达与否与财政收入成正比。城市越发达，一般公共预算收入就越高。例如，2015和2016年全国有14个城市一般公共预算收入超过千亿，这14个城市同时也是城市竞争力排名靠前的发达城市，如表1所示。

表1 2015和2016年全国一般公共预算收入超过千亿的前14强城市 （单位：亿元）

表1反映了全国一般公共预算收入超过千亿的城市，上海、北京、深圳、天津一般公共预算收入排名靠前，是全国实力超强的城市。但还有相当一部分城市财政收入有限，经济发展受限，主要表现为：一是财政收入总量不足，城市财政自给系数低，财政普遍困难；二是财政收入结构不合理 （非税收收入比重高），削弱了城市财政的宏观调控能力；三是财政收入不平衡。经济越落后，财政的自给率越低。

（二）财政支出需求大，收支不平衡

随着城镇化的发展，政府在基础设施建设、教育文化、医疗卫生、社会保障、科技投入、生态环境等方面的支出不断增加，尤其是新时代要求“以民为本”，财政支出向民生倾斜，对财政资金的需求继续增加。这里仅以地铁投资、科技投资、养老保险投资为例进行分析。

1、基础建设投资。城市基础设施2011—2020年全国城市轨道交通投资额逐年增长。2011年，全国城市轨道交通投资额1628亿元；2017年，全国城市轨道交通投资额5083亿元；2020年将达到7072亿元。这里，以武汉、成都、杭州、西安及深圳五城市2017年的地铁建设规模为例加以说明。

表2 2017年武汉、成都、杭州、西安及深圳地铁建设规模

从表2可以看出，从地铁运营总里程、车站数、总客流量及日均客流量上看，武汉、成都及深圳地铁建设规模较大，客运量较大；深圳、杭州及成都的地铁在建规模较大，均在330公里以上，地铁这类的基础设施投资对财政的需求非常大。

2、科技投资。近年来，我国科技事业有了很大发展，中央和地方财政每年都安排了大量的财政资金用于科技事业，在科技三项费用资金上的支出逐年增加。2011年，地方财政科技拨款为2453.7亿元，中央财政科技拨款为2343.3亿元。2016年，地方财政科技拨款为4491.4亿元，中央财政科技拨款为3269.3亿元，分别占财政科技拨款的57.9%和42.1%；地方财政科技拨款比上年增长12.5%，中央财政科技拨款比上年增加8.5%。进入新时代，政府加大对科技创新的投入力度，财政科技拨款的需求不断增长。

3、养老保险支出。随着我国老龄人口的增加，养老保险基金收支缺口扩大。以武汉市为例，2011—2016年武汉市城镇职工基本养老保险基金收支结余分别为：178717万元、-151670万元、-512665万元、-635327万元、-766327万元、-981663万元。除2011年之外，其他年份养老保险基金都处于收不抵支状态，且缺口不断增大。我国进入新时代后，未来工作人口相对老龄人口的比例将快速下行，将会出现社保缴费不足以支付养老金支出的情况，这势必会影响基本养老保险系统的可持续性并加重城市政府财政的压力。

（三）债务规模大

在我国现阶段，政府债务向来是个谜，对政府债务的研究，不同机构采用不同口径得出的结果也可能不同。根据2017年《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（43号文件）的规定，要求将地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理。不过，当前从法律法规上还缺乏对地方政府债务更加明确的定义和口径。为了防范债务风险，长期以来，国家都在严控地方政府债务规模，要求债务公开透明，但由于各种原因，各地对于地方债务的公布情况并不乐观。据统计，地方政府债务公开情况最差，债务公开的平均分仅相当于20分。本文选择2016年排名靠前的部分城市债务率进行分析，如表3所示。

从表3可以看出，随着各地经济发展，债务规模不断增加，其中，城市政府的债务率奇高，例如，镇江债务率高达871%，说明政府负担大，债务风险偏大。

表3 2016年排名靠前的部分城市政府债务情况

三、新时代城市财政面临挑战的原因

（一）体制原因

1、财权事权不对称。1994年分税制改革具有重要的历史积极意义，但也留下了很多问题，其中，一个很重要的问题就是中央与地方财权和事权不对称，财权层层上收而事权则层层下移，地方政府实际上承担了大部分财政责任，但地方政府的财力却很有限。例如，在公路建设、养护支出责任划分问题上，存在着财权事权不匹配。据（国办发〔2005〕49号）文件，农村公路养护管理事权责任主要在市（县）级政府，但市（县）级政府普遍财力有限，资金难落实。同时，经过分税后，城市政府财政收入很有限。可以说，决定城市政府财政生死的是财权，财权事权划分直接关系到地方财政的兴衰。

2、政府与市场的活动范围。政府与市场的关系是财政学研究的基本问题之一。政府和市场各有自己的运行规律和活动范围。在市场领域，资源配置依靠市场规律调节，产品和服务由市场主体通过有偿的方式来提供。政府的活动范围主要是在市场失灵的公共领域，针对市场不愿意做、或者市场没有能力做、或者市场愿意做但从经济考虑是无效率的领域，由政府出面为社会公众提供公共产品和服务。财政支出的规模受到政府和市场职能范围的影响，如果政府越位，本该市场承担的职责却由政府承担了，此时财政支出必然增加，同时也挤压了市场的作用空间。政府与市场的职能范围的界定，决定了财政支出的范围和广度。例如，供暖，是否属于公共品？如果界定不属于公共产品，则政府就不必对供暖给予补贴和支出。

（二）制度原因

1、财政收入制度。目前我国的个人所得税、企业所得税和增值税是各级政府共同的重要税收来源，各级政府更加关注能给自己带来收入的企业和投资，其结果必然导致多级政府职能的同质化。

2、财政支出制度。由于政策性和支出刚性强化，财政支出中的很多项目都具有“易上不易下”的特点，因此，通过压缩财政支出规模减少财政支出成为一个难题。在财政支出结构上，存在重投资、轻民生，重数量、轻质量，支出结构不合理，不符合经济高质量发展要求。

3、土地出让金制度。土地出让收入是地方财政收入的主要来源。但随着近年来我国融资平台财务状况的恶化，导致地方财政雪上加霜。据中指院数据，2017年，全国300城市土地出让金总额为40123亿元，同比增长36%。2017年的土地出让金收入前三甲：最高的是北京，土地出让收入为2796亿元；第二是杭州，土地出让收入为2190亿元 ；第三是南京，土地出让收入为1699亿元。此外，还有武汉等6城土地出让金超千亿元。2018年上半年，地方政府获得的土地出让金26941亿元，同比增长43%。作为非税收入，土地出让金是影响财政可持续性的重要因素。但目前，随着我国房地产行业步入新常态，土地财政模式将难以为继。

（三）城市政府缺少主体税种

部分城市“资源型”财政发展受限，收入总量增长缓慢。有的城市财政长期受地理位置和自然条件的影响，税源结构比较单一，导致收入总量增长缓慢。例如，大庆市财政原油开采受资源制约，产量每年递减120—150万吨，资源税每年减少3000度万元，严重影响城市财政的运转。

（四）城镇化进程中的“城市病”

近年来，我国城市发展速度惊人。根据麦肯锡全球研究院的研究，我国的城市人口将从2008年的6亿左右增加到2025年的9.26亿，在2030年将达到10亿。随着城镇化的迅速发展，给城市带来了巨大的压力，人口拥挤、住房紧张、交通堵塞、资源和环境被无情破坏、城市基础设施的承载能力不能满足日益增长的需要、在城市经济发展的同时环境被严重破坏以及存在各种各样的不确定性因素等现象，这些“城市病”必将侵蚀城市的发展活力，影响城市的生活质量，阻碍城市的可持续发展能力，也给城市财政的可持续发展带来严峻的挑战。

四、城市财政可持续发展的思路

（一）深化财政体制改革

1、完善中央和地方财政关系，建立财权事权统一的财政管理体制。合理划分各层级政府收入，按照财权与事权相统一原则划分财权和事权，増强城市财政保障能力。例如，2016—2017年，山东省对公路交通省与市县事权划分进行了改革。针对基层财力与事权不匹配问题，山东省接连颁布了《山东省人民政府办公厅关于在教育卫生计生交通运输领域开展省与市县事权和支出责任划分试点的意见的通知》（鲁政办 〔2016〕2 号）（2016 年 1 月 12日）、《关于推进省以下财政事权和支出责任划分改革的意见》（鲁政发 〔2017〕3号）（2017年 3月 2日），决定实行清单式管理。按照受益范围的覆盖情况，同时考虑信息的复杂性，形成清晰的省与市县财政事权清单，明确各级政府对于公路交通领域的事权划分。具体为：省级事权由省政府担任支出责任，特殊情况下，省级可以通过转移支付方式，让市县承担部分省级事权的支出。市县支出责任按照市县的事权划分确定。对于省与市县的共同事权，划定支出责任时，客观科学地评定各级政府财力情况，按不同事项合理划分。

2、构建地方政府的主体税种。我国存在着多级政府，每一级次的政府承担着不同的职责，其履行公共服务职能也有不同的特点，因此，需要根据各级政府履行职能的特点，赋予其相应的税收作为主体税种，以便使各级政府的财力供给得到保障。

3、优化财政收入筹集机制。一是重构税制体系。我国是以流转税为主体的税制体系，适应新时代的需要，充分平衡和协调地区差别和调整收入分配，税制体系有必要逐渐降低和优化间接税，降低企业与消费者的税收负担，提高直接税的比重。对于社会保障来说，可以通过费改税，把社会保障税统筹为中央一级收入，建立完善的社会保障体系，以便人力资源在全国范围自由流动。二是改革土地出让金制。原有的土地出让金是一次性征收的，为了使地方财政可持续发展，稳定房地产市场，可以把土地出让金制度改为多年均衡征收。

4、财政支出规模要控制在合理范围。从根本上说，影响财政可持续的主要因素是财政支出大于财政收入，将财政支出控制在一定范围内是维护财政体系稳定与平衡的关键。一是理清政府与市场的关系，明确各自的活动范围，从广度上控制政府财政支出。二是完善政府购买服务的相关制度。政府提供公共品而不是生产公共品，政府可以改变提供公共品和服务的方式，在公共产品供给领域引入竞争方式，有利于提高公共服务供给的专业化水平。三是财政收支增幅上相匹配。财政支出的增幅要随着财政收入的变化而变化，并在财政收入能够承载的范围内调节财政支出的规模，以便最大程度地发挥财政的职能。

（二）预算制度改革

新时代要求经济高质量发展，但经济的高质量发展却面临着城市资源稀缺性与支出扩张之间的矛盾不断加剧的现实。如何在较长时期内使城市政府具备实现财政可持续发展的能力，是预算改革亟待解决的重大问题。

1、加强财政收支的预算管理。一是平衡财政收支。我国财政收支过程中存在预算约束软化、财政支出随意以及缺乏监管等问题，不利于财政收支平衡，因此，需要加强中长期财政预测，对财政收支实施预算约束。二是加强财政支出的法治化管理，严格执行《预算法》相关规定，执行预算规划，防止相关部门随意支取财政资金、改变资金支出的规模和用途。三是监督财政支出并实施问责制度，防止任意支取和浪费财政资金，加剧财政的不可持续性。

2、全面实施绩效管理。加强财政公共资金绩效评价和全面绩效管理，建立“全过程、全融合、全覆盖”的绩效管理机制。

3、加强城市财政管理基础工作。按照现代预算制度推进城市政府预算的规范化、公开化、透明化和法治化建设，加强法治财政建设。

（三）财源建设与营商环境

1、涵养培育税源，优化税收结构。壮大地方财力，是地方经济社会全面发展的重要保障，城市政府应立足当前，着眼长远，优化产业结构，树立经济是“源”的观念，充分发挥财政在促进经济发展中的职能作用，从资金、政策、环境等方面支持税源建设，增强税收的持续性和稳定性，保证地方政府提供公共产品的长期稳定税源。

2、完善地方税体系建设。我国实行的分税制要求，为了保障各级政府的财权，中央和地方政府都应当有基本稳定的收入来源，也就是要有自己固定的税收，而固定税收要由若干税种构成，并且要拥有自己的主体税种。我国实行的分税制改革之后，中央税收收入占全部税收收入的比重在不断提高，但相对于中央政府的收入，我国地方税体系发展较为滞后，且缺少主体税种，税制也不健全、不稳定，地方政府税收陷入艰难困境，由此就出现了土地财政问题。党的十九大报告提出要构建地方税体系，就是为了实现地方政府的财政可持续发展。因此，需要根据城市政府履行财政职能的特点，赋予其相应的税收作为主体税种。

3、优化税收营商环境。优化税收营商环境，有利于经济发展持续向好。税务机关为纳税人提供规范便捷的优质服务，实行简政放权，提升办税效率，增加纳税人的满意度和获得感。

4、配合供给侧结构性改革。一是依据新时代要求的“五位一体”发展理念，结合社会主要矛盾的转化，响应高质量发展的要求，对供给侧进行结构性改革。二是在扩大总需求的同时，实施“三去一降一补”①政策，加强优质供给，减轻企业负担，增强财政可持续性。三是实施乡村振兴的财政政策，完善财政支农政策，统筹城市和农村互动、一体化和双赢发展。

（四）防控城市财政公共风险

1、防控城市政府债务风险。一是加强城市政府的债务管理。新《预算法》实施之前，地方政府债务资金来源主要依靠银行贷款、BT、城投公司等间接融资途径，较少通过直接融资，因而造成了大量的隐性债务及或有债务。新《预算法》规定新增债务只能通过发行地方债券直接融资途径。从2015年开始实施地方政府债务置换计划，逐步将部分期限短、成本高的债务置换成地方政府债券，通过直接负债占比来化解债务风险。二是制定科学的债务警戒线，把债务额度控制在适度范围。防止任意扩大债务规模的财政行为，并在恰当的时机减少新发行债务，降低利息支出，防止债务危机。三是加大城市政府资产的盘活，筹集资金化解债务。通过清理核实土地使用权、国有股权、固定资产、特许经营权等政府资产，优先处置闲置资产以及债务对应资产用于偿债。

2、完善城市财政投融资体制。一是拓展城市建设投融资渠道。财政投融资的资金规模大且使用周期较长，有偿资金筹集的缺口较大，因此，可以通过采取政府产权交易融资、政府担保债券、投入社会保障基金等方式，拓展多元化的融资渠道。二是引入市场化运作模式，搭建沟通政府和市场的平台，提高政府的财政投融资效率。三是构建财政投融资风险体系和风险约束机制。不管是政府财政投融资还是市场资金的投融资，都存在一定风险，因此，必须最大限度地规避财政投融资风险，保证财政资金的安全性。四是惩治和矫正违法违规融资担保行为，对政府投资基金、政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务等名义变相举债行为严厉查处。2017年7月17日，财政部通报公布了云南、广西、安徽、宁波等地政府违法违规举债担保问责的几则案例，对防范当前的地方债务风险具有借鉴价值。②

3、重视债务的经济效果。债务的经济效果是城市财政可持续发展必须考虑的问题。经济效果好，能够促进长期的经济增长、增进后代的福利水平，也就是未来期的盈余可以弥补债务，那么，城市财政的可持续性就有保障，否则，债务则会使城市财政状况恶化，形成债务危机。因此，应充分发挥财政赤字的反周期调节作用，把握住防范系统性风险的“总开关”，规避公共债务风险。

4、完善城市财政资金风险管理体系。在财政资金使用过程中，不可避免存在风险，这就要求城市政府要提升自身的抗风险能力，在财政支出之前，判断和评估可能存在的风险，并制定相应的防范方案，以便把风险降至最低。一是设立财政调节发展基金，缓解财政收支矛盾；二是设立公共风险的财政后备基金，建立公共安全防范体系；三是设立风险准备金，以便处理突发性的增支或减收危机，降低危机对政府财政收支的冲击。■

注释：

①“三去一降一补”即去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板。去产能，即化解产能过剩，对生产设备及产品转型和升级；去库存，主要是化解房地产库存，稳定房地产市场；去杠杆，是指改善债务结构，增加权益资本比重，以可控方式减少杠杆，防范金融风险压力；降成本即帮助企业降低成本，为实体经济让利；补短板，即补基础设施建设短板和民生短板。

②新华社北京2017年7月17日电，财政部连发4份通报，公布云南、广西、安徽、宁波等地政府违法违规举债担保问责案例。参考财政部网站。