新常态下财政运行态势及其可持续性分析

●邓晓兰 许晏君

一、问题提出与文献综述

2012年以后我国经济进入新常态，从高速增长转向中高速增长，经济下行压力不断增大。与此同时，我国财政也步入新常态阶段，面临着财政收入增速放缓而财政支出刚性增加的矛盾，财政收支缺口进一步拉大，又导致财政赤字增加、债务规模扩张等问题。在此背景下，财政可持续发展作为“国家治理”层面的重点议题理应受到多方关注。本文就新常态下财政运行态势及其可持续性作为分析对象，通过客观的研究结论为解决新常态下财政收支矛盾问题提供决策参考。

财政可持续性的概念有广义与狭义之分。广义的财政可持续性多指整个财政系统的平衡发展状态，有学者认为，财政可持续性是指在一定规则、制度的约束下促使政府的收支行为达到一种均衡合理的发展状态（邓晓兰等，2013）。而孙正（2017）则指出，财政可持续性是一个长期的概念，即财政过程是持续的，政府收入可以应对支出，不会出现无力支付或者是资不抵债的状况。狭义的财政可持续性则与债务可持续性的定义相差无几。如世界银行定义财政可持续性是在给定的融资成本下，财政政策不需要通过重大调整仍然可以保持对债务的足够偿付能力。本文借鉴邓晓兰和陈宝东（2017）对财政可持续性的定义，认为其从财政收支的角度应该理解为长期内各项财政收入足以应对财政支出，而从债务的角度则应满足任何时点上未来基本盈余的现值都大于当前公共债务存量的财政状况，即满足政府现值预算约束的财政状况。

有关财政可持续性的研究主要可分为三个方面。第一，影响财政可持续性的相关因素分析。马拴友（2001）通过研究认为出口汇率变动、出口依存度、经济增长速度、国内外通货膨胀、基础货币等因素对财政可持续性都有着较大影响。李辉文（2013）则认为影响中国财政可持续性的主要因素是制度调整与经济发展战略。

第二，财政可持续性评价指标分析及判断。如杨靖三（2016）通过对财政赤字率、财政投入乘数等指标的分析，得出中国公共财政已经出现可持续问题的结论。而学者们不仅对当前的财政状况进行分析，还对未来情况进行了预判。如唐沿源（2016）就通过构建财政缺口的理论分析框架，对未来30年内中国的财政可持续性进行了预测。值得一提的是，财政可持续发展课题组（2017）构建了较为系统的财政可持续发展的评价指标体系，包括财政自给能力系数、财政可持续性等指标，但并未进行具体的指标计算以判断当前财政状态。

第三，财政可持续性的实证检验。通过对已有相关文献的整理归纳，可根据检验对象将其大致分为两类。一是对财政收入与支出进行平稳性检验。周茂荣和骆传朋（2007）利用协整检验的方法对我国1978—2007年的财政收支进行了研究，发现我国的财政不仅是可持续的，而且可持续的显著性水平较高。类似的研究还有罗航（2009），其运用我国分省面板数据，建立动态最小二乘法模型计算得到1995—2007年间中国地方政府财政收支的长期协整系数。由于2008年金融危机的冲击，我国财政可持续性显著下降，朱军和聂群（2014）基于跨期预算约束条件，利用1978—2012年的财政收支数据构建计量模型，认为目前我国省级层面的公共债务风险有被夸大的现象。金融危机应对政策的负面效应显现往往具有时滞性，2011年后产能过剩问题出现，经济结构失衡导致我国经济从2012年开始步入新常态阶段。邓晓兰和陈宝东（2017）选取2007—2016年财政收支月度数据，以2012年为结构变动点，分样本回归经济新常态前后我国财政可持续性，研究发现当前我国财政为弱可持续，且与新常态后有所恶化。二是对政府债务或赤字进行平稳性检验。王志刚（2012）就不同情形下的财政可持续性所对应的赤字率进行模拟分析，得出了我国目前财政状况还处于可持续性状态的判断。陈建奇和刘雪燕（2012）通过构建随机动态分析框架、运用我国债务方面经验数据发现，我国当前财政仍然处于可持续水平。而姚东旻等（2013）则基于财政缺口的视角，通过数据测算认为中国未来将面临严重的财政缺口，财政可持续性存在一定风险。

综上所述，对于财政可持续性问题的研究，学者们观点不尽相同，且由于这是个动态问题，因而在中国经济进入新常态后，影响财政可持续性的因素发生了变化。因此，本文将在财政运行态势梳理的基础上，通过相关数据指标进一步分析判断我国经济进入新常态后财政可持续性状态水平，从而为财政可持续发展献计献策。

二、新常态下财政运行态势

我国经济进入新常态以来，经济增速由多年的两位数下降为7%左右的中高速增长。在经济决定财政、财政影响经济的作用规律下，我国财政运行受到了怎样的影响，运行态势如何？下面通过对财政收入、财政支出以及地方债务问题的分析来描述。

（一）财政收入增速放缓

2008年全球性金融危机后我国推行4万亿投资计划，在2009—2010年间短暂提振了经济增速，由于经济影响财政收入的滞后性，直到2011年财政收入增速才开始逐年下跌（见图1）。而2017年，我国一般公共预算收入增长为7.4%，与2016年的数据相比略有回升，由于房地产市场回暖带来“土地财政”的复苏，全国政府性基金收入同比增幅达到34.8%。而根据财政部最新数据显示，2018年上半年，全国一般公共预算收入104331亿元，同比增长10.6%，增速更加可观。综上，财政收入情况与过去几年相较有所改善，但目前经济运行中的不稳定与不确定使价格等因素的增收作用可能减弱，减税降费的实施也将持续给财政收入增长带来压力，而财政收入结构的不完善对其增长的质量也有着重要影响。维持财政收入增速，保证财政收入质量，仍是棘手问题。

全国财政收入情况尚有改善，而地方财政收入情况却不容乐观，其增速整体仍然保持下降趋势。2017年，全国31个省份中仅有4个省份的财政收入增速维持在10%以上，且多是存量水平较低的省份。余下多数省份的财政收入增速维持在0—10%的水平之间，而天津市、内蒙古自治区、吉林省这三个地区的财政收入甚至出现负增长，其幅度分别为-15.18%、-15.52%、-4.19%。尽管地方政府性基金收入增速在2017年达到了37.3%，但主要依靠国有土地使用权出让金收入，而通过“土地财政”来支撑地方财政收入增长显然不是长久之计。因此，地方财政收入情况依旧令人担忧。

（二）财政支出刚性增长

近年来我国财政支出增速大致经历着一个曲折下降的过程 （见图1），比较特别的是，财政支出在2015年的“放松”后被“收紧”，但不似往年经历较长的“收紧”时期，而是很快在2017年再次“放松”，其增速从13.2%下降到6.3%又回升至7.7%，说明财政支出的刚性使得其已经难以“收放自如”。而全国性政府基金支出更达到了31.2%的高增速，极不利于财政支出的“减压”。根据财政部最新数据显示，2018年上半年，全国一般公共预算支出111592亿元，同比增长7.84%，支出强度较高且支出进度加快。而地方财政支出现状更为严峻，在2017年，全国31个省份中仅天津市的财政支出是负增长，大多数省份的财政支出都维持着较高的正向增速。

图1 2008—2017年我国财政收支情况

从图1可见，新常态后财政收入增速放缓与财政支出刚性增长的矛盾导致财政收支缺口的进一步拉大，尽管财政收支增速在逐年接近，但2017年的财政收支缺口高达30492.72亿元，是2008年的24倍。综合来看，财政收支之间的矛盾将使财政可持续性将受到极大挑战。

（三）地方政府性债务问题凸显

在中国式分权的背景下，我国地方政府面临着财政收入有限但支出压力极大的矛盾局面，在新《预算法》出台前，还受不列赤字、不能举债的限制，致使地方政府不得不通过非正规渠道举债来满足融资需求，其后果是地方政府隐性债务不受约束地快速膨胀。而金融危机后，经济下行的冲击、4万亿投资计划的大量资金需求、地方投融资平台的设立等多方面因素促使地方债务问题从幕后转到台前，引起多方关注。

2014年后，伴随新《预算法》的出台，地方债务被纳入预算管理，进入了一个清算、梳理、调整的时期。调控确有成效，近两年的地方债务余规模增幅维持在较低水平，2017年其增速仅为7.8%（见表1），且年末地方债务余额控制在人大批准的限额范围内。而从分地区数据来看，2017年全国31个省份的地方债务余额均未出现超额现象，就增速而言，除个别经济较为落后的省份数据极端外，大部分省份均维持在0—13%之间，部分地区甚至出现负增长。尽管地方债务规模得到暂时控制，但还存在许多问题，如地方违规举债、隐性担保仍然屡禁不止，导致大量的隐性债务脱离监管，甚至有省份通过债务腾挪来营造地方债下

降假象，造成限额管理流于形式，在这样的情况下，公开的地方债务规模数据仍在增长，更令人担忧。从表1可见，2017年，地方财政债务率为180.54%，仍维持在100%的国际警戒线之上。其中，仅有少数几个经济发达地区财政债务率指标低于100%，绝大部分地区的财政债务率都远远超出了国际警戒线，一些经济较为落后的地区债务问题更为严重。综合来看，地方债务问题依旧十分严峻，其风险仍然难以化解，是财政可持续性的巨大隐患。

表1 2017年我国地方政府性债务分地区情况

三、新常态下财政可持续性水平

根据财政可持续性的定义，可大致将其分为三个阶段：第一阶段，仅靠政府的税费收入就可以满足政府财政支出的需求；第二阶段，当税费收入不足以满足政府财政支出的需求时，可以通过举借债务来补充；第三阶段，尽管短期内政府的财政收入暂时无法满足财政支出的需要，且举债成本增加，但从长期来看，当经济增长快于债务利息时，政府仍能在未来达到收支平衡。由此可见，对财政可持续性产生直接影响的主要因素有财政收支、财政赤字、公共债务、经济发展等，下面对财政可持续性影响因素指标进行分析，而后进一步通过实证检验，最终达到有效判断当前财政可持续性状况之目的。

（一）财政收支与GDP的相关性分析

财政与经济良性互促是财政可持续性的核心，财政收支直接受经济发展的影响，财政收支规模也间接影响资源配置及其经济发展。因此，下面通过GDP与财政收支的相关性来分析财政可持续性水平。

1、分析财政收入弹性系数。该系数是财政收入增速与GDP增速之比，可衡量财政收入增速对GDP增速反应的敏感程度，同时也能反映财政收入在国内生产总值分配中所占比重的变化情况。若该系数大于1，则表明财政收入增速快于GDP增速，有利于增加财政收入，并且财政收入占GDP的比重将提高；反之，若该系数小于1，则财政收入增速不及GDP增速，有利于涵养财源，同时财政收入占GDP的比重将下降。

通过计算2007—2017年的财政收支弹性系数，并结合GDP增速趋势变化绘出图2。分析发现，2012年经济进入新常态后，GDP增速下降，而财政收入弹性系数更是急速下降，说明财政收入增速下跌严重，财政压力巨大。以比值1为分界点进一步分析发现，在2015年以前，该系数均大于1，表明财政收入占GDP比重在逐年提高，符合邓晓兰和陈宝东（2017）的分析结果，此比重于2015年达到了1994年以来最高值。在新常态下，公共部门如果占有过多的社会资源，对于涵养财源极为不利，长此下去会影响财政可持续性。直到2015年以后，国家进行大规模的减税降费、让利于民，财政收入弹性系数才降至1以下，此比重开始出现下降之势。而随着我国经济的发展，社会公共产品需求量增加，对财政投入的要求增加，这就需要财政收入占GDP比重适当提高，即财政收入弹性应适度大于1。到2017年该系数接近于1，是否处于合理区间，有待进一步观察探究。新常态以来财政收入弹性系数围绕临界点的波动，说明财政收入增幅正在寻求新的平衡点，也是新常态下财政运行的新变化对提高财政收入增速提出了新要求。

2、分析财政支出弹性系数。财政支出弹性系数是财政支出增速与GDP增速的比值，表示财政支出增速对国内生产总值增速反应的敏感程度。当该系数小于1，说明财政支出增长慢于GDP增长，财政压力小；反之，则说明财政支出增长快于GDP增长，财政压力大。尽管经济新常态下GDP增速放缓，对财政可持续性产生了一定威胁，但通过对2007—2017年财政支出弹性系数的计算（见图2），发现该系数总体呈现一个曲折下降的趋势，表明支出增速在逐年下降，尽管2017年该系数又上升至1.1，但结合收入弹性系数来看，财政压力仍在可承受范围内。

综上，可以认为在适当增加财政收入、缓解收支压力之后，财政运行态势有所好转，表明财政可持续性水平在经历新常态初年的波动之后有所回升。

图2 2007—2017年我国GDP增速、财政收支弹性趋势图

（二）赤字、负债与GDP相关性分析

财政赤字与公共债务也与经济有着密切联系，财政赤字的消除与公共债务的偿还依赖于经济发展，同时二者也会反作用于经济发展。随着“财政赤字观”被各国广泛采用，财政赤字和公共债务也成为国家财政运行中的重点关注对象，因此，赤字率和负债率对财政可持续性的判断是十分有意义的。根据《马斯特里赫特条约》，财政赤字不应超过国民生产总值的3%，公共债务不应超过国民生产总值60%。尽管已有学者提出该标准并不适合我国国情，但仍具有重要的参考意义。

随着我国GDP增速的一再放缓，我国对财政赤字率的上限标准也一再提高，连续两年的政府工作报告中都将赤字率设定为3%。2018年预算赤字率为2.6%，则被央行人士指责为财政政策不积极。说明我国财政赤字增加与GDP增速放缓之间的矛盾使得财政可持续性受到一定威胁。从我国官方公布的负债率看，该指标远低于国际警戒线，且自2014年以来一直处于下降状态，2017年达到了36.2%较安全的水平。但从近两年国家审计署和财政部发布的审计结果及管控措施看，我国政府负债的风险主要集中在地方政府性债务，就公开数据而言，2017年地方负债率为19.9%，这只反映了地方债务冰山一角，目前我国仍存在大量的隐性债务难以被统计，地方违规举债、腾挪债务等行为屡见不鲜。在日前财政部披露的分省政府债务余额中，辽宁省决算数字与初报数字相比竟高出1688.2亿元，可见，地方债务规模被低估的可能性极大，地方债务风险依然存在。

总之，地方债务经过债务置换、限额管理等多种调控手段后偿债压力有所缓解，风险也有所下降，但经济下行的不利背景、大量隐性债务的存在和地方举债行为的乱象，使得地方负债风险严重，危及财政可持续性。

（三）跨时预算约束下的财政可持续性水平检验

学界关于财政可持续性的检验方法主要分为三种：一是构建指标法，该方法较为粗略，仅适用于初步分析；二是构建动态随机一般均衡模型，该模型最为精确，但建模过程十分复杂，尚未推广；三是跨期预算约束协整检验法，即检验财政收支的协整关系及系数大小来反映财政可持续性的强弱，这种方法在研究财政可持续问题时被广泛使用（Quintos，1995；Martin，2000）。因此，本文采用协整检验法，基于政府的跨期预算约束条件，将可持续性检验统一于财政收支框架，考察财政收支之间是否存在长期的协整关系。

本文借鉴邓晓兰和陈宝东（2017）的做法，以2012年为结构变动点，利用新常态前后的两个样本区间分样本进行回归，样本1选取的是2007年1月到2011年12月的财政收支月度数据，样本2则选取2012年1月到2018年6月的财政收支月度数据①，数据来源于Wind数据库。由于月度数据具有季节周期性特征，因此本文采用X12法对样本区间的数据进行季节调整，此外，为减少数据的波动性，还对数据进行对数化处理。

财政可持续性的研究本质上是跨期问题，其取决于未来的财政收支状况和经济运行状况。但是，由于无法获得未来的数据，因此通常依据现有的财政收支状况和经济运行状况，利用跨时预算约束条件来检验财政可持续性。基于此，本文依据Hakkio和Rush（1991）提出的分析框架，构建财政可持续性的协整方程：

其中，t为时期，LFiscalR为财政收入，LFiscalE为财政支出，μ为残差项。根据Quintos（1995）对财政可持续性的判断标准，当β=1时，财政为强可持续；当0＜β＜1时，且财政收入与财政支出存在协整关系时，财政为弱可持续，当β越接近于1则财政可持续性越强；当β＜0时，财政为不可持续。此外，当β＞1时，财政收入的增长率大于财政支出的增长率，此时将不会出现财政赤字，即不再会有财政是否可持续性的问题。因此，检验我国财政可持续性，只需求证回归模型（1）式β值的大小，以及验证财政收支是否存在协整关系。

本文利用Engle和Grange（1987）提出的EG两步法进行协整检验，检验步骤为：第一步，对模型进行最小二乘估计（OLS）估计，得到残差序列；第二步，对残差序列进行单位根检验，若拒绝原假设，则残差序列平稳，回归变量存在协整关系，反之，变量间不存在协整关系。

在对我国财政的可持续性进行协整检验之前，首先对财政收入LFiscalR、财政支出LFiscalE的平稳性进行包含漂移项和时间趋势项的ADF检验，以确保变量间存在同阶单整，两样本ADF的检验结果如表2，结果显示财政收支数据存在同阶单整，且均在1%的显著性水平上显著。因此，可以对模型进行协整检验。

表2 变量的ADF检验结果

进一步运用OLS法回归得到样本1和样本2回归得到的协整模型分别为：

从样本1和样本2的回归系数来看，β值分别为0.729和0.614，进一步对β=1进行假设检验，两样本均拒绝原假设，表明β值显著不为1，因此财政不为强可持续性。而根据回归模型得到的残差序列对两样本进行ADF检验其平稳性，样本1和样本2检验得到的统计量分别为-6.23和-9.99，均小于1%显著性水平的临界值-4.13和-4.09，残差序列是平稳的，所以模型均通过协整检验，表明我国财政收支存在协整关系。又因为两样本β值介于0和1之间，按照财政可持续性的判断准则可以认为我国财政在新常态前后的2007年1月至2018年6月期间具有可持续性，而样本2的β值小于样本1则表明随着经济步入新常态，我国财政可持续性水平有所降低，财政可持续性面临挑战，亟需探索提高之道。

四、结论与建议

根据我国经济进入新常态后我国财政运行态势的变化，本文分析了财政收支与GDP之间的相关性，发现财政收支矛盾，赤字增长直逼警戒线，化解地方债务风险任重道远。总体而言我国财政仍处于可持续状态，在经济新常态初期财政可持续性水平有所弱化，而近年来一些政策的调整已经卓有成效，财政压力有所缓解，其中风险逐一受控，但还需财政政策与财政改革的助力，促进财政运行状况得到更大改善，形成财政—经济的良性循环，进一步提高财政可持续性水平，因此，本文提出以下几点建议：

第一，关注财政的长期平衡，而不是一味追求财政收入的高增速。政府应在与私人部门的资源分配中合理退让，由市场机制发挥决定性作用，有效刺激经济增长，实现财政与经济良性互动、健康发展。第二，完善事权与支出责任相匹配的财政体制。一方面明确政府职能的范围，科学界定财政作用边界；另一方面理顺央地关系，解决地方政府事权与支出责任失衡的矛盾，有效缓解地方财政支出压力。第三，强化政府债务管理。遵循国发43号文精神，严格地方债务限额管理，全面监控其或有负债规模，同时杜绝地方政府违规借债乱象的滋生，同时，探索优质筹资渠道，创新财政融资方式。第四，创新宏观调控思路。树立全新理财理念，全面推进依法理财，走好“大国财政”的“转型”之路。■

注释：

①月度数据与年度数据相比更能精确反映宏观经济运行态势，而且扩充了时间序列的样本量。