供给侧改革视域下我国城市居家养老服务中的供需适配矛盾与解决对策

郑 冕

(广西师范大学 政治与公共管理学院, 广西 桂林 541000)

我国是世界老年人口大国,根据《国家应对人口老龄化战略研究》预测,到2035年老年人口将增长到4.18亿,年均增长突破千万[1]。2015年我国提出“供给侧结构性改革”,旨在全面调整经济结构,努力实现各种要素的最优配置,而当下养老结构供需失衡的困境已开始显现。想要从根本上使养老服务得到数量和质量的提升,就需要从供给侧结构性改革入手,解决供需适配错位问题,真正实现老年人“老有所养,病有所医”。

一、 我国城市居家养老服务现实需求状况分析

1. 城市居家养老服务需求庞大,涵盖几乎所有老龄化人群

受传统文化思想的影响,我国“养儿防老”的观念深入人心,即使生活在城市之中,绝大多数老年人及其子女仍愿意选择“居家养老”这一模式,前几年的“养老房产”多地遇冷从另一个角度证明了这一点。

近年来,随着城镇化速度的进一步加快,城市老龄人口增长迅速。我国从1999年进入人口老龄化社会以来,截至2017年年底,60岁及以上老年人口有2.41亿,占总人口的17.3%。预计2050年前后,老年人口数将达到4.78亿的峰值,占全国总人口的34.9%[2]。由于城市的医疗卫生条件在很大程度上优于农村,而且老人进城养老也更方便子女,在这种现实条件下,城市养老服务需求几乎涵盖所有老龄人群。

2. 城市居家养老服务购买意愿较强,但支付能力偏低

我国老年人口基数大且增长速度快,老龄事业发展空间巨大。受到家庭规模缩小的影响,城市老人们在日常照料、医疗保健、康复健身、精神慰藉等养老服务方面潜在需求极大。按照65岁以上老年人对家政服务、医疗保健的基本需求衡量,目前我国养老市场中(包括产品服务和精神慰藉)年需求至少为1.3万亿元,2020年将发展到3万亿元[3]。 但我国老龄人口普遍具有“未富先老”的特征,即对养老服务的支付能力较为低下。一项研究60～103岁城市老人居家养老服务需求的实证调查(调查样本9 902份,有效样本9 288份,有效样本率93.8%)显示,超过85%的老人具有自费购买养老服务的意愿,但普遍接受的可支付养老服务价格集中在300元/月以下。而身体健康状况尚可、生活能够自理的老年人调查样本中,只有3.6%的老人愿意支付每月300元以上的养老服务[4]。这个调查样本涵盖了不同年龄层、不同职业及不同收入、家庭情况的老人,具有一定参考意义。据此可推论,我国的城市老年人群体虽然有着强烈的养老服务需求,但实际能够接受的服务产品价格较低,见表1[4]。

表1 老年人可承受的有偿服务价格分布情况

3. 城市居家养老服务需求种类丰富,个性化强

随着社会的发展, 老年人对养老服务项目的需求多样化倾向也日趋明显, 不再仅限于日常打扫、做饭洗衣等, 还包括陪伴聊天、心理疏导等多种精神需求。 除此之外, 不同地区不同生活习惯的老人对其所需的养老服务要求也不尽相同, 诸如宗教信仰、民族习惯、性别需求、饮食情况等。

城市老年人日益增长的精神慰藉需求与当代社会发展密切相关。 许多城市中的家庭特别是独生子女家庭中, 孩子一旦外出上大学, 便只剩下夫妻, 久而久之,形成“空巢家庭”[5]。 这些“空巢老人”, 也是养老服务中急需精神慰藉的群体。 总而言之, 现代老年人对养老服务和产品的需求越来越呈现出多元化和个性化的倾向。

二、 我国城市居家养老服务主要供需矛盾与原因分析

1. 居家养老人群需求广泛,而政策供给覆盖面窄

在目前的社会发展情况下,我国城市老人在自我意愿及子女选择的养老倾向上,居家养老模式仍居于主流地位,占总养老人口的90%以上,这是由于居家养老模式相较于其他社会养老模式仍具备显著的优势。在自己或子女家中养老,从舒适和便捷方面,普遍优于社会机构养老。对相关的城市养老政策研究发现,由政府完全负担购买居家养老服务的老年人群体覆盖面很窄,由各级地方政府担负保障养老服务的人群一般仅限于失能、特困的极少数老年人群体。以济南市为例,济南市民政局2010年下发《济南市居家养老服务工作实施意见》(济民发[2010]26 号)中,只有符合一定条件的老人,才有条件获得每月由政府购买20个小时的城市居家养老服务,详见表2[6]。

表2 济南市符合政府购买居家养老服务的条件

从这项政策中可以明显看出,政府所制定的有条件享受由政府提供居家养老服务政策的老年人群体与城市实际需要居家养老服务的老龄化人群之间的供需比例失衡状况。也就意味着大部分有居家养老需求的城市老年人群体被排除在这项政策的考虑范围之外,很难有机会享受到充分的城市居家养老服务。相关养老政策的局限也不利于城市居家养老服务与老人需求进行实际对接,政策的片面化最终导致符合政策条件的居家养老服务供给受惠人群与城市实际需求人群之间的显著性结构失衡。

2. 养老服务供给质量参差,质优价廉的服务供给不足

我国的老龄产业起步较晚,目前仍属于新兴产业,随着政府重视程度日益提高,社会上宣称可以提供相关产品和服务的公司也越来越多,然而供给的产品和服务质量却参差不齐,这主要有两方面原因。

(1) 多数地区的居家养老服务团队中,专业性人才的比例并不高。实际上,城市老年人所需要的服务人员与普通家政服务人员之间存在着较大区别。老龄化人群由于健康状况、心理素质都发生了一系列变化,要求老年服务工作人员应接受过较为系统和专业的知识、技能培训,具备一定养老服务专业知识和业务素质,了解并掌握一定的护理知识、心理知识、社会工作知识等。然而,当前的居家养老服务机构中,主体服务的工作人员多数属于“4050”(40～50岁)群体,普遍年龄偏大,文化程度较低,没有接受过专业培训,对养老服务的认同感和服务能力都较低[7]。

(2) 由于老年人普遍接受的居家养老服务价格较低,政府又缺乏相关的托底政策为多数老龄化人群购买他们需要的居家养老服务,因此城市老人普遍面临“好的服务买不起,买得起的服务质量不高”这一供需结构失衡问题。适合大众的养老产业尚未普及,养老服务队伍专业水平不高,相关服务人员的薪资较低等因素,都在很大程度上影响着质优价廉的居家养老服务供给。

3. 老人对养老产品服务需求较为多样,而现实供给类别较为单一

城市居家养老的老龄化人群对服务项目的要求具有较大差异。具有自理生活能力的老人对室内打扫、做饭洗衣、陪伴聊天、接听电话等服务项目需求较高。不具备完全自理能力的老人则对巡诊、日常护理、康复训练、陪同看病等具有一定陪护性质的养老服务需求较高。而失能老人则在上述两者的基础上对养老服务的专业和时间保障等要求较高。总之,城市居家养老的老人对产品和服务类型的需求较为丰富,但目前市场上常见的居家养老服务供给项目却颇为单一,多是日常打扫和洗衣做饭,其他服务项目诸如陪同就诊、康复训练、心理咨询等较少。

养老产品和服务项目供需不匹配的原因主要是: 第一, 地方政府缺乏相应的政策措施鼓励相关有资格、有能力的企业和机构快速发展, 老龄化产业尚未形成完整的产业链, 在中小城市的发展前景并不明朗, 因此多数家政企业承担了本应由专业养老服务公司提供的居家养老服务, 造成了供给产品的单一化。 第二, 由于市场上的养老产业尚未形成一定的规模和完整产业链, 行业规范标准和机制等都相对滞后, 相关服务人员专业化程度也不尽理想, 很多机构服务工作者并未真正将为城市老人提供居家养老服务作为自己的职业选择, 而只是作为主要工作之外补贴家用的副业, 人员的非专业性决定了他们的服务水平, 这也是当前居家养老服务供给较为单一的重要因素。

三、 我国城市居家养老服务供给侧改革建议与未来路径选择

1. 完善城市居家养老服务政策,拓宽政策普惠范围

我国养老服务事业相关法规政策远远滞后于我国的老龄化社会发展速度,因此,社会老龄化问题的加剧,使得国内许多地区相应的养老服务政策法规的效力和适用范围受到挑战。从中央到地方应进一步加大对老龄产业的关注与投入,在逐步满足老年人口多样化养老服务之前,应首先拓宽养老政策所惠及的老年群体范围。随着社会的高速发展,需要享受养老政策的老龄化人群早已不止于特困、失能等特殊老年群体,更多的城市老年人需要政府的帮助和妥善安置。

与完全丧失生活能力的老年人相比,多数需要居家养老服务的老年人尚有一定的行动能力和支付能力, 但支付水平较低。 基于这种实际情况,在政策制定方面应分类对城市老年人口进行养老服务的供给,降低由政府购买或提供居家养老服务政策的适用性门槛,细化老人实际养老服务需求。 在制定政策的过程中对不同条件的老人进行科学划分, 不同类别对应不同帮扶政策: 对于具有完全自理能力的老人, 政府提供给他们居家养老产品和服务的信息,由他们依据实际需求, 自行挑选和购买; 对于不具备完全自理能力的老人,政府根据实际情况为其购买一部分他们所需的居家养老产品和服务, 或按比例承担一定的支付金额;对于完全丧失自理能力的老人或具有其他特殊情况的老人,政府应继续加大帮扶力度,做好“托底”工作,保障他们的基本生活[8]。 这样的阶梯性政策能够更大程度地满足不同老年人的养老服务需求, 使养老政策更具有惠民性与普适性, 让更多的城市老年人切实感受到政策带来的便利与实惠。

2. 鼓励老龄产业规模化发展,提升供给主体内生力

城市居家养老服务的单一化和低质化在某种程度上可以归结为城市居家养老服务产业发展的滞后和不健全,相关企业的内生力较弱。要从根本上解决养老产品和服务的供给与老人实际需求之间差异过大的问题,就要从供给方面改变这一失衡的状态,这就意味着相关的老龄化服务企业应得到快速发展,因此政府的支持和鼓励尤为重要。政府应着手从政策和物质两方面鼓励城市养老服务产业的发展。

一方面, 制定优惠政策鼓励有资历、有实力的企业进驻养老服务领域, 提供更加丰富的养老产品和服务, 组建和培训更具专业性的养老服务队伍和人员。 适度放宽相关企业的市场准入门槛, 先发展城市养老服务产业的规模, 再逐步规范和完善, 借助市场力量优胜劣汰, 逐步形成具有一定规模且具有较高服务水平的城市居家养老服务产业体系, 在这个体系中, 可以满足不同条件老人的阶梯性养老服务需求。 另一方面,政府应对提供大众化养老服务的企业实施相应的物质补助, 一些高端的养老服务企业可以通过较为高昂的收费满足自身发展,同时提供质量上乘的产品和服务。 政府一定要着力推进更多大众化的养老服务企业的发展, 适当对其进行补贴和政策性扶助, 帮助它们实现良性、健康发展, 使广大城市老年人群能够享受到更多质优价廉的居家养老产品和服务。

3. 大力发展城市社区居家养老模式,推进社会资源深度融合发展

依据我国的实际国情, 传统意义上的家庭养老模式受到城市家庭规模缩减、城市生活节奏加快等影响, 城市中的家庭养老功能被逐步弱化, 子女特别是独生子女已经难以为父母提供充分的照料和养老服务。 与此同时, 我国的机构养老模式也因为社会、历史文化因素而发展缓慢, 老年人更多地愿意在自己较为熟悉的场所中度过晚年, 机构养老因其本身的局限性并未受到多数老人及其子女的青睐。 在这种社会环境和背景下, 城市“社区居家养老”模式应运而生, 社区居家养老模式与传统的家庭养老模式并不完全等同, 但也绝不是对立状态 。它已经被许多发达国家一致认为是未来最具有发展前景和可行性的养老模式。

现代意义的城市社区居家养老模式是指: 建立“立足社区、服务居家”的综合性社区居家养老服务体系[9]。 社区居家养老模式的核心发展理念是大力推进城市社区在居家养老服务中的重要作用。 一方面, 要进一步加强社区养老的基础性设施建设, 成立社区老年人服务站以丰富其日常生活。 另一方面, 依托“互联网+”技术, 建立社区养老电子化信息平台, 对社区内的老年人建立统一的电子健康档案, 通过社区养老平台沟通养老服务企业与社区内需要相关产品和服务的老人, 使双方的信息定时交换, 从而提高养老服务的供需匹配度[10]。 城市现代化的“社区居家养老”模式不仅可以满足大多数城市老人希望居家安度晚年的心理、生理需求, 同时又能使老人在自己家中就可及时、充分地享受到丰富多样的居家养老产品和服务。 城市社区居家养老模式的进一步发展, 可以从根本上解决当前我国城市居家养老服务中的供需适配矛盾, 是今后我国城市养老服务供给侧改革的发力点和优化路径选择。

四、 结 语

我国供给侧结构性改革的根本价值取向归根结底是为了人民群众过得更好, 而养老服务体系是我国公共事业体系中的重要组成部分。 我国老龄化人群“未富先老”的特征决定了我国养老服务事业发展的缓慢与滞后性。 正由于此, 我国养老服务产业供需矛盾突出, 供需匹配度较低, 供需失衡的情况一直制约着养老问题的解决与社会的进步与发展。

基于此, 要扭转供需错配的情况, 调整供需结构, 就应从政策制定、 产业建设、 模式创新等几个方面入手, 调整养老政策的适用性与普惠度, 鼓励和推进相关养老服务企业的快速发展, 坚持政府主导的同时, 借助市场的力量优胜劣汰, 形成良性、 健康的城市养老服务产业链。 同时, 积极探索更具创新性和实用性的城市社区居家养老模式, 打通政府、 社区、 企业、 家庭四位一体养老服务通道, 构建信息化、 智能化养老平台和体系, 逐步实现民生领域这一重大供给侧结构性改革, 推进我国城市居家养老服务产业进入新时代。

【责任编辑祝颖】