中国传媒PPP模式初探

文/刘建华 郝天韵 李文竹 邸 昂

政府和社会合作（PPP）模式是政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作、战略合作等方式，与社会力量建立价值共创、共享的合作关系的过程。对于中国传媒业而言，政府与社会资本合作（PPP）模式还处于初步理论探索阶段，也有一些实践尝试，譬如民文出版、农家书屋、学术出版等。但是，当前传媒PPP无论在理论上还是实践上都准备不足。为此，从跨学科的基础理论出发，运用新闻传播学、管理学、经济学、金融学等相关知识，构建中国传媒PPP模式的理论体系与实践路径，能够推动其不断发展。

一、中国传媒PPP模式理论体系

1.何为传媒PPP模式。PPP是英文Public-Private Partnership的简写，落脚点在于最后一个“P”即Partnership（合作）上，主要是指政府与社会力量之间的合作。20世纪70年代，英美国家为解决经济萧条状况下财政资金不足等问题，积极引入私人部门的力量参与公共项目的建设和运营，将PPP模式运用到公共政策领域，并为规范和推进该模式出台了一系列的政策，从而大力促进了公私合作模式的发展。美国PPP国家委员会于2002年指出，PPP是介于外包和私有化之间并结合了两者特点的一种公共产品提供方式，它充分利用私人资源进行设计、建设、投资、经营和维护公共基础设施，并提供相关服务以满足公共需求。

因而，PPP泛指为了提供公共产品及服务，公共部门与私人部门之间开展的多种形式合作关系。它主要由三个要素构成：公共部门和私人部门之间建立一种合同安排，PPP主要用于提供公共品或公共服务，以及PPP中公私双方发挥各自优势实现收益共享，风险共担。因此，笔者认为传媒PPP模式是指为了建设传媒基础设施及提供公共传媒产品，政府与社会资本开展的多元化合作关系。社会资本负责部分或者全部融资，发挥其资金、管理和技术优势，在合同期间按照合同规定通过完成建造公共设施并提供符合要求的产品或服务以获得收益，政府主要起监管与协助作用，力争使公共服务成本最低化。传媒作为一种社会公器，整体而言都是社会性公共服务，理论上都可以进行PPP运作，但由于其意识形态属性，不是所有传媒都适合进行PPP模式运作。

2.传媒PPP模式主要特征。传媒业的公共属性决定了它的传播内容具有意识形态与商业经营属性并存的特点，以社会效益为先，经济效益与社会效益相统一。传媒PPP模式的特征具体表现为以下几点：一是经济文化发达地区政府与社会资本合作多，融资数量大，欠发达地区合作模式少，融资数量有限。二是新兴项目合作多、融资多，传统项目合作少、融资少。随着文化信息产业的快速发展，网络出版物的市场前景被普遍看好，这类出版物与高新技术发展相关联，投入资金大，出版社无力承担，所以势必需要社会资本的进入。三是经营领域合作多、融资多，非经营领域合作少、融资少。从不同业务来看，印刷、发行领域意识形态相对较弱，社会资本进入早，合作多。四是合作模式无法达到预期。近年来一些企业参与了传媒业经营，如一些上市公司通过收购、参股等形式进入传媒业，一些民营性质的文化公司参与出版活动，并且国外许多传媒企业也寻求进入行业的途径，但最后实现共同合作取得共赢的比例仍然远低于预期。

3.传媒PPP模式主要分类。目前国际上关于PPP模式的分类按照广义和狭义两种定义来划分，由于各国PPP模式的发展程度、社会形态和使用术语的差异，PPP模式有多种不同的分类，本文以加拿大PPP国家委员会的分类标准为参照系，界定传媒PPP的主要类别如下（表1）。

表1 传媒PPP的主要类别

4.传媒PPP基本架构。一是传媒行业引入PPP模式的切入点。传媒领域PPP的切入点要灵活多样，不能固守一种模式，可以从合作方式、传媒公共文化资源和消费者市场需求程度等多方面来寻找切入点。例如，针对项目产生与经营方式的不同，适时切入公共文化资源共享平台，传播领域公共文化建设是在城市文化发展过程中的市场需求，项目可以由社会投资人根据市场需求发起，针对不同受众、不同媒介可以采取不同的收费方式和收费标准。

二是传媒PPP模式适用类型。在鼓励社会力量进入公共传播领域的相关政策文件中，可以采用适用于新建基础设施的BOT（建设－运营－移交）、BOO等模式。由于传媒行业项目的社会性特征，完全由投资人投资、运营和管理达到成本回收与投资回报具有一定困难。这就需要政府在适当的时候以不同的形式提供补贴，如在运营阶段按照刊物销量或者节目收视率等给予补贴等。项目可以由公共部门制定标准，经营方提供技术支持并实施，一定期限后再移交给政府。因此，BOT模式是较为有用的传媒PPP类型，它能降低投资风险，并提高文化产品供给的质量和效率。

三是传媒PPP模式参与主体。与其他行业PPP模式参与方相似，主要指利益相关方，如政府、社会资本、中间商、传媒机构、受众、技术公司等。

二、传媒PPP适用领域

1.大型公共文化设施。代表城市文化品牌的大型公共文化设施可以采用PPP模式，通过休闲娱乐设施吸引消费人群从而带来文化旅游人群，同时通过公共文化设施吸引文化旅游人群从而带来消费人群。这样的互利共生机制能够提升公共文化设施的运营效率，也能够吸引私营部门参与公共文化设施建设。政府可以设立基层公共文化设施专项管理机构，负责设施的运营、维护和专项经费管理，同时将公共文化服务功能外包给民营合作者，将公民对公共文化服务的满意度作为专项管理机构和民营合作者的绩效评估重要依据。公共文化设施项目采用PPP模式的基本条件为有两个：一是公共设施项目应该是准公共物品，二是政府与私人部门的利益诉求都能得到一定程度的满足。为此，一些项目可以通过技术设计去创造传媒PPP适用的条件，如广东省清远市的图书馆、城市馆与博物馆、演艺中心等项目，在使用者付费方面存在困难，最后采取政府购买的方式实现传媒PPP运营。

2.公共数字文化资源共享交易平台。公共数字文化资源共享交易平台PPP模式具有形态多样、强调服务、市场发起等特点，所以公共数字文化资源共享交易平台PPP模式建设可以根据项目产生与收费机制的不同切入并建设公共数字文化资源共享平台。在共享交易平台建设方面，政府的规划较为滞后，社会资本表现的相对积极主动。但是，由于服务对象不同，这种项目的经营模式也大不一样，如月付制、年付制或者会员制。但数字资源共享服务将是未来传媒业的发展主流，它会培育更多的新型文化共享群体，政府必须在其中有所作为。当然，政府也应该有足够的谨慎，要准确判断某个公共数字文化平台的建设是否真正适用PPP模式。

3.农家书屋。农家书屋工程是《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》涉及的国家实施的重点文化惠民工程，以解决农民“买书难、借书难、看书难”的问题为目的。在基础设施建设完成之后，农家书屋虽然实现了行政村全覆盖，但建成后的正常开放管理却成了问题。在有的地方，农家书屋几乎成了摆设，成了装点门面的“道具”。为了有效利用农家书屋这个资源，应尽快引入市场机制，农采用PPP模式进行运作。在引入PPP模式后，政府成为农家书屋构建的主导者，文化企业是农家书屋建设与实施参与者，非政府组织则成为农家书屋建设的补充力量。缺乏盈利潜力的PPP项目无法吸引社会资本和民间资源的参与，而盈利过高则会导致消费者使用成本增加，失去公共产品的公共属性。为此，应该坚持“公共化”与“产业化”相结合，建立科学利益调节分配机制，在保证文化服务公益性的前提下，拓展多层次的文化服务，将公共文化建设融于整个文化产业格局当中，建立供需平衡、协调的文化服务市场。

4.公共图书馆服务体系。公共图书馆服务体系包括了某个国家或地区的所有公共图书馆，当然，它们之间应该有或紧或松的合作关系，其重要特征就是公共性、公益性和服务性。在大数据时代，人民群众的文化需求日益多元化、分众化与碎片化，这就需要有专门的服务来满足这些需求，如股民对上市公司数据具有刚性需求，但个人无法承担购买数据库的巨大费用，这就需要通过PPP模式引入市场机制，补充和完善现有的公共图书服务体系。当然，对于传媒公共服务而言，需要有针对性地根据项目特性决定是否采取PPP模式，不然会适得其反。

三、传媒PPP实证研究

1.购买服务—江阴市图书馆。江苏省江阴市图书馆是国内“公共图书馆+咖啡馆”合作模式的首创者。该项目采用公私合作PPP模式，它们用“三味书咖”城市阅读联盟来调配公共资源和社会力量，所有工作都通过“一卡通”实现，市民的积极性在免费服务的推动下大大提高，共同建设公共文化服务平台。在多种力量的促动下，江阴市图书馆通过服务模式的创新力推公共服务效能的提升，取得了较大的成绩，如图书馆中图书资源的定期流转、咖啡馆、茶楼等的配置，可以为市民阅读提供场地、借阅设备及服务人员。在运营体系中，市图书馆是管理方，效益评估者则被委托给第三方机构，在社会会效益评估结果出来后，市政府以此为参照确定补贴额度。由于其提供的服务与公众密切相关，该项目已经越来越有效地嵌入公众的日常工作和生活，成为推动公共文化服务社会化发展的有效尝试。

2.购买服务—北京市西城区公共阅读空间。北京市西城区作为首都核心功能区，近年来确立了“记忆西城、书香西城、艺术西城、时尚西城”的文化发展目标，把文化融入到产业发展和城市建设中，积极打造了多层次、特色化的公共文化空间。除了建立3家区级图书馆和26家街道图书馆外，西城区还积极建设和开拓新的公共阅读空间，利用街道、社区等公共场所不断开展公共阅读服务，并积极引入社会力量参与到建设中来，推动社会力量提供公共阅读服务，取得了显著的社会效果。西城区公共阅读空间建设的意义在于探索了公共文化服务的新体制。西城区政府通过购买服务，以公办民助和民办公助的方式引入社会力量创建公共阅读空间，开创了公共文化服务领域政府和社会资本合作（PPP）模式的雏形，初步探索了一条“建设—管理”“投资—运营”“管理—作业”适当分离的新管理和运营模式，提升了城市公共文化服务供给水平和能力，满足了不断增长的公共文化服务需求。

3.购买服务—卫星数字农家书屋。卫星数字农家书屋作为对传统农家书屋的有益补充，可以重点解决广大基层现有农家书屋的难题，如书报运输难、内容更新难和无法直接入户等问题。截至2015年5月，共完成了3万余家新型“卫星数字农家书屋”的建设工作，同时“农家书屋”长效发展机制得以完善。根据服务地域、服务对象的不同，主办方建立了具有本地适用性的个性化解决方案，成为促进农村经济社会发展、提高农村精神文明建设、助力全民数字阅读开展的重要平台。

四、传媒PPP模式发展的一些建议

1.加快顶层设计，发布传媒PPP发展规划。管理部门应就传媒PPP模式进行专门调研，组织专家学者对传媒PPP模式进行理论体系与实践模式的研究，组织编发中国传媒PPP中长期发展规划，及时规范与科学指导传媒业的PPP实践，尽快挤入国际文化产业PPP第一起跑线。

2.制定专门性PPP模式法规。政府应该立足传媒意识形态行业的特殊性，坚持社会效益首位，经济效益与社会效益相统一的原则，参考其他行业专门法，出台传媒业PPP模式法规，制定具有传媒行业特点的“传媒PPP合同指南”，使传媒PPP管理者与实践者有章可循。

3.构建传媒PPP利益相关方运行机制。传媒PPP利益相关方包括政府、社会资本方、项目使用方或产品购买方、银行等金融机构、原材料供应商、工程承包商、运营管理维护承包商、保险机构、财务顾问、管理咨询顾问、融资顾问、法律税务顾问等诸多主体，因而必须构建一套科学有效的运行机制，设计好风险规避机制，使利益相关方都能各得其所，实现多方共赢。

4.成立传媒广电PPP促进基金。建议由各级传媒管理部门牵头，传媒龙头企业参与，联合财政部、发改委等部门成立传媒PPP促进基金，基金主要完成两大任务：一是对中国传媒PPP理论研究的大力资助，二是对传媒PPP项目的筛选培育，力争尽快推出一批有影响力的传媒PPP理论专著、行业报告与示范项目，大力促进传媒业发展。