生态公益型林场经营管理绩效考核评价指标体系的构建——以金秀县国有林场为例

涂德华，陈赞凤，罗爱莲，莫武备

(广西来宾市金秀瑶族自治县国有金秀林场，广西金秀 545799)

国有林场是建国初期将位于边远地区的宜林荒山荒地统一划归国有，经长期的营造林建设形成，在我国占有重要地位，在维护我国生态安全和木材安全方面做出了重要贡献。目前，全国共有4 855个国有林场，经营总面积占国土面积的8%，林地面积占全国的19%，森林面积占全国的23%，森林蓄积量占全国的17%[1]。根据中共中央 国务院《国有林场改革方案》(中发【2015】6号)文件精神，国有林场全面改革完成后，大多数国有林场定性为公益性事业单位。然而，国有林场定性为公益性事业单位后，将面临经营管理积极性不高、效率低下等问题。林德荣等[2]在研究国有林场事业化改革后发展路径及对策时指出，将国有林场确定为全额拨款事业单位的改革可能会损害林场的经营活力，降低林场的经营效率。田明华[3]认为，事业单位体制下国有林场运营效率的低下是其致命伤。因此，从生态公益型林场的行业特点和新时代培资源保生态的任务出发，构建一套科学、系统、完整、符合林场实际、操作性强的经营管理绩效考核评价指标体系迫在眉睫。

1 国有林场绩效考核评价指标体系的相关研究成果

赵德义[4]在国有林场效绩评价指标的探索与改革中，提出了生态公益型林场森林覆盖率增加值、有林地增加面积、人员支出比率和经费自给率4项评价指标。任丽丽等[5]在国有林场改革的绩效评价体系研究中，根据分类经营的原则，将国有林场划分为生态公益型林场和商品经营型林场，分别构建其改革的绩效评价指标体系。对于生态公益型林场的绩效评价，构建了造林绩效、育林绩效、营林绩效、管护质量和林地生产力5个一级指标，设置了年均造林面积增加值、造林质量合格率和造林成活达标率等16个二级指标；设置了基础设施、职工生活质量、社会效益、职工素质和人才建设、改革投入产出等公益型林场和商品型林场的综合评价指标。蔡烔等[6]在我国生态型国有林场绩效评价研究中，围绕生态型国有林场绩效评价这一主题，运用 BSC ( 平衡计分卡) 分析构建了生态型国有林场绩效评价框架，在此基础上设计了绩效评价指标体系，并采用 DEA 方法，选择北京市4个生态公益林场进行评价。曹凤娇[7]对基于改革背景下的内蒙古国有林场绩效评价进行研究，运用绩效管理理论、委托代理理论及可持续发展理论，确立了内蒙古国有林场绩效评价内容及目标，设计出基于DEA的绩效评价指标体系，运用搜集的数据，对各个盟市的国有林场经营绩效水平进行评价，对各盟市的综合技术效率、纯技术效率及规模报酬进行分析，结果表明，大部分盟市国有林场经营绩效欠佳、整体发展不均衡和个体之间经营绩效差异。罗亭[8]对黄丰桥国有林场绩效考核进行研究，分析了绩效考核存在的问题，提出了完善国有林场绩效考评的建议等。

2009年，自治区林业厅出台了《自治区直属国有林场科学考核暂行办法》及实施细则，并在13家自治区直属国有林场实施，取得了显著成果[9]。

2 来宾市金秀县国有林场经营管理绩效考核评价的主要做法和存在问题

2.1林场基本情况来宾市金秀瑶族自治县国有金秀林场由原国有金秀林场和国有老山林场在2017年国有林场改革时合并而成，合并后从原来的自收自支事业单位重新定性为公益一类事业单位，设有场办、财务股、营林技术股、资源保护股、森林防火股等二层机构，下设直属、老山、十六公里、金龙河、古兆、大木、石坪顶、合江、沙梨坪、六要坪10个基层林站，林场总面积26 801.8 hm2，林业用地面积26 668.9 hm2，有林地面积23 821.8 hm2，生态公益林面积19 660.06 hm2，占林业用地的73.72%，森林覆盖率88.88%；至2017年底全场共有501人，其中在职职工162人、退休人员339人。

2.2政府和主管部门对林场经营管理绩效考核评价的主要做法2012年前，对林场经营管理绩效考核评价的主要做法和政府对其他机关事业单位绩效考核的做法相同，主要是进行综合评价，即每年年底由县考核小组组织召开考核会议对林场进行考核。一是主要领导代表林场就林场1年来的工作，以及领导班子成员就自己的工作完成情况，向考核小组和职工代表进行汇报；二是职工(职工代表)对林场工作以及林场领导班子成员的工作满意度和廉洁情况进行民主测评；三是考核小组和职工代表就林场工作情况和班子成员工作表现情况进行单独谈话。

2013—2017年，县人民政府把林场划归县林业局管理，作为林业局二层机构，人、财、物归林业局管理，政府和主管部门年终不对林场进行考核评价，由林场自行组织年终绩效考核工作。

2.3绩效考核评价存在的主要问题

2.3.1对绩效考核评价的重视不够。我国生态型国有林场作为事业单位，以生态公益林为主要经营对象，其绩效改善对于我国生态安全和生态文明建设意义重大。全面系统地评价其绩效是改善林场经营的基础[6]。从金秀县国有林场以往的经营管理绩效考评看，绩效考核评价工作重视不够，流于形式，致使绩效考核未起到应有的约束和激励作用，严重影响了国有林场的建设和发展，导致林场经营管理不善。

2.3.2未构建科学的经营管理绩效考核评价指标体系。以往金秀县国有林场只是按其他事业单位统一的综合绩效考核方式，仅从德、能、勤、绩、廉等方面进行定性的民主测评考核评价，没有从国有林场行业性质特点和主要任务出发在森林资源保护、森林资源培育、经济发展和综合管理等方面建立以定量评价为主、定性评价为辅的科学绩效考核评价指标体系，考核方式方法过于简单，缺乏激励机制和约束力。

2.3.3未做到年终考核和日常考核相结合。以往金秀县国有林场绩效考评仅在年终进行一次性的民主测评，没有结合职工日常的出勤管理、政治思想学习和工作完成时效质量等情况，考核内容不够全面，缺乏系统性。

2.3.4考核结果使用不够合理。考核结果仅用于评定年终绩效奖的发放，没有作为评价林场领导班子经营业绩和提拔使用的标准，考核结果没有得到合理使用，激励和约束的作用不明显。

3 科学绩效考核评价指标体系的构建

3.1建立绩效考核评价指标体系的原则

3.1.1以生态指标为主的原则。生态型国有林场属于事业单位;其经营对象为生态公益林，具有公共性;生态型国有林场所经营的森林资源等在生态方面的重要性，超过了人们对国有林场其他方面产品的期望，生态性是国有林场存在的基础，是其公益性的具体体现[6]。因此，公益性国有林场绩效考评指标体系的制定，应从公益性林场培资源保生态的任务出发，以森林资源保护和培育指标为主，结合林场的区位、自然环境条件、职工文化水平和经济发展水平等实际情况，使制定的指标符合林场的实际。

3.1.2定量考核与定性考核相结合，以定量考核为主的原则。由于国有林场改革绩效本身的复杂性， 在设计绩效考核评价指标时， 不可能将所有的指标内容用量化的指标形式表示出来， 因此要坚持定量与定性相结合的原则， 能量化的要尽量量化，不能量化的要细化[5]。因此，公益性国有林场绩效考核评价指标体系应以森林资源保护、培育和利用等定量指标完成情况为主，以综合管理等定性指标为辅。

3.1.3年终考核与日常考核相结合，以年终考核为主的原则。考核应以年终主管部门检查评价考核指标任务完成情况为主，日常考勤情况、日常工作完成情况和季度检查结果为辅。

3.2绩效考核评价指标体系构架根据新时代生态公益型林场保护培育森林资源、维护国家生态安全的任务，结合金秀县国有林场的实际情况，从定量考核与定性考核两大方面来构建生态公益型林场经营管理绩效评价指标体系，总分设定100分为满分，以倒扣分法来计算绩效考评得分，其中定量考核指标分值为65分，包括森林资源保护35分、森林资源培育25分、森林资源综合利用5分；定性考核指标分值为35分，包括综合管理20分、职工管理10分、社区管理5分。

3.2.1森林资源保护指标。主要设置有林地保有量、森林被盗伐或滥伐情况、森林防火、森林病虫害等二级指标，主要考核内容为林地保有量是否减少、林木是否被盗伐、森林火灾有无发生、森林病虫害防治成效等，设定扣分值与扣分标准来评定得分。生态公益型林场绩效考核评价指标体系赋分分见表1。

3.2.2森林资源培育指标。主要设置有造林合格面积、抚育合格面积、成本节约率等二级指标，主要考核内容为造林实绩成效、森林抚育质量、森林资源培育成本增减情况等。生态公益型林场绩效考核评价指标体系赋分见表1。

3.2.3森林资源综合利用指标。主要设置有林下经济发展、森林旅游开发等二级指标，主要考核内容为完成林下经济发展和森林旅游发展任务情况。生态公益型林场绩效考核评价指标体系赋分见表1。

3.2.4综合管理指标。主要设置有政策落实、安全生产、廉政建设等二级指标，主要考核内容为贯彻落实上级政策情况、有无安全生产事故发生、党风廉政建设宣传或违法违纪情况等。生态公益型林场绩效考核评价指标体系赋分见表1。

3.2.5职工管理指标。设置职工教育和日常考勤2个二级指标，主要考核内容为职工教育培训计划制定与落实情况、职工上班考勤与工作纪律情况。生态公益型林场绩效考核评价指标体系赋分见表1。

3.2.6社区管理指标。设置林区和谐稳定1个二级指标，主要考核内容为林区社会综合治理情况。生态公益型林场绩效考核评价指标体系赋见表1。

3.3绩效考核体系实施措施

3.3.1提高认识，达成共识。加强国有林场经营管理绩效考核评价重要性和必要性的宣传教育，使主管部门意识到实行国有林场经营管理绩效评价的目的和意义，使每位职工都认识到绩效评价的必要性，制定出台国有林场经营管理绩效考核评价办法和评定细则。

表1 生态公益型林场绩效考核评价指标体系赋分

3.3.2分清职责，明确任务。明确国有林场经营管理绩效评价体系制定和执行的牵头单位和协助单位，分清职责，明确分工，落实好日常检查和年终考核评价工作。

3.3.3科学应用考核结果。建立健全绩效考核评价结果回馈制度，考核评价结果及时向林场反馈，肯定成绩，剖析问题，寻找不足，提出整改的意见和建议。建立健全绩效考核评价结果的使用制度，绩效考核评价结果反映的是林场经营管理的业绩和成就，不仅要作为林场工资发放和绩效奖评定的依据，也要作为林场领导班子工作业绩政绩评定的依据。

4 结论

金秀县国有林场是以生态公益林为主的生态公益型林场，又位于珠江源头，其区域生态地位十分重要。在历史新时期，金秀县国有林场应结合森林资源保护与培育、森林资源利用与综合管理制定科学合理的国有林场经营管理绩效考评办法，全面、客观、系统地考核评价公益性国有林场的经营管理工作，增强激励和约束机制，激发林场职工的工作积极性和创造性，更好地服务于林场发展，实现国有林场是生态建设主力军的历史使命。