论上海城市精细化管理

2018-08-24何伉

上海房地 2018年7期

文/何伉

2014年习近平总书记在参加第十二届全国人大第二次会议上海代表团审议时强调，加强和创新社会治理，关键在体制创新，核心是人，只有人与人和谐相处，社会才会安定有序。社会治理的重心必须落到城乡社区，尽可能把资源、服务、管理放到基层，使基层有职有权有物，更好为群众提供精准有效的服务和管理。治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。上海市委、市政府高度重视城市的精细化管理工作，连续五年召开推进会部署落实相关工作，以创新社会治理加强基层建设“1+6”文件为总纲，以党建引领为红线，坚定厘清市、区、街镇、居村职责定位，真正做到重心下移，将人财物和权责利对称地、真正地落实到基层，使网格化综合管理落实到城市的每个角落。同时，上海市委、市政府还积极运用智能化手段，打通市、区、委办局的管理壁垒，使部门的联动更加顺畅有序，有效地提升了城市精细化管理的效率。

一、城市精细化管理的基础

“努力把上海建设成为最有序、最安全、最干净、最有温度的城市之一”是城市精细化管理的目标，是城市综合治理水平高低的衡量标志。要做到城市的精细化管理，就要持之以恒地贯彻城市精细化管理的理念，要真正做到“全面、卓越、准确、高效、可控”，这是城市精细化管理的基础，也是当前世界各大国际化大都市城市管理所普遍具有的特点。

（一）全面

所谓全面，是指城市的精细化管理要覆盖到城市运行的方方面面，上至城市的安全运行，下至居民的生活垃圾分类，要做到全面细致。习近平总书记曾经提出：“上海这种超大城市，管理应该像绣花一样精细。”“绣花一样的精细”不仅是要在管理体制机制上做到全面覆盖，在规定、条例的落实上也要做到全面覆盖。总体而言，经过十余年的发展，上海在城市管理、社区管理等方面都形成了较为完备的规章制度，但是随着城市管理重心的下移，在社区治理的精细化中暴露出越来越多的问题，包括社区物业管理服务、河道综合整治、城乡垃圾分类处理等，这些工作虽然在以往已经有了明确的规章，但没有进一步地细化落实。基层管理人员在真正进行社区管理时，没有可以具体依靠的规章条例，使管理无法实现分级分类，无法做到差异化管理。因此，只有做到政策规章制定全面、具体落实全面，才可以真正称为“全面”。

（二）卓越

所谓卓越，既是对城市管理品质的要求，也是城市管理的追求目标。在城市管理中，要始终坚持追求卓越，不断自我加压、自我超越。要树立问题意识，坚持问题导向，从而不断发现问题、解决问题，精益求精。追求卓越就是要有高标准引领，要向国际知名标杆城市的管理标准看齐甚至加以超越，形成上海特有的城市管理标准体系，引领城市管理精细化水平不断提高。卓越的城市管理，既是一种高度，也是一种温度，城市管理的精细化可以使每位居民体会到、享受到城市管理的温馨，感受到城市管理的温暖，从而主动参与到城市管理中去，使城市管理向卓越的品质迈进一大步。

（三）准确

所谓准确，就是要准确定位管理对象，准确定位管理内容，准确采集管理信息，准确把握管理要点，准确处理管理问题，准确完善管理漏洞。对于城市管理中所出现的体制机制问题、操作流程问题、协同完善问题，做到准确掌握，准确健全，勿使同类问题再次出现。当前，人工智能等信息化技术十分发达，能够准确定位问题对象，最大程度地避免管理中的盲目性和“一刀切”现象，这是城市管理精细化的应有之义。例如，在台风季节能够对马路上的下水道管口实现准确定位，随时掌握出现问题的管口。又如夏季用电高峰时，对于电线杆的准确定位可以帮助电力公司准确掌握供电情况。未来，当智慧城市技术在全市联网推动后，全市的土地状况、人口信息、河道信息、环境情况一览无余，从而为城市精细化的网格化管理奠定基础，进而实现城市数据全覆盖、全采集、高精度。

（四）高效

高效是在全面、卓越、准确的基础上，更加快速地对城市管理的诉求进行响应，并通过一些最新的信息化手段，实现管理主体的协同配合，进而在降低管理成本的情况下，实现管理的作用。例如，近两年来，上海对于交通的整治力度不断加强，公安部门与交通部门通力协作，在全市范围内安装了近2万套“电子警察”，从仅仅解决警力不足的问题，到实现对道路情况的全面监控，到人脸识别，再到监控停车与礼让行人，公安部门运用新技术实现了对城市交通的精细化管理，大大提升了交通管理的效率，提高了整治的效能，并实现了交通的常态化规范管理。此外，在上海“五违四必”的整治过程中，上海通过职能部门的联合执法，实现了管理的高效，在短短一年间，通过街镇、公安、城管、工商等多部门的协同管理，高效地解决了困扰上海城市发展多年的违章问题，使城市面貌焕然一新。

（五）可控

城市的管理首要在于安全与稳定。超大城市的管理时时刻刻可能会出现各种突发情况，无论是早晚高峰轨道交通的故障还是台风季节地面给排水的问题，如果出现，都将是影响城市正常运转的大问题。因此，无论是在事前的检查和预防还是在事后的处理与解决，都要做到源头管理、重点管理、风险管理，要做好城市管理各方面的环节掌握，要时刻保持对运行过程的有效监管，实现城市管理的全过程闭环。当前，我们必须清醒地认识到，传统的经验管理、事后管理已不再适应当前的现代城市管理，也不符合上海这座超大城市管理的应有之义。如果不能做到城市管理的实时可控，那么出现问题将会给城市的正常运行带来巨大的影响。例如，2018年以来，上海轨道交通已出现形形色色十余次问题，其中影响最大的是4月25日，二号线龙阳路站至广兰路站突发信号设备故障，一度影响早高峰达5个小时，7号线、16号线换乘关闭，全线各车站的运行都受到了不同程度的影响。在这次事情的处理中不难发现，在事中的应急处理上，市内相关部门的处理可圈可点，但问题的预防和解决实难令人满意。从这一事件中不难发现可控状态的重要性，只有事前事中事后所有情况都处于可控状态，事情才能得到最好的处理与解决。

二、城市精细化管理的核心思想

上海城市精细化管理的核心理念是“三全四化”，即对城市实现全覆盖、全过程、全天候的管理，加快构建法制化、智能化、标准化、社会化的精细化管理服务体系。

（一）城市管理的全覆盖、全过程、全天候

城市管理的全覆盖、全过程、全天候是对于城市管理的最高要求，是从时间、空间和对象上对城市管理提出的“全面”要求的最好诠释。

所谓全覆盖，是指对于上海市境内的城市所属土地、河道、社区、人群等进行全面的管理。作为国际性超大城市，截至2017年底，上海拥有2418.33万常住人口，拥有各类建筑物约12亿平方米，拥有包括给水、排水、电力、信息通信等在内的7大类23种地下管道。全市轨道交通运营线路达到16条，运营线路长度达到666.40公里，。如此繁复的各种系统，相互影响，盘根错节，一个细小环节的问题即可能产生巨大的影响。因此，上海的城市管理必须对各个系统各个环节实行全覆盖、全过程、全天候的管理。目前，上海对中心城区的管理较好，能够实现对中心城区管理的日常化，但对市郊区域的管理则较为松散，不如中心城区管理得细腻。此外，上海对于街道、商业综合体等的管理较为细致，而对于高架路下等少有关注的区域管理较为粗放。同时，上海对于户籍人口等的管理较为严格，对于外来常住人口、流动人口的管理则有欠精准。这些都是“全覆盖”下的漏洞所在，亟需政府有关部门加强监管。

全过程，是指在城市规划、城市建设、城市管理、城市运营、城市维护、城市升级的全生命周期中对城市进行管理。当前上海在城市精细化管理中所面临的问题，大多是由于早先不同时期的规划缺乏全盘性、前瞻性的考量所引起的，也有少许是因在建设过程中只采用了国内的建设标准，从而无法在未来的二十年甚至三十年中发挥中流砥柱的作用而产生的。此外，在城市的运营过程中，部门与部门之间缺乏联动，区域与区域之间缺乏沟通，往往河道的整治、路面整洁的整治就会遇到这样的问题。例如，过去的一年间，全市各类企业共在市中心城区投放了超过115万辆共享单车，而市中心区可以容纳的数量仅为60万辆，如此产生的非法挤占道路空间等问题在早先无法得到有效解决，其主要原因在于街道、城管、市政、绿容、交通、工商、公安等有关部门没有采取联动响应机制，没有明确的责任主体。当然，上海的城市管理缺少兜底管理部门也是此类问题无法第一时间得到统筹解决的一大缘由。

全天候则是指上海的城市精细化管理应全天24小时无时不在。目前，上海的城市管理往往白天管理有序，晚上出现漏洞。除由于特殊天气会加强夜间的城市管理外，夜间城市管理力量较为薄弱。这其中既有人员配置不足的问题，也有体制机制的问题，迫切需要进行完善与健全。

（二）综合运用法治化、社会化、智能化、标准化手段

法治化，就是要根据法律、法规、规章制度的要求进行城市精细化管理，要通过综合执法，加强行业管理，打通市、区、街镇主管部门和协管部门之间的管理壁垒，提升管理的法治化水平。例如上文所述的交通大整治就是一个最典型的案例。通过对交通法规的严格执行，落实相关执法细节，做到有法可依、有法必依、执法必严。借助电子警察等先进技术，使交通法规成为悬在每位驾驶员头顶的“达摩克利斯之剑”，使礼让意识、规则意识成为上海交通顺畅的有效保障。“五违四必”的整治，也是上海使用法治化手段的又一成果，通过对房地产的确权，将商业地产、住宅和违章搭建有效区分，房管部门、城管部门、公安部门、工商部门通力协作，在短短一年内即形成了整治成果。当然，在现下的城市管理中，也存在着许多法治化水平不足的问题，尤其是在城管执法方面，据统计，上海城管执法部门共有9类400余项执法权，这些执法权虽然各有依据，但是适用法律法规、处罚依据过多，且相互之间存在一定的矛盾。因此，要从根本上提升城市管理的法治化水平。

社会化，就是要加强社会的协同管理。上海如此之大，仅仅依靠政府部门进行管理，无疑很难达到精细化管理的层次。因此，要不断依靠社会各界和基层群众的力量。早在2014年，市委、市政府的“1+6”文件就明确提出了基层组织基本单元管理的理念，在2018年的加强城市精细化管理工作推进大会上，市委书记李强同志再次强调要“全市一盘棋，统一思想，下大决心，花大力气，扎实推进”，“要督促社会主体履行责任，积极调动群众积极性，实现共管共享”。这种共享共管，是城市精细化管理的“最后一公里”，对于企业而言，相关企业可以根据城市精细化管理的要求，为基层政府部门提供包括绿容等在内的各项社会服务。“术业有专攻”，这种专业服务可以更全面、更细致地解决政府部门的问题。同时，居民群众也应参与到精细化管理的过程中来。居民是城市的主人，不仅要在政策的制定上献计献策，还可以自发地参与包括社区治安、垃圾分类在内的各种管理工作，从而提升管理的精细化水平。当前市民的参与意识还比较薄弱，应在未来加强宣传引导，使这股社会力量更加壮大。

智能化，是城市精细化管理的未来，也是城市精细化管理的关键，要进一步加强城市管理的智能化水平，切实提高智能化应用能力，结合政务云、智慧城市建设等，做到信息共享、实时感知、智能管理。当前上海的城市管理智能化水平虽然较高，但是大多属于相关部门的个体管理，基础数据库虽然已被夯实，但是信息孤岛现象仍然存在。因此，要在进一步加强智能化管理的同时，尽快完善公安、民政、金融、房管等部门数据库的联网互动，从而建成全面完整、实时调整、共建共享的综合管理平台。同时，政府部门还应积极加大先进技术的使用，将大数据、云计算、人工智能等先进技术投入到城市的治安、交通、安全以及许多基础服务领域，从而提升城市管理的精度与效度。

所谓标准化，是要建立健全城市精细化管理的标准体系，将现有各部门零散的城市管理标准进行有效的衔接与补充，从而为城市的精细化管理提供依据和标准。当前，上海的城市精细化管理还存在着“粗、缺、散、虚”的现象，即城市管理没有做到分级分类的差异化管理，部分管理标准仍存在一定的缺失现象，一些领域中管理标准较为分散，一些标准缺少执法的可操作性，这些都给城市的精细化管理带来了影响。因此，要加快建立健全城市管理标准体系，用精细标准推动精细管理，做到一举一动都有章可循，一言一行皆有法可依。

三、城市精细化管理的发展对策

相较于纽约、伦敦等国际化大都市，上海的城市精细化管理难度要远远为大。2418.33万常住人口甚至超过了纽约与伦敦的人口总和，这使城市管理的范围更广、变量更多、难度更大。因此，上海要以实际情况作为一切工作的出发点与落脚点，对标国际最高标准、最好水平，以《上海市城市总体规划（2017-2035年）》为依据，以国际先进水平为标准，以城市管理的“难点”、“痛点”、“堵点”为抓手，以人工智能、云计算等信息技术为手段，以多元协调共治为纽带，以绣花般的细心、耐心和卓越心，使上海这座城市更有温度、更富魅力、更具吸引力，成为一座令人向往的创新之城、人文之城、生态之城。

（一）完善城市精细化管理规范体系

城市精细化管理的根本在于具有全面完备的法规体系，能够从源头上为城市的精细化管理提供必要的法制保证。因此，首先要建立健全城市精细化管理的法规体系，完善相应的政策标准和执行条例，使城市管理有法可依，有章可循。首先，应当仔细梳理包括城乡规划、城市管理、交通、市容、河道、住房、环境、公共安全等在内的各类法规、规章、条例等，查漏补缺，加快制定立法空白领域的相关政策，对不符合精细化管理要求的政策进行优化与修改，对一些与当前制定的法规规章相冲突的旧有规范进行调整与废止，从而提升政策管理的有效性。其次，在政策制定上要既具有前瞻性，又接地气。要对标最高标准最好水平，对照群众美好生活需要的不足之处和差距，抓住关键细节和细微之处，制定相关的法律规范，这些是目前城市管理中所迫切需要解决的问题，需要加快出台相应的指导规范。最后，在政策的制定上要注重其可实践性，即其内容要可量化、可对照、可操作，可以为解决当前包括垃圾分类等在内的管理顽症提供政策支持与依据，能够满足日常管理与执法的需要。

（二）提升城市管理的数字化与智能化水平

未来的城市管理关键在于信息技术。从交通大整治的结果中不难看出，充分运用信息技术，可以在减轻人力压力的同时，提升管理的效能，从而形成常态化的管理模式。未来的城市精细化管理，要充分发挥信息技术的数字化与智能化优势，通过各个数据端口，形成完整有效的信息流与数据链，从而成为城市管理的基础，为城市管理的决策、执行、反馈与调整提供必要的支持，进而可以提升管理的精度与效度。首先，要加强数据采集和基础数据库的建设。任何的管理都不能脱离实际，而每时每刻城市中又会发生各种形形色色的事情，因此要加强对于城市管理的实时监控，要对城市运行的动态情况进行实时监控，丰富信息采集的途径、工具与手段，要将采集到的信息汇总，第一时间输入基础数据库，形成庞大的数据流，这才能为精准的城市管理打下扎实的基础。其次，要打通数据库之间的壁垒，形成城市管理的大一统数据平台，通过对城市建设、交通、治安、水务、环境等的全盘掌握，提升精细化管理的水平。数字技术与人工智能技术为城市精细化管理提供了可能，通过这些先进的信息技术，城市可以实现网格化管理，通过基层的各种数据采集终端，可以在第一时间形成市、区、街镇的三级联动处理平台，从而第一时间向专门部门进行反馈，集合专业队伍进行处理。最后，要加强人工智能技术等前沿技术在未来城市管理中的运用。随着科学技术的不断发展，包括人工智能在内的前沿技术将得到越来越广泛的使用，要在城市的精细化管理中充分发挥这些尖端技术的作用，在感知、分析、决策、控制等方面深入使用这些技术，从而提升管理的精度与效度，提高管理的预判与处置能力，进而在城市管理的全过程提高精细化管理水平。

（三）加强政府部门的引导与协调

城市的精细化管理离不开政府各部门的协调与配合。因此，要提高精细化管理水平，就要切实提高各部门的协调配合能力，破解“部门跨界”的难题。首先要加强党建联建工作，以党建为引领，加强基层党建在城市精细化管理中的战斗堡垒作用，通过基层党建，带动区域内的单位、企业、组织和群众参与到城市精细化管理的过程中，形成全社会共同管理的大一统城市管理新格局。其次，要进一步厘清市、区、街镇的管理分工和相关职能部门的管理边际，明确管理责任，打破协作边际，制定完善相应的管理办法和协调机制，使管理无缝衔接，有效对应，从而发挥出“1+1>2”的效能。

（四）补齐城市管理的短板

当前，上海的城市管理水平虽然已经呈现出稳中有升的态势，但在细节的处理上仍有一定的缺陷，这些短板虽然不影响城市的正常运行，但是对于城市的风采度和老百姓的舒适度会产生巨大的影响，因此要切实解决这些短板问题。首先，要通过各种手段了解和掌握某些“老大难问题”，如河道治理、老旧小区综合治理等。通过相关立项规划，建章立制，明确相关管理主体，从而有效解决相应问题。例如河道治理，随着河长制的推行，全市小河道治理成果斐然，黑臭水体已经基本消失，河畅、水清、面洁、岸绿的目标近在咫尺。又如老旧小区的综合治理，随着规划、房管、绿容等部门的通力协作，相应制度规范的陆续出台，老旧小区的升级改造速度大大加快，居民的居住满意度得到显著提升。其次，要切实下决心解决这些问题，如垃圾分类问题，通过以点带面，协调配合，推广基层成功经验，打通上下游部门协同处理通道，从而为解决问题打下基础。对于处理短板问题，不能畏难，而要迎难而上，立足解决问题，这样才能从源头上找到问题解决的出路。

（五）优化资源合理配置

城市管理需要使用大量的社会资源，要不断优化资源配置，通过使用大数据技术，了解资源的使用情况，根据实际情况，合理配置社会资源。交通大整治无疑是其中的典型经验。根据实际的社会情况，合理部署社会力量和社会资源，可以最大限度地高效处理城市管理中遇到的各种问题，从而确保基层管理力量和资源的均等化，避免出现资源浪费或资源匮乏的现象。同时，还要加大对社会资源的吸引力度，吸引更广大的社会力量和社会资源参与到城市的精细化管理中来，努力营造出全员参与管理的氛围，进而形成全社会共同参与超大城市精细化管理的良好局面。

当前，上海的城市发展已经迈入了一个新的时代，如何面向全球、面向未来建设“五个中心”、卓越的全球城市和具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市已经成为上海城市建设与运营的核心问题。因此，必须要认真贯彻习近平总书记关于城市工作的重要指示精神，把提高城