新时代推动民生供给转变的逻辑与机制研究

李超海，陈再齐

（广东省社会科学院，广东 广州 510660）

党的十九大报告指出，带领人民创造美好生活，是我们党始终不渝的奋斗目标，保障和改善民生要抓住人民最关心最直接最现实的利益问题，做到尽力而为和量力而行。[1]随着经济发展进入新常态，以及人口代际更替的完成，民众对民生的需求和改进出现了新变化，同时也对政府的民生治理提出了新要求，民众新的利益诉求一定程度上塑造了政府民生供给的运行模式，也影响了新时代政府如何有效供给民生的发展道路。本文结合广东的发展特点和现实情况，研究了经济新常态、人口代际更替和大众社会心态等多方面因素的共同作用，如何导致回应型民生向供给型民生转变。

一、回应型民生难以为继的经济学理据

回应型民生源于回应型政府，是基于新公共管理理论、新公共服务理论和科学社会主义理论指导，强调以公共治理理念来解决公共性、社会性问题。[2]回应的主体是政府，同时回应也是政府应对公共问题、社会问题的技术手段，通过回应社会、回应民众从而区别于早期的压制型行政模式，[3]也改变了政府治理的法理基础，[4-5]通过回应也影响了群体性事件中政府干预的逻辑。[6]

回应型民生本质上是政府对公共性、社会性民生的积极治理，也是基于新公共管理、新公共服务等理论来满足民众对社会民生的集体性诉求。但是，民生诉求的基本特征和民生支出的相对稳定决定了民生供给无法长期维持线性增长趋势，自然使得回应型民生运作模式无法可持续进行。

1.民生诉求具有由生存型到发展型、由温饱型到享受型的层次递进关系，呈现出刚性增长特征，导致民生回应只能增不能减，容易陷入“刚性增长困境”。随着广东逐渐进入中高等收入阶段，民众的民生诉求目标出现了深刻的结构性变化。吃饭、就业、教育等基础性民生需求日渐满足甚至饱和，民众对健康食品需求、高水平就业和个性化教育需求等发展型诉求日益突出。以教育为例，2011年中国家庭动态调查数据表明，广东居民的教育未满足感较为明显，教育需求的满足程度要远远低于上海居民，义务教育的肯定性评价比例不高。从居民自我教育预期的实现情况来看，绝大多数居民的教育程度没有达到预期水平，全国未实现自我教育预期的比例为75.9%，实现教育预期的比例为21.7%，超出教育预期的比例为2.4%；广东居民未实现自我教育预期的比例为74.7%，实现教育预期的比例为22.9%，超出教育预期的比例为2.5%；上海居民未实现自我教育预期的比例为65.9%，实现教育预期的比例为30.1%，超出教育预期的比例为4.0%。[7]可见，与上海相比，广东居民教育预期未满足比例要高8.8%，也即广东居民的教育需求未得到供给的情况要比上海严重，广东居民对更高层次的教育需求存在较为明显的短缺。在总体需求未能有效满足的同时，不同阶层、群体的诉求差异性十分明显，流动人口关注自己的子女能否入学，普通民众关注教育技能和教育回报，中上阶层关注的是个性化教育和通识教育，现有的教育体系虽然能够满足基础的教育需求，但无法保证能够满足不同人群的多样化需求。以流动人口的诉求为例，大量农民工不再满足于是否就业、能否按时拿到工资、工作单位是否解决住宿等等温饱型诉求，而是要求按照国家法定节假日享有正常休假权、工作单位提供满足休闲娱乐的空间设施、当地政府能够解决子女在流入地的受教育权、自己有权利参与工作地的政治公共事务等等发展型诉求。因此，单纯以生存权益、满足温饱为导向的管理政策既不能满足流动人口的权益诉求，也不利于吸引和留住优秀的流动人口。

因此，通过“撒胡椒面”的方式无差异地提供民生资源和分配民生福利，不仅不能满足不同地区、不同阶层、不同群体的多元化、个性化民生诉求，反而会影响民生服务的公平性和适应性，陷入“做多错多、越做越错”的尴尬局面。

2.非物质性文化需求成为民生诉求的主要内容，其实现具有一定的跳跃性，并不完全遵循经济发展规律，具有超越经济发展基础的非线性发展特征，容易出现“非线性跳跃困境”。当前，广东已经达到中等发达国家水平，逐渐由较高水平的工业化迈向创新驱动的后工业化的初级阶段。此时，民众的价值观出现了转变，从强调经济和人身安全的价值取向的物质主义价值观，转向强调自我表现、生活质量胜过经济和人身安全的后物质主义价值观。这种价值观的转变跟人口的代际更替同步完成。2010年全国“六普”数据表明，20世纪80年代出生的人口比例占17.14%，90年代及以后出生的人口比例占24.1%，20世纪80年代及以后出生的人口占41.24%。也即，80后人口逐渐成长为中国人口结构的主体，由于广东是全国人口的净流入地区，全省常住人口中，80后人口群体占比要高于全国比例。

表1 全国“六普”人口的世代结构及比较①

人口代际更替和价值观转变同步转换的结果，直接改变了民众的消费结构和消费需求，以满足个人兴趣和爱好的文化消费快速发展。以广州城镇居民为例，广州城镇居民的文化、教育和娱乐服务消费金额从2010年的4136.58元/年增长到2014年的6137.33元/年，年均增速为10.36%。从文化、教育和娱乐消费支出占全年消费性支出的比例来看，城镇居民文化、教育和娱乐消费支出占比稳定在18%左右，最高年份为2014年的18.51%，最低年份为2012年的17.41%，呈现出平稳的发展态势。[8]文化消费属于典型的非物质性消费，也是新时期民生服务的重要内容，并且具有超越经济基础的需求刚性和非线性增长的发展规律，从而对政府民生服务和管理的路径、机制、策略等等提出了新挑战。

这种文化消费还体现在日常消费中的不断扩散和蔓延。以日常生活中的啤酒消费为例，中国酒业协会估计，2015年1-12月，全国啤酒产量4716万千升，同比下降5%；同年，进口啤酒达到54万千升，同比增长59%。[9]这一增一减的同步进行，既表明了中国消费升级的不平衡性，也暗示着人口代际更替后消费价值观的差异性，大量的80后人群的啤酒消费不拘泥于上一代看重经济理性和性价比，而是追求自我满足、个性化价值展示、生活品味等因素驱动的个性化消费。此时，经济考虑的重要性在不断下降，而超越个人收入水平追求所谓的“符号”消费成为消费常态。

图1 2010-2014年广州城镇居民文化、教育和娱乐消费支出及占比（单位：元；%）

3.我国民生支出占财政支出、GDP总量的比重维持在相对比较稳定的区间范围之内，与民生需求的刚性增长具有不同步性，容易出现“非同步增长困境”。根据2008-2015年中国民生支出①按照财政部统计口径，民生支出分为“与民生直接相关的支出”和“与民生密切相关的支出”。其中“与民生直接相关的支出”包括教育、文体传媒、社保和就业、医疗卫生、住房保障等5个类级科目；“与民生密切相关的支出”包括科技、节能环保、城乡社区事务、农林水、交通运输、商业服务业、国土资源气象、粮油物资储备等8个类级科目。、财政支出、GDP总量及民生支出与财政支出、GDP总量之间的关系可以发现，政府民生支出逐年在增加，由2008年的35025.7亿元增加到2015年的110504亿元，年均增长17.84%，2012年民生支出绝对值是2008年的3.15倍。与此同时，从民生支出占财政支出和GDP总量的比重保持在一个较为稳定的区间，年际之间的变动很少。纵观2008-2015年的支出比例，2008年民生支出占财政支出的比例最低，为55.96%；民生支出比例占财政支出比例最高的是2012年65.43%；两者之间相差不到10个百分点。不同年份之间民生支出占GDP总量的比例变动则更小，民生支出占GDP总量比例最低的年份是2008年，占比为11.15%；最高的是2015年，为16.33%；两者之间的差距为5.18%。

此外，需要指出的是，自2012年开始，民生支出占财政支出的比重呈现一定的下降态势，由2012年的66.87%，下降到2015年的62.87%，下降了4.0个百分点。而此前的2008-2012年，民生支出占财政支出的比例呈现较为明显的增长态势，由2008年的55.96%增长到2012年的66.87%，增长了10.91个百分点。

2008-2015年民生支出占财政支出、GDP总量的比例情况如图1所示，2008-2015年间的民生支出占GDP总量比例和民生支出占财政支出比例的连线变化比较平缓。

二、回应型民生潜藏着推动民生问题演变为民权问题的社会与政治风险

在发展主义逻辑主导的城镇化发展过程中，[10]基于民众的诉求及遭遇的问题，政府通常会及时进行回答或响应，并积极调动政府的力量、资源妥善解决问题，回应老百姓的民生诉求。因此，回应型民生不仅体现了政府对于民众诉求的倾向性态度，更加折射出政府以人为本的治国理政理念。回应型民生一定程度上化解了计划经济时代作为单一主体前提下的政府对于社会的管理模式的缺陷和不足[11]，通过政府与民众合作、回应民众诉求来解决官民之间的矛盾和分歧，以治理的方式满足了民众享有公共服务的权利和对民生福利分配的诉求。

表2 2008-2012年民生支出、财政支出和GDP变化情况

图2 2008-2012年民生支出占财政支出、GDP比例情况（单位：%）

随着广东经济逐渐进入中等发达国家水平，民众的需求日渐多样化，民众的民生诉求开始多元化，单纯基于政府回应不仅难以满足民众的民生需求和权益诉求，而且一定程度上存在着推动民生问题演变为民权问题的风险，民众的维权行动演变为危害社会秩序的政治风险问题。

1.回应型民生能够有效适应民众的物质性诉求，但无法满足高收入阶段非物质性需求的民生诉求体系。如图3所示，回应型民生体系中，维权是民众最常用的诉求表达手段。在涉及物质性利益诉求时，维权针对具体的资源或利益，如地段学位调整后安排中的学位、医疗价格听证会上变化的药品价格等等，政府能够借助具体的政策工具和行政手段，重新设计新的资源或利益分配的规则体系，及时调整政府与群众之间的利益边界，在回应民众诉求、满足群众需求的基础上可以维系公共政策的平稳运行和社会秩序的稳定。

进入中高等收入水平后，物质性诉求退位于非物质性诉求，非物质性诉求更多的跟自我实现、个性化、生活质量等后物质主义价值观相关。此时，民众的利益诉求不再拘泥于具体的资源或利益，如住房、学位、价格等等，而是自我、尊严、认同、选择权等价值观需求。并且，诸如自我实现、个体尊严、个性化选择等非物质性的民生诉求，难以量化，不能等同于具体可见的物质资源或利益。当民众通过个体或集体的形式表达民生诉求时，政府要么无法有效回应，这可能涉及到意识形态的重构；要么不恰当地回应，从而引发价值观冲突、族群冲突等具有严重政治风险的社会运动。

图3 回应型民生的运行程序和作用机理

2.通过维权获得民生福利的模式内在地蕴含着增权和扩权的冲动。民生问题关系到社会成员的基础福利。当维权成为一般民众获得民生福利的基础手段时，会产生两种后果：一是弹性的治理规则破坏了制度化的管治秩序，民生资源的再分配与获得与个体的“利益表达能力”呈现正相关，“不吵不闹，什么拿不到”的观念被广为接受，通过非制度化的维权和抗争可以获得较正常法治途径更多的资源和利益；二是无法治意识的逐渐兴起，当制度化的民生福利分配秩序被破坏，民众可以通过非正式的利益表达和手段来获得民生资源，法律不被信仰，法制必然受到轻视，法律的信任度和支持率会大大下降。

维权获得民生资源和社会福利这一行为内在地蕴含着增权和扩权冲动。在低水平、广覆盖的社会保障体系基础上，民众通过维权获得各种物质性资源或利益这一行为“广为接受”后，进入中高等收入阶段时，维权机制会内在地增权和扩权：一是在诉求的内容上进行增权，从基础型民生诉求到发展型民生诉求，从温饱型民生诉求到享受型民生诉求，涵盖了全部内容，也即民众可能不满足于一般性的民生福利，还可能在特殊性、个性化的民生福利上提出诉求；二是在诉求的目标上进行扩权，民众不再满足于被动地接受民生福利，而是要求改变民生福利的制定规则，要求获得民生福利的分配权力。民众不再局限于获得民生福利，而是要求民生福利能够更好地满足自身的主体性，如尊严、认同、参与等等。

3.经济减速换挡，社会财富增量减少和民生需求的刚性趋涨约束，导致民生福利的供需关系趋向紧张，进一步弱化了回应型民生运行的有效性。当前，中国经济进入新常态，经济减速换挡，企业发展困难和就业机会萎缩并存，民生资源需求的刚性上涨与社会财富增量减少并存，再分配资源的存量紧张和增量减速一定程度上会影响民生福利的供需关系。一方面，经济增量减速，使得社会积累减少，导致社会财富用于生产投入也相应下降，生产投入的减少会进一步影响经济增量及增速；另一方面，民生福利的刚性结构特征具有不可逆性，民生福利的水平只能增不能减，民生福利的范围只能多不能少，民生福利的覆盖人群只能增加不能减少，这种支出的刚性约束一定程度上会挤压生产的投入，进一步加大经济下行的压力和造成经济增量的减少，而经济增量减少又会提升再分配压力，影响民生福利资源的供给，从而陷入一种“恶性循环”。

因此，新常态下的经济结构性下调，既带来了民生福利的生产压力，也导致了民生福利的再分配困难，再加上人口老龄化、城乡二元结构等因素的叠加作用，会进一步加剧当前民生福利的供需紧张关系，也对回应型民生体系运行的有效性提出了重大挑战。

三、推动回应型民生向供给型民生转变的逻辑与机制分析

1.继续发挥回应型民生重视民众诉求和分配合理的作用，同时避免回应型民生运行导致的“福利困境”。从微观层面来看，回应民生基于民众短缺什么就供给什么，民众需求什么就供给什么的思路来分配民生资源和提供民生福利。比如，少数民族、偏远地区、贫困山区的教育不发达，政府通过“希望工程”“教师下乡”、支教义教、高考加分、农村贫困地区定向招生等等政策解决教育民生过程中的资金、师资、生源等等问题。又比如，城市流动人口和进城务工农民工的子女在流入地参加高考的问题，政府出台“异地高考”予以应对。诸如此类“缺什么供什么”的做法，在满足民生需求的同时，又会陷入更高层次民生需求的困境。理论上来看，大多数社会成员的民生需求呈现出从简单到复杂、从低级到高级的发展特征：满足了物质性需求，可能会提出精神性需求；满足了生存权益的需求，可能会提出发展权益的需求。在这个过程中，一方面，民众对民生福利包含的项目及不同项目的标准都在不断提高，使得民生福利的范畴在不断扩大，民生福利的水平不断提升；另一方面，民生福利的供给始终滞后于民众的需求和诉求，造成民生福利政策年年在调整，民生福利标准年年增加，但是年年不能满足民众的需求。

从宏观层面来看，回应型民生以实现全覆盖、全体社会成员均等化共享普惠型民生体系为目标，这又导致了基于同一标准的民生福利体系无法满足个性化的需求。建立普惠型民生既是政府对于社会的回答和民众诉求的答应，体现了政府执政为民的倾向性态度，也是政府满足社会舆论和民众呼吁而采取的措施，体现了政府为人民服务的宗旨态度。然而，当前社会分化和阶层差异显著，城乡差距和区域悬殊不断拉大，使得民众的民生福利需求内容与层次难以统一。因此，在任何一个行政区划单位内套用一套统一的标准提供民生福利资源，必然导致收入水平较高的人群不满意福利标准，也导致收入水平较低的人群目睹高收入人群共享同等待遇而心生不满。

总之，回应型民生虽然保障了底线民生和做到了规范分配，建立了城乡居民均等化共享民生福利的理念和体系，也保护了社会弱势群体的基本人权。然而，被动的回应民众对民生福利的诉求，随着民众消费的升级和变迁，不可避免地会陷入到“民生福利困境”。

2.大力发展供给型民生，积极关注供给侧改革和服务创新，力求在社会公平基础上实现个性化民生满足。在供给型民生体系中，着眼于提升民生福利的个性化供给和定制化服务，在强调整体公平的基础上，尊重城乡差距、阶层差异和需求层次，将民生福利资源进行差异化的针对性供给，从而不断提升民生福利资源的有效性和民众的认受度。

不同于回应型民生，供给型民生具有两大特征：一方面，供给型民生不仅仅追求建立整体普惠民生体系，而是追求在社会公平基础上实现个性化满足。供给型民生从供给侧改革着手，创造性地进行分类管理，通过优化供给实现民生福利分配的精准化和高效化，这就决定了民生福利体系及管理主要是从供给端发力：一是要尊重市场和消费规律，市场化程度不同，消费水平不一样，区位特征不同，消费需求不一致，民生福利的供给要充分考虑区位、市场等宏观变量的影响，更大程度和更好地发挥市场的配置作用，减少行政配置的信息不对称；二是尊重个性化需求和维护个体尊严，供给型民生基于调查的结果而非登记的数据作为民生资源分配的依据，利用大数据和普遍调查相结合的统计技术，有效地识别民众的经济能力、家庭结构和阶层地位，从而制定适合民众需要和实际需求的民生产品，最大限度地保障民生福利资源分配匹配民众的个性化需求。另一方面，供给型民生高度重视供给侧改革和服务创新，做到发展和保护并重。民生不仅仅只是“花钱”和“分钱”，民生的基本功能是保护和保障，但也存在民生的发展功能，民生要素就是民生的发展功能，离开发展就民生谈民生终究会陷入“福利主义陷阱”和“资源短缺困境”。民生的发展本质就是民生供给侧的改革和服务创新，通过激活民生的要素功能，并遵循要素市场的分配规律，充分放大民生福利资源的社会效益和提升民生福利体系的服务能力，在相对意义上确保公平，进而避免绝对意义上的“福利陷阱”。

因此，供给型民生追求建立基于社会公平基础上的个性化民生满足，而非简单回应民众诉求的普惠型民生体系，通过在供给侧改革和创新，充分激活民生的要素功能，做到发展和保护并重，以个性化满足消解整体性供给低效率导致的“福利主义陷阱”。

3.推动绩效型国家主义向法制型国家主义的转型，以社会规矩来整合社会，以人为核心重塑社会秩序。绩效型国家主义，重视发展的绩效，看重增量逻辑，以发展形塑社会秩序，以线性进化方式改造社会秩序和整合社会群体。个体的价值体现在要素化水平和市场能力上，也即个人能否完成量化的考核标准，个人能否将能力转化为市场交换的一般商品。因此，在发展逻辑的主导下，国家为个体的竞争和发展提供了充足的平台和空间，而对竞争之后的事情却准备不足，很多因病致贫、退休返贫、老人自杀等社会问题的出现与此密切相关。

法制型国家主义，从发展绩效转向合法性的建构上，但此种秩序的建构并非以西方民主的方式进行，而是以中国特色的法制取代西方的民主，强调社会规矩来整合社会。社会秩序的建立与人际关系的调节，不是基于西方的民主理念和民主原则，而是依靠中国特色的法制模式，比如群众推荐、人大代表提案、专家委员会治理等等，通过吸纳各种社会力量形成多元化的协商共治体系，并遵循中国特色的社会规矩，而非一般意义上或公民社会的社会规范，来整合社会秩序、处理社会矛盾、寻求社会共识。因此，在法制型国家主义逻辑下，国家主导建立了一整套的协商共治体系，涵盖经济、政治、文化、社会等方方面面，从而有效地避免社会大众出现“人生最后一公里困境”，进而为民生福利和民生服务建立基础的秩序框架。

4.以民生投入为重点，通过恰当的民生投入，消除消极文化心态产生的基础性因素；以民生投入和心态治理共同促进幸福广东建设。在民生投入政策施行过程中引进心态分析，这是将民生投入与心态治理相结合的最佳途径。通过心态分析，可以更好地把握好民生投入的方向和重点，借助相关辅助政策，从而避免消极文化心态的滋生和蔓延。在公共政策中引进心态分析是近些年发达国家努力的方向，早在上世纪70年代，美国心理学协会就强调向公共政策制定领域输出心理分析的理论和方法的观点，后来心理分析对公共政策制定的影响越来越大，政府部门的政策制定者也越来越多地参考心理分析的结果，以使政策的制定更具有针对性和人性化。

首先，要认清社会各阶层的心理特点，分析各阶层消极文化心态产生的根源及演化趋势。在此基础上，利用民生投入和相关公共政策引导认同阶层利益差异，培育成熟阶层群体，形成合理的阶层结构，引导各阶层自我实现。其次，要评估民生投入对相关群体的心理影响，将消极文化心态囿于合理范围。民生投入所带来的心理满足大体上有三种情况，一种是观念性满足，一种是现实性满足，一种是期望性满足。观念性满足实际上是基于对于政策的理解而产生的。现实性满足是基于实际利益的获得而产生的。期望性满足产生于对政策过去效果的预期。针对不同的阶层、群体的消极文化心态，要采取不同的民生投入节奏加以满足，对强势阶层和群体的消极文化心态，多采取观念性满足政策，对于弱势阶层和群体的消极文化心态，多采取现实性满足和期望性满足政策。现实的满足和期望的满足要注重对未来更大期望的引导。避免对未来的预期过高，否则，将产生消极文化心态。