论中国金融检察专业化的体系构建*

林喜芬 张 弛

（上海交通大学法学院，上海 200030）

2008年金融危机爆发以后，金融风险的系统性以及相关金融犯罪的严重危害性逐渐引起了理论和实务界的重视。2015年股市的震荡以及近年来频发的“老鼠仓”案件，使得社会公众对金融安全的关注达到了前所未有的高度，从严惩治金融犯罪的呼声也日渐高涨。然而，我国当前的检察理论基本是以传统犯罪形态为中心，在面对专业性很强的金融犯罪案件时，不仅办案主体的知识储备严重不足，而且办案效果也不容乐观。在此背景下，如何创新金融检察理论、构建专业化的金融检察制度，成为理论界亟待解决的重大议题。本文拟从金融检察专业化的背景与现状出发，围绕侦查监督、提起公诉、检察建议等检察机关基本权能，对当下中国金融检察专业化的制度构建提出一些初步看法，以期为今后的理论研究与司法实务提供若干参考和借鉴。

一、中国金融检察专业化的背景

（一）中国金融检察专业化的实践缘由

当前，构建专门的金融检察制度、推进金融检察专业化转向主要基于以下实践缘由：

第一，金融犯罪的专业性与复杂性。纵观各类金融犯罪的发生场域，无论是银行、保险还是证券市场，均具有相当高深的知识壁垒和专业槽，不是专门的业内人士，几乎无法深入了解其中的奥妙，更遑论对金融犯罪行为进行定性与评估。此外，金融犯罪往往与金融创新相伴而生，金融模式的推陈出新更给金融执法和司法人员认定金融犯罪提出了严峻挑战。

第二，金融犯罪的严重性以及与其他严重犯罪的互生性。与一般的经济犯罪相比，金融犯罪所造成的经济利益损害可谓天文数字。例如，在业界熟知的“德隆系刑事第一案”中，涉案公司德恒证券非法吸收公共存款208亿元，其中超过68亿元的资金无法追回，给受害人造成巨额经济损失。不仅如此，金融犯罪由于涉案金额庞大，影响深远，极易引发大规模的金融危机或经济危机。除此之外，金融犯罪还经常与其他类型的犯罪相勾连。金融犯罪不仅经常与毒品犯罪、有组织犯罪等相结合，而且还容易引发腐败，与职务犯罪、白领犯罪相连接。相较一般犯罪更为严重、专业化且极易“交叉感染”的金融犯罪，需要检察机关有针对性地予以回应，也对办案人员的专业化提出了较为严苛的要求。

第三，我国金融犯罪的多发性和频发性，给金融检察的专业化提出了新的要求。伴随着经济的高速发展，近年来我国进入了金融犯罪的高发期。以上海地区为例，近五年来金融犯罪案件的受案数均在千件以上，其中2012年、2014年和2015年甚至突破了2000件。“近些年，除了破坏金融秩序、金融诈骗案件数量急剧攀升外，金融类非法经营犯罪也数量猛增，不仅犯罪手法新颖且涉及面广，涵盖外汇保证金交易、无实物黄金买卖、非上市公司股权转让、证券咨询等多种类别。”带有很强专业性、技术性的金融犯罪，已经成为我国经济转型时期亟须治理的犯罪类型。

表1 上海市2012—2016年金融犯罪案件数量统计（1）

（二）中国金融检察专业化建设的制度滞后

自2008年起，公安部陆续在北京等一些大城市公安机关设立证券犯罪侦查局直属分局，直接承办证券期货领域的重特大金融犯罪案件。法院系统亦自2010年之后开始逐步试点专门的金融法庭。2018年3月28日，全国首个金融法院落地上海，标志着金融审判的专业化进入一个新阶段。与公安、法院系统相比，检察机关在金融检察专业化制度建设方面存在明显的滞后。以在该领域起步较早的上海为例，上海市检察系统尚处于逐步设置金融检察办案部门的阶段，至于如何协调批捕、起诉及其他原职能部门的关系，如何分配批捕权、起诉权等权能关系，则仍处于摸索阶段。

金融检察的滞后发展，一定程度上造成了检察系统在办理金融犯罪案件时与公安、法院系统之间衔接不畅的弊端，同时也迫切催促金融检察专业化的成长和完善。为了回应金融检察专业化的实践需求，一些学者开始关注国外金融危机中的一些司法应对经验，也有学者对金融安全的刑事司法保护问题进行探究。但是，这些研究大多集中于金融检察专业化的司法理念和原则层面，即使提到制度构建，也较为抽象、零散，无法解答金融检察的专业化应当是怎样的一种体系、包括哪些具体的制度设计。有鉴于此，笔者拟对近年来有关研究成果进行系统的梳理和总结，试图形成一种较为具体、固态化的答案，为今后的相关制度建构形成指引。鉴于检察权由侦查监督权、公诉权等基本权能构成，此外检察建议权也是检察机关履行法律监督职责所不可或缺的一项基本权能，笔者拟围绕检察机关的这些基本权能，对金融检察专业化的建构进行理论阐述和制度展望。

二、金融检察侦查监督机制的专业化

金融犯罪案件的侦查工作主要由公安机关负责，在绝大多数金融犯罪案件中，公安机关都是刑事诉讼进程的最主要推进者，但这并不意味着检察机关在金融案件的侦查过程中处于消极、被动的地位。一方面，在金融犯罪案件的立案阶段，检察机关通过对行刑衔接犯罪案件的移送监督，确保案件能够顺利立案侦查；另一方面，当金融犯罪案件进入侦查阶段，检察机关通过对侦查机关的证据转化监督与强制措施监督，确保案件侦查工作的合法进行。以上两方面共同构成了金融案件侦查监督工作的主要内容，金融检察侦查监督机制的专业化建构，亦主要从这两个方面入手。

（一）金融犯罪案件移送监督

金融犯罪案件，特别是涉及证券市场的金融犯罪案件，很多情况下都会发生行刑衔接的问题。但在涉及行刑衔接的金融犯罪案件中，案件移送的情况不容乐观，以2013年为例，当年1月至10月间，证监会启动调查286起，移送公安机关案件34起，案件的移送比例只有不到12%。对此，检察机关的监督缺位是重要症结之一，虽然国务院2001年发布的 《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第14条规定：“行政执法机关移送涉嫌犯罪案件，应当接受人民检察院和监察机关依法实施的监督。”但同时第16条规定，行政机关违反规定，逾期移送案件的，由本级或上级人民政府，或者实行垂直管理的上级行政执法机关，责令限期移送。也即，检察机关无权直接要求行政机关移送案件。这一规定使得案件移送与否的最终决定权掌握在行政机关手中，检察机关的法律监督被虚置、架空。仅由行政监管机关独自来决定是否移送案件必将带来放纵犯罪的隐忧，诱发监管寻租与监管俘虏问题，导致监管失灵。此外，鉴于我国当前的实际情况，证监、银监等行政监管部门与银行、证券公司等金融机构的工作人员互动频繁、流动性大，进一步降低了金融监管部门的执法力度。

有鉴于此，强化对金融犯罪案件的立案监督、特别是对行刑交叉金融案件的移送监督，成为化解当前金融犯罪案件立案难题的有效举措，同时也是进行金融检察专业化建构的首要环节。笔者主张，金融犯罪案件立案监督工作的专业化建构，应当以行刑交叉案件的移送监督为重点，通过三方面的举措实现对刑事立案的有效监督：

一是立案监督权限的明确化。针对当前金融案件中检察机关的立案监督权力被架空的现状，笔者建议将《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第552条“人民检察院依法对公安机关的刑事立案活动实行监督”修改为“人民检察院依法对刑事立案活动实行监督”，同时在第553条第3款后增设“行政执法机关应当按照检察意见的要求尽快向公安机关或者人民检察院移送案件”的规定，并设置相应的惩戒措施，以确保金融犯罪案件能够快速、及时地进入刑事诉讼程序。

二是侦查监督人员的专业化。即便赋予了金融检察机关强有力的立案监督权限，检察人员相关专业知识的缺乏，亦会影响监督职能的发挥。有鉴于此，在检察机关侦查监督部门内部设立专门的金融案件侦监科室，配备具有金融、银行、证券等专业知识背景的检察人员，专司对行刑交叉金融案件的移送监督，通过专业培训、进修学习进一步提升侦查监督人员的知识化和专业化，是确保立案监督效果的重要举措。

三是专门监督机构的组织化。鉴于当前各级“整规办”均属于协调机构，组织相对松散，而行政监管存在监管寻租和监管失灵等方面的问题，且行政程序不具有终局性，不宜主导金融案件的行刑衔接工作。相较之下，检察机关具有联结行政权和司法权的中枢作用，由其主导“行刑衔接”机制，能够更好地确保金融犯罪案件的顺利立案。笔者主张，应当建构以检察机关金融检察部门为核心的金融案件移送协调机构，通过加强与银监证监等监管部门的交流与合作、延伸行刑衔接的信息共享平台、建立涵盖多部门联动机制以统筹不同机构的金融监管工作，是促进行刑交叉金融犯罪案件顺利移送的必由之路。

通过监督权限的明确化、人员的知识化与机构的组织化等措施强化对金融犯罪案件的立案监督，是实现金融检察侦查监督工作专业化的第一步。在回答了“由谁监督”的问题后，接下来需要解决的是“监督什么”的问题。这里主要涉及两方面的侦查监督规范，即专门的金融案件证据监督规则与涉金融案件侦查措施监督规则。

（二）金融案件证据转化监督

1．金融案件证据转化规则

金融案件证据转化规则所要解决的是证监会、银监会等行政机关在监管过程中收集的证据可否在金融犯罪追诉中直接使用的问题。对此，金融检察机关在对行刑衔接案件中的各类证据进行审查时，应当把握如下证据转化规则：

其一，证监、银监等金融监督机关在监管过程中所搜集的实物证据，可以直接在刑事诉讼程序中使用。《刑事诉讼法》第52条第2款规定：“行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用。”金融检察机关在对侦查机关移送的证据进行审查时，对于证监会、银监会、网络主管单位等行政监管部门所采集的物证、书证、视听资料等物证，以及交易记录、各类统计信息、IP地址、账号密码、电子邮件、云数据与即时通讯记录等电子数据，应当认可其具有刑事诉讼证据的效力。

其二，金融案件中行政机关采集的言词证据，原则上不能直接在金融犯罪案件的刑事诉讼程序中使用。《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》规定对这一原则进行了申明，但同时也规定了例外情形：对于无法采集的言词证据，如果满足一定的条件，可以作为证据采用。鉴于该条款在实践中被滥用的情况非常普遍，故此有学者主张，“言词证据应当二次采集”的原则不能允许例外，对于那些确实无法收集的言词证据，应当承认证据收集的有限性，而不能降低刑事司法标准来适用这类证据。笔者认为，考虑到金融犯罪案件的性质和特点，不宜一律排除金融监管机关在先期调查时所搜集的笔录、陈述等言词证据；只不过在金融犯罪案件的侦查过程中，应当对“无法重新收集”的条件加以严格把握，以防上述规定流于形式。

2.金融案件证据效力规则

前文已就哪些行政机关收集的证据可以在金融犯罪的刑事诉讼中使用进行了说明，但是，“可以在刑事诉讼中使用”并未排除检察机关对转化证据的的审查义务。那么，金融检察机关应当依据何种标准来审查这些证据呢？究竟是行政监管所依据的调查标准，还是刑事诉讼的证据规则？对于这一问题，有观点认为，应当依据刑事诉讼法的要求对行政机关采集证据的证明力与取证行为的规范性进行审查。笔者认为这种观点有待商榷。鉴于银监会、人民银行、证券稽查机关等监管机关在实施行政执法行为时，其职权来源和证据收集的方式都只受相关行政法律法规的规范，并不受刑事诉讼法律法规的规范，如果适用刑事诉讼法有关证据的规定则显然有违职权法定主义。此外，就非法证据的排除力度而言，与当前我国刑事诉讼法的相关规定相比，行政诉讼的对非法证据的排除范围更为广泛、排除条件也更简单、排除力度更强。如果坚持以刑事诉讼标准审查证据的合法性，可能会出现一些在行政诉讼中被排除的实物类证据，但是在刑事诉讼中并不会被排除，反倒可以作为刑事证据使用的尴尬局面。因此，检察机关在对金融犯罪案件中行政监管部门移送的证据，应当以相关行政法律法规的规定为依据，对证据获取过程的合法性加以审查。

（三）金融犯罪案件侦查措施监督

考虑到金融犯罪案件的特殊性，检察机关在对金融犯罪案件的侦查措施进行监督时，有以下两个问题需要特别注意：

1．关于金融犯罪案件初查阶段的措施监督

在金融犯罪案件中，有时候监管部门为了保障行政执法工作的顺利进行，引入了若干刑事初查机制，如查询、复制、边控措施等。这种初查措施不属于正式的刑事诉讼程序范畴，一般具有非强制性和非公开性等特点，往往由侦查机关内部自行规定。但是，如果侦查机关违反了初查的相关规定，擅自接触调查对象，甚至限制了调查对象的人身和财产权利的行为，应当承担何种法律后果，相关规定却并未言明。虽然初查程序仅仅是刑事诉讼程序开始前的一种内部程序，但是在调查过程中亦蕴含着侵犯和限制被调查对象人身和财产自由的可能性。如果侦查机关在刑事初查阶段违反了相关规定，侵犯了被调查对象的自由，则检察机关应当依照法律所赋予的检察监督权对其违法行为予以纠正，同时应赋予被侵害人向检察机关申诉的权利，以确保金融案件中刑事诉讼前的调查活动也在法治的约束下运行。

2．关于技术侦查措施在金融犯罪案件中的采用

2012年修订的《刑事诉讼法》增设了有关技术侦查措施的规定，但《刑事诉讼法》第148条并未将金融犯罪明确列入技术侦查措施的适用范围。那么，对于金融犯罪可否采用技术侦查措施？当公安机关经侦部门对金融犯罪采取了技术侦查措施时，检察机关应当如何对其进行侦查监督？

有观点指出，《刑事诉讼法》所规定的技术侦查措施，只能适用于法律明文规定的若干严重犯罪中，不能适用于金融犯罪案件。但是，笔者认为，《刑事诉讼法》第148条的规定并未排斥技术侦查措施在金融犯罪案件中的适用，该条除明确列举了危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪、黑社会性质的组织犯罪、重大毒品犯罪以及重大贪污贿赂犯罪之外，还规定对于“其他严重危害社会的犯罪案件”经过严格的批准手续，亦可以采取技术侦查措施。无论从犯罪的危害性、波及面，还是从涉案金额与法定刑的角度来看，将金融犯罪纳入到“其他严重危害社会的犯罪案件”之范畴并无不妥。而且，在实践中，对于以洗钱代表的各类金融犯罪，采取控制下交付、卧底侦查等技术侦查措施来破获案件的做法早已有之。据此，检察机关对于公安机关的经侦部门在金融犯罪过程中所采取的技术侦查措施，不应以《刑事诉讼法》没有直接规定为由否定其合法性。考虑到金融犯罪的隐蔽性、复杂性与专业性，为确保今后金融犯罪的顺利办理，应当将“金融犯罪”明确写入《刑事诉讼法》第148条中，或者运用司法解释，将技术侦查措施确立为金融犯罪的法定侦查措施之一。在此基础上，通过金融检察机关对公安机关技术侦查措施的批准程序与监督程序进行细化规定，进一步完善金融检察侦查监督工作的专业化构建。

综上，专业化的金融侦查监督机制是中国金融检察专业化建构的重要内容。通过监督权限的明确化、侦监人员的专业化以及协调机构的组织化，强化对金融案件的立案监督，为金融侦查监督机制的专业化提供坚实的制度基础。与此同时，通过金融案件证据转化规则、证据效力规则以及侦查措施监督规则等专门性规范，完善金融侦查监督工作的规范。由此，从形式和内容两个方面推动金融检察侦监机制专业化的实现。

三、金融案件公诉制度的特色化

面对金融犯罪案件时，检察机关往往会面临两个突出的问题：其一，对于大型金融机构、跨国公司的违法犯罪行为等提起公诉，虽符合刑法的要求与社会期待，但在很多情况下也会不同程度地伤害公司员工、股东、债权人等的利益；其二，我国刑法中某些金融犯罪罪名的设置明显反映出保护金融机构垄断地位与垄断利益的倾向，如恶意透支信用卡诈骗罪的设置使得司法机关成为金融机构追讨透支钱款的工具，如果对此类犯罪不论情节轻重一律予以追诉，不仅违背了公权不得私用的基本原理，而且还会给司法机关造成极其沉重的负担。针对这两方面的问题，应当结合金融案件的自身特点，借鉴域外经验，建立若干特色化的金融案件公诉制度，实现金融检察公诉制度的专业化转向。

（一）重大金融犯罪的暂缓起诉协议

暂缓起诉协议，是美国检察机关在惩治金融犯罪时所广泛采纳的一种新兴起诉策略。2000年左右，美国爆发了严重的公司治理危机，像安然（Enron）这样的大公司接连爆发严重的公司欺诈行为，给资本市场造成巨大负面影响。此后，通过刑事处罚来惩治金融犯罪的公司及员工，就成为美国司法机关的主要手段。但是，对公司的刑事处罚往往会带来一些负面问题。例如，公司承担刑事责任的主要形式是罚金，但判处罚金则意味着公司以其合法收入作为罚金予以收缴，而公司合法的收入可能就是职工的合法收入，对单位判处罚金，实际上就会减少无辜员工的合法收入。此外，对规模庞大的企业或金融机构给予刑罚处罚，不仅会造成大面积的失业，还会造成相关产业与社会经济形势的动荡。如安达信会计师事务所在卷入安然案件受到刑事追诉后，其会计事务所执照被吊销，关闭了全部国内审计业务，直接导致20000多名员工失业。为了降低这种“杀敌一千自损八百”的负面影响，美国司法部出台了《联邦起诉商业组织的原则》，要求检察官对涉案公司进行追诉时，应充分考虑定罪可能产生的附带影响，暂缓起诉协议则成为实现该目的的重要手段之一。

具体而言，一项暂缓起诉协议一般包括以下几方面的内容：其一，公司整改计划，包括完善公司内部治理的各项改进措施与监督制度，由此杜绝今后不法行为的发生；其二，积极配合工作，协助检察机关对涉案的自然人嫌疑人以及本公司的其他不法行为进行调查；其三，向政府支付一定数额或比例的罚金，并向投资者、被害人支付赔偿金。协议制定后，检察机关会确定一个1~5年的考验期，由被告公司聘请一个外部监督人，在考验期内负责对这些协议的执行情况进行监督。如果公司严格按照检察机关的要求进行整改，则在考验期结束后，检察机关就作出不起诉处理；反之，则提起刑事诉讼，依法追究其刑事责任。

美国的暂缓起诉协议对于当前我国金融检察公诉制度的专业化建构颇具借鉴意义。但是在引入该制度的过程中，应当注意处理好以下几个问题：其一，暂缓起诉协议在本质上是一种公司缓刑制度，在我国，只有经过人民法院依法判决之后才能适用缓刑。在美国，暂缓起诉协议是一种起诉策略，如果公司认真履行了协议的内容，则检察机关不再提起公诉，公司也不会被宣告为犯罪；但是在我国现行的缓刑制度下，即使人民法院对公司判处了缓刑，实际上也已对公司作出了有罪宣告，同样会带来一些负面后果。如何在制度“嫁接”的过程中加以本土化的改进，以融入我国现行的刑事诉讼体系，还有待更为深入的研究探讨。其实，我国2012年《刑事诉讼法》第271条已经引入了附条件不起诉制度，只是适用范围仅限于自然人。未来修法时，可以适时考虑借鉴域外经验，将附条件不起诉制度拓展至金融犯罪领域。其二，美国的暂缓起诉协议履行的过程中，一般会要求被告公司聘请一个独立的外部监督人，并由其支付聘用费用，而我国并无类似的外部监督人制度，受专业知识和财力物力的限制，单独的个人可能很难起到监督被告公司履行协议的作用，因此，可以由专门的金融检察机关负责对协议履行情况进行监督与审查。其三，在金融犯罪领域确立暂缓起诉协议制度，其前提条件是检察机关会同证监会、银监会等监管机关制定一套关于暂缓起诉的规则指引，就暂缓起诉协议的制定流程、协议内容与履行措施等作出规定，这可能需要相当长时间的试点、摸索和尝试。尽管现实中存在以上问题，但是暂缓起诉协议制度的确非常契合金融犯罪的打击需求。对于很多金融犯罪案件、特别是金融市场犯罪而言，与对违法违规的公司和金融机构科以巨额罚金相比，及时填补监管漏洞、遏制金融犯罪、防范系统性金融风险的发生才是刑事治理的最终目的。暂缓起诉协议的施行，可以在纠正各类金融活动与金融市场中违法违规行为的同时，避免对公司和金融机构定罪判刑所带来的连带性负面后果，具有巨大的借鉴、引入价值。

（二）轻微金融犯罪的辩诉协商协议

当然，并不是所有的金融犯罪案件都是涉及面极广、影响非常巨大的，实务中，金融犯罪案件中的绝大多数都是由诸如信用卡诈骗罪的轻微刑事案件所构成。庞大的受案量不仅牵制了大量的司法资源，亦使检察机关沦为银行等金融机构的“私人追债人”。

之所以出现此种局面，根源于司法解释对恶意透支型信用卡诈骗罪所设置的入罪门槛过低。以上海市浦东新区检察院为例，2010年至2012年，该院共受理信用卡诈骗类案件443件，其中透支在金额1~2万元（包括2万）的有175件，占39.52%，2~5万元的162件（不包括2万，包括5万），占36.52%，5~10万的53件（不包括5万，包括10万），占11.98%，10万以上的 （不包括10万）53件，占比11.98%。可见，恶意透支信用卡诈骗罪中，犯罪数额较小、2万元以下的犯罪占比将近40%，如果能通过一定的程序设计，使检察机关能够从如此数量众多的轻微金融犯罪案件中解脱，腾出更多的时间来处理那些案情复杂、社会影响巨大、更需要深入研究的金融犯罪案件，势必会对提升司法效率、办好大案要案，产生巨大的推动作用。对此，国外的辩诉协商制度是非常有借鉴意义的。

表2 上海地区2012—2016年信用卡诈骗罪案发量与其在金融案件中的占比统计

关于我国是否需要引入辩诉协商制度的争议早已有之。此前有学者针对一般制度指出，在中国引入该制度应秉持谨慎态度。诚然，我国对被告人权利与律师辩护权的保障虽然取得了一定的进步，但是就刑事诉讼的整体力量对比而言，与掌握国家公权力的公诉方相比，辩护一方仍然处于明显的劣势地位。然而，具体到金融犯罪领域，情况便存在一定不同。很多金融犯罪案件由于涉案人员都具有较高的社会身份，也具有充足的社会资源和经济实力，因此，聘请律师运用司法程序与检察官进行平等对抗便成为可能。一些规模较大的律师事务所所能调动财力、物力与社会资源，也远非基层的检察机关能比。一些以大型企业、金融机构作为被告的刑事案件中，由于委托人经济实力雄厚，辩护律师可以此为依托，通过高薪聘请法律专家出具法律意见或组建模拟法庭、进行详尽细致的案件调研、购买其他专业机构价格不菲的行业调研报告，大大增强自己的调查取证能力。很多情况下其已经足以与公诉方相抗衡，甚至占有显著优势。因此，单就诉讼程序结构而言，金融犯罪案件的控辩力量对比已经悄然发生变化，形成均衡之态。其二，鉴于我国金融刑事司法实践中受害者众多，社会公众对金融犯罪分子认罪伏法的司法预期较大，如果因为金融刑事案件较为复杂、涉案证据较为烦琐，以及程序环节较为机械，而导致案件久攻不下、迟迟不能结案，必然会损害司法的执行力和公信力。

基于以上两点考虑，笔者认为，在金融犯罪领域，可以由浅入深地探索辩诉协商的中国模式，先在一些案情简单明确、较为轻微的金融犯罪试点辩诉协商，在此过程中不断积累经验，待到时机成熟，将其推广到重大、复杂的金融案件中去。具体说来，可以采取分步缓进的改革方案：

第一阶段可以选定若干争议不大、处理趋同的罪名，开展辩诉协商的尝试。例如，上文中所提到实践中较多发的小额信用卡诈骗罪，可以作为第一种试点辩诉协商制度的金融犯罪罪名。对于2万元以下的恶意透支型信用卡诈骗罪，如果案件基本事实明了、犯罪嫌疑人认罪态度较好、积极退赃，检察机关可以灵活运用酌定不起诉制度，对其作免予起诉处理。对于2万元以上不到5万元的恶意透支型信用卡诈骗，如果犯罪嫌疑人承认有罪、积极退赃，检察机关可以与其达成辩诉协议，报请人民法院审查后，由人民法院作出定罪免刑的判决。待机制成熟时，将辩诉协商的范围扩大到数额较小的非法吸收公众存款罪、非法经营罪等不具有非法占有目的的金融犯罪。

第二阶段可以定期更换、筛选辩诉协商的适用范围。构建我国的辩诉协商制度，应当赋予当事人拒绝辩诉交易、争取无罪判决的权利，对于被告人或刑事案件的受害人对辩诉协议提出异议的，检察机关应当提起公诉，人民法院应当依法开庭审理。对于前述几种罪名，如果在试行的过程中暴露出一定的问题，导致相关犯罪的放纵，或者当事人、被告人就辩诉协议提出异议的比例过高的，应当终止针对此类罪名的辩诉协商适用，筛选、更换其他罪名。

第三阶段可以在时机成熟时，将辩诉协商制度推广到那些案情复杂、诉讼周期长、社会影响巨大的金融犯罪案件中去。在案件审理的过程中，允许检察机关以量刑建议的方式请求人民法院从轻、减轻对被告人的处罚，作为对价，被告人应当对某些定案的关键事实提供证据，或者进行自认，将刑法第67条第3款设立的坦白从宽制度与辩诉协商制度相互结合，使其适用范围由案件的侦查阶段延伸至案件起诉与庭审阶段。

四、金融检察建议制度的规范化

推进我国金融检察的专业化，归根结底是为了实现金融安全的刑事保障，维护整个金融秩序的稳定与安全。针对金融领域可能的、潜在的风险因素，以金融检察建议的形式进行事前防控，亦是金融检察专业化的建构过程中不可或缺的关键环节。

（一）金融检察建议：专业性与困境

金融检察建议，主要是指检察机关在办理金融犯罪案件时，因发现发案单位或监管单位存在制度漏洞，不利于预防金融犯罪，而针对上述单位制发的旨在规范金融制度、防治金融犯罪的检察建议。金融犯罪案件的特有性质，如事前监督的重要性、事后影响的重大性，决定了金融检察建议在金融案件治理工作中所扮演的重要角色。但是实践运作的过程中，金融检察建议却面临着颇多困窘和掣肘。

第一，当前金融检察建议的内容不仅结构性失衡，而且缺乏说服力。从线索来源来看，当前金融检察建议的内容结构并不合理。以上海地区为例，四成左右的金融检察建议是针对银行信用卡管理制度的检察建议，而针对内幕交易罪、证券市场犯罪的检察建议数量很少。虽然在上海检察系统提起公诉的案件中，信用卡诈骗案件占有了绝对的多数，但是诸如内部交易、利用未公开信息交易罪以及操纵证券、期货市场类犯罪等难发现、难打击的刑事案件一旦发生，背后往往能折射出巨大的监管漏洞。对这些漏洞提出金融检察建议，对于预防金融犯罪是非常有意义的，但是此类金融检察建议在实践中极为罕见；另一方面，高水平金融检察建议的撰写与制发，既需要大量的时间与精力的投入，也需要包括法学、经济学、金融学、管理学、犯罪学在内的各种跨学科知识储备。金融检察人员在大量案件压力下，很难抽出足够的时间与精力深入调研、撰写令人信服的金融检察建议。

第二，当前金融检察建议在实践中被落实的情况不容乐观。检察建议没有足够的强制力保障。检察机关主要向银行、保险公司、证券公司等被监管主体制发金融检察建议，但是建议的回复率总体偏低，据统计，银行系统对金融检察建议的回复率只有74.5%。而且，那些被回复的金融检察建议，其具体落实的情况究竟如何仍存在很大的疑问。例如，在向银行系统制发的金融检察建议中，有相当一部分是建议银行从严把控信用卡的发放标准，从而减少恶意透支型信用卡诈骗罪的发生。但是，在实践中，为拓宽市场，银行不仅常以办卡即送赠品、免缴年费、消费优惠、积分等形式招揽客户，而且为片面追求发卡量而放松对申请人资信证明的审核甚至根本不经审核就发放信用卡，实务中甚至出现银行工作人员帮助申请人伪造虚假收入证明的现象，造成许多根本没有固定收入和还款能力的人成为持卡人，导致恶意透支型信用卡诈骗罪频频发生。由于金融检察建议本身并不存在强制履行的刚性效力，银行系统出于自身利益的考量，不愿从严把控发卡条件，对于违背其本意的金融检察建议，往往置之不理、不予回复。

（二）完善金融检察建议的可能方案

针对上述实践中的问题，笔者认为，应当从以下几个方面对当前的金融检察建议制度加以完善，由此推进金融检察专业化的进程：

其一，完善金融检察建议线索来源制度，针对那些不常见的、涉案金额巨大的金融犯罪案件，应当采取重大金融案件“一案一建议制度”。检察系统内部可以出台相关规定，对于涉案人数众多、社会影响显著、涉案金额巨大的金融犯罪案件，以及涉及内幕交易罪、利用未公开信息交易犯罪、操纵证券期货市场犯罪等罪名的案件，为了防止重要的线索遗漏，可以要求在此类案件办结后，原则上应撰写金融检察建议。没有制发的，应当在审结报告中说明理由，经科、处领导审批同意，或填写统一印发的不制发检察建议情况说明书等。

其二，加强金融检察建议机制中的机关协作与知识互动。相关金融知识的缺乏成为制约金融检察建议内容质量的瓶颈，在此情况下，很难苛求办案人员制定出高水平的金融检察建议。为了克服这一知识瓶颈，寻求与检察院以外的单位部门进行合作与交流，就成为提升金融检察建议的科学性和可操作性的不二选择。一方面，检察系统应当加强与相关监管部门，如人民银行、银监、证监、金融办等，以及与金融机构之间的互动联系，协助提升金融检察人员的业务素质；另一方面，在检察建议的制发过程中，检察机关可以与高等院校、社会科学院、金融研究院等专业研究机构合作，藉此提升金融检察建议的质量水平；同时，针对一段时间内发生某些重大金融犯罪案件，可以设立特定的研究课题，由研究机构组织相关科研人员协助检察机关在结案后进行调研，通过深入的研究来优化完善金融检察建议的形式和内容，实现金融检察理论与实践的融合。

其三，遴选合理的制发对象，完善定期回访机制。为了解决面向银行等金融机构制发的金融检察建议回复率偏低的问题，检察机关在制发金融检察建议时应优先考虑金融监管单位或负有监督职责的上级金融服务单位，譬如银监会、证监会等，由其责令相关金融机构改正，可能会收到更好的效果。鉴于金融检察建议不具有强制效力，而由金融机构的直接监管机构根据金融检察建议而发出的责令整改通知，对银行等金融机构而言则更具执行力。另一方面，即使直接给涉案金融单位制发检察建议，也要同时向其监管部门和上级单位抄送，由此对涉案单位形成更强的制约与震慑，督促其依照金融检察建议的内容完善相关制度、预防金融犯罪。此外，还应当进一步完善相应的回访制度。当前，承办人在发出检察建议后，通常会以电话形式进行催复，但这种形式难以使金融检察建议的内容落到实处，受办案精力的限制，办案人员也很少能一以贯之地坚持对所有金融检察建议一一催复。为破解这一困境，对于金融检察建议的回访与落实工作，应当分类改进：对于案情重大、能够较为明显地反映出相关监管漏洞的金融犯罪案件，检察机关在制发金融检察建议时，应当重点关注，定期回访，催促相关单位尽快落实建议内容、填补金融漏洞；对于涉及银行等金融机构、金融公司管理漏洞的，案情简单、较为多发的各类金融犯罪案件，特别是涉及信用卡管理的犯罪案件，相关金融检察建议的贯彻和落实应当更多地借助银监、人民银行等银行监管部门的协助。

五、结 语

综上所述，金融犯罪的专业性、复杂性、严重性，与其他严重犯罪的互生性，以及当前金融犯罪的频发性，对现有的检察体制与检察理论形成强烈冲击，金融检察的专业化构建呼之欲出。围绕侦查监督、起诉、检察建议三大权能，通过监督权限的明确化、监督人员的知识化、监督机构的组织化以及证据规范、侦查措施监督规范的建设实现金融检察侦查监督机制的专业化，通过重大金融犯罪案件暂缓起诉协议、轻微金融犯罪案件辩诉协商等特色化制度推动金融案件公诉工作的专业化转向，对现有的金融检察建议制度加以完善以发挥其事前预防作用，是为转型时期中国金融检察专业化体系建构的主要内容。

注释：

（1）参见历次版本的《上海金融检察白皮书》。

（2）《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第64条第3款规定：“对于行政处理过程中收集到的各类证言、陈述，应当重新收集；确有证据证实涉案人员或者相关人员因路途遥远、死亡、失踪或者丧失作证能力，无法重新收集，但供述、证言或者陈述的来源、收集程序合法，并有其他证据相印证，经人民检察院审查符合法定要求的，可以作为证据使用。”

（3）根据《关于妨害信用卡管理刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第6条的规定，持卡人以非法占有为目的，透支信用卡1万元以上，经银行两次催收后超过3个月仍不归还的，应当认定为 《刑法》第196条规定的“恶意透支”。