应急避护场所规划策略探讨—以肇庆高新区为例

■ 刘 飞 张容芳

应急避护场所是城镇防灾减灾的重要组成部分，场所的规划分布影响着城镇的应急避难能力和规避风险的水平。文章以肇庆高新区为研究对象，通过研究高新区应急避护现状情况，总结其现状及问题，并提出规划策略。

肇庆高新区以冲积平原为主，地质为亚粘土冲积层，地质条件差，并且区内工业企业多，避护防灾难度较大。目前，高新区应急避护重点仍停留在“软件”建设方面，规划的广度和深度不够。因此，按照《纲要》开展应急避护场所建设规划不仅是肇庆高新区应急防灾的“硬件”建设的指引，同时也是进一步迎合工业新城建设发展形势的必然要求。

一、肇庆高新区应急避护场所现状

肇庆高新区现有应急避护场所75个。其中，室内应急避护34个，建筑面积11290平方米，室外应急避护场所41个，总有效面积16公顷。但是符合《纲要》要求的应急避护场所仅有15个，包括9个室外应急避护场所和6个室内应急避护场所，而且应急避护场所主要集中分布在中心城区。

（一）可利用资源分析

1.室外应急避护场所

室外应急避护场所适用于地震及其它需要室外避护场所的突发事件，受灾人员的疏散和安置，主要为公园、广场、学校操场、体育场等室外空旷场所。

（1）公园、广场：分布不均，有效面积不足

肇庆高新区现状公园与广场共4个，总占地面积约为10.15公顷，分布集中于中心服务区。中心服务区的公园、广场共2个，占地面积共8.35公顷，占全区比重的82.26%；中心服务区公园与广场多为区级公园，缺乏社区级等其他绿地作为紧急应急避护场所，避护层级缺失。另外，虽然目前公园广场的总规模达10.15公顷，但公园内多为山体或茂密树林，实际有效面积可利用率仅为27.8%。

（2）学校操场：分布均匀，规模差异明显

目前，肇庆高新区共有9处学校设置有标准操场，现有学校标准操场数量为23处，学校操场总占地面积约12.4公顷。肇庆高新区各类操场建设差异明显，如中小学操场面积最大值约4万平方米，最小值仅为3000平方米；2所高等专科学校操场规模分别为1.2公顷和1.6公顷。

（3）体育场：数量缺乏，配套设施明显不足

图1 现状室外避护场所可利用资源分布图

图2 现状室内避护场所可利用资源分布图

目前，肇庆高新区在建公共体育场有2处，其中大旺文体中心为市级应急避护场所，将军山体育公园为区级应急避护场所；现状尚无面积较大公共体育场，需在未来规划建设的配置上予以完善。

2.室内应急避护场所

室内应急避护场所适用于自然灾害中的气象灾害、地质灾害及其他需要室内避护的突发事件发生时，受灾人员的紧急疏散和临时安置，主要包括学校、福利设施、文化设施等室内场所和条件较好的人防工程等室内场所。

（1）学校：分布均匀，缺乏配套设施

目前，肇庆高新区共有学校9处，总建筑面积约24万平方米，其中大旺中学总建筑面积最大，为8.8万平方米，占全区约36.6%；中心服务区的学校共3处，总建筑面积13.3万平方米，占全区比重的55.4%。肇庆高新区现状学校分布相对均匀，覆盖率相对较高。

（2）福利设施：数量少，建设规模小

肇庆高新区现有福利设施共2处：大旺敬老院和居家养老服务中心，建筑面积分别为1339平方米、1100平方米，大旺敬老院位于大旺公园、社会工作局办公楼附近，交通便利；居家养老服务中心位于华侨新城内，服务全区老年人。

（3）文化设施：布局均衡，配套不足

肇庆高新区的文化设施共27处，主要为社区文化室，建设分布较均匀，但建设规模差异明显，其中瓦窑文化室庇护有效面积达9000平方米，而最小的文化室只有100平方米，为一村1组黎家文化室、一村2组蒋家文化室等7间，其余规模多在1000～3000平方米间。肇庆高新区文化设施虽然建筑较多，但尚未建设相应的应急避护配套设施，亟待利用。

（4）人防设施：数量少，配套不完善

肇庆高新区建成人防设施共有1处，是由高新区华阳房地产开发有限公司建设的华阳嘉园住宅小区，建筑面积约5880平方米。在建的人防设施有3处，分别是阳光未来城小区人防设施面积2528㎡；御东方小区人防面积10058㎡；大旺国际广场二期人防面积4892㎡。

（二）现状主要问题

1.数量少，分布不均，服务半径不足

肇庆高新区固定应急避场所几乎都集中分布在中心城区，按照《纲要》要求，固定应急避场所服务半径为2000米以内，不足以全覆盖高新区。目前肇庆高新区现状室外固定应急避护场所人均有效面积为2.56平方米，基本满足《纲要》中室外固定应急避护场所人均有效面积2～4平方米。现状室内应急避护场所有效建筑面积仅有3960平方米，人均建筑面积0.396平方米，远远满足不了《纲要》中室内应急避护场所人均建筑面积3～5平方米，而且室内应急避护场所几乎都集中分布在中心城区，无法满足整个高新区的现状需求。肇庆高新区现状应急避护场所存在较大的服务缺口，加之未来城市发展需求，现状应急避护场所已不能满足肇庆高新区，需在规划中进一步统筹增加。

图3 现状室外应急避护场所服务半径示意图

图4 现状室内应急避护场所服务半径示意图

2.综合防灾能力弱，配套设施不充足

通过研究分析相关部门提供的资料以及现场调研资料，发现肇庆高新区现状各类应急避护场所的配套设施普遍存在以下问题：

（1）大部分应急避护场所缺少指挥场所、供水、供电、环卫、应急厕所、应急棚宿区、物资储备及设施、指引标示、医疗卫生、停车场等基本配套设施。

（2）除中心服务区外，应急避护场所已建场地和建筑，质量、环境较差，缺少维护保养，导致多处被荒废，同时也未按《纲要》的标准设置，需要经过一定改造后才能符合要求。

（3）中心服务区内，虽然应急避护场所很多，但是应急通道不明确，现状道路情况不明朗，人车混流严重。

总体而言，肇庆高新区目前的应急避护场所配套设施尚未完善，未能符合《纲要》要求，需要在未来规划中加以优化、完善。

3.现状资源丰富，利用率需提升

从规模上看，肇庆高新区现状室外应急避护场所可用资源为34公顷，实际使用资源为15.16公顷，已利用率为43%。现状室内应急避护场所可用资源为20.40万平方米，实际使用资源为9939平方米，已利用率仅为4.8%。

肇庆高新区现有20处室外应急避护场所可用资源中只利用了6处，利用率为30%；而室内应急避护场所可用资源15处中已利用的仅为6处，利用率仅为40%。可以看出，肇庆高新区目前丰富的现状可用资源并未得以充分利用，可在规划中充分考虑。

二、应急避护场所规划策略

（一）高标准建设，差异化设置

考虑肇庆高新区的城市性质和人口密度，应高标准建设应急避护场所，以保障城市安全。但高新区内各片区的功能定位和人口分布差异较大，因此在全区高标准配建的前提下，结合各片区的特征，适当差异化调整人均建设指标。

1.结合人口密度进行微调

相关研究显示，灾害发生时人口密度越大的区域灾害损失量越大，因而根据人口密度适度调整人均避护面积指标很有必要。通过对高新区内各片区人口密度分布及早晚通勤人口分析，可以看出各片区人口分布差异性大，人口密度较高的片区为中心服务区和南部商务区；北部和南部工业区人口分布密度较低。因此，各片区的人均避护面积应结合人口分布密度进行适当差异化设置。

2.结合功能定位进行微调

根据肇庆高新区总体规划，中心服务区定位为整个高新区提供服务配套，集聚了为生产、生活服务的行政办公与商业、娱乐等大中型服务设施。产学研配套服务区定位为发展中高端生产服务业和生活服务业，加强研发、孵化等功能的培育，在此建设科研基地，打造区域科研合作示范基地。这两片区的功能定位较高，更需要完善的公共设施配套体系作为有力支撑，因此适当提高这两片区的应急避护场所配建标准，以保障城市健康安全发展。

3.结合灾害情况进行微调

从灾害类型上看，肇庆高新区目前常发灾害集中表现为自然灾害和生产生活火灾。自然灾害中气象灾害和地质灾害年发生频率较高。

据统计，2013年6月～2017年共发生地质灾害6次；2007～2016年，总发生火灾58次，其中发生电气火灾20次，占34.48%，火灾主要原因为电气线路短路；生产作业火灾16次，占27.58%，主要原因是化工材料企业机械设备故障。因此在本次应急避护场所规划中，应针对自然灾害和火灾应急避护场所进行重点规划和统筹，同时针对居住区多设置自然灾害应急避护场所，化工产业区则多设置易燃易爆危险品应急避护场所，以满足各地避护人员不同灾害类型的需求。

4.指标差异化调整结果

根据《纲要》要求，肇庆高新区室外固定应急避护场所人均3㎡/人，室内应急避护场所人均4㎡/人，紧急应急避护场所要按照场所服务范围内的昼夜最大人口峰值进行设置，人均有效避护面积1㎡。

通过上文的分析，对人口密度、灾害情况及功能定位等方面综合考虑，将高新区各片区分为高、中、低三个等级标准；其中中等标准按《纲要》规定的人均建设指标设置，高等标准在中等的基础上提高10%，相对应低等指标在中等的基础上下降10%。因此，通过差异化设置的肇庆高新区各类应急避护场人均建设标准如下表所示。

肇庆高新区各类场所配置标准一览表

（二）利用厂区空间，补给应急场所

肇庆高新区总体定位为珠三角地区高新技术和先进制造业集聚发展的重要基地和技术创新基地，肇庆市工业经济中心，是以山水为特色的宜业宜居的现代科技工业城。肇庆高新区工业用地占总建设用地的48.76%，因此为工业片区配建有效的应急避护场所，是肇庆高新区城市安全的有力保障。

随着肇庆高新区新型工业化的继续推进，区内工厂已有从单纯的生产工作向多方位的生态生活转变的趋势，厂区建设更强调生活交往空间的塑造。目前，肇庆高新区南、北部工业区的广场绿地和学校较少，但也存在着一定规模的开放空间，如厂区绿化、厂前广场、未利用的空地等，政府应通过适当的优惠政策，引导企业利用这些条件良好的开放空间建设应急避护场所。同时建议片区规划建设时，考虑应急避护的安全需求，以相对均衡布局为原则，适当选取工业地块提出规划要求，促使工厂建设尽量有机结合公共绿地、体育场地等，集中配建不低于500平方米的开放空间，作为应急避护场所。

（三）借鉴先进经验，划分避护单元

防灾避护单元作为重大常见自然灾害发生时，政府和居民防灾避护的基本单元，其设置有利于政府组织管理和市民安全有序避难。防灾避护单元作为室内外应急避护场所设置的框架，防灾避护单元内室内外应急避护场所的规模和分布要满足单元内避护人员的避护需求。借鉴日本防灾生活圈的划分经验，综合考虑肇庆高新区产城融合的发展模式，科学划分防灾避护单元，确保灾害在单元内能做到及时有效避护。

1.防灾避护单元范围划定

室外固定应急避护场所可结合防灾避护单元统一安排，防灾避护单元按室外固定应急避护场所2000米服务半径，以行政区划及城乡规划管理要求为基础，结合区域性应急避护道路、城镇一、二级应急避护道路，利用高速公路、城市主干道等进行分隔划定。同时，将工业区均纳入防灾避护单元，确保防灾避护单元全覆盖，未纳入防灾避护单元的部分偏远、零散居民点可由邻近单元提供应急避护。

2.防灾避护单元内容纳人数确定

防灾避护单元内容纳人数基于单元内常住城镇人口20～30%进行配置。规划在保持区城镇常住人口总规模不变的基础上，对每个防灾避护单元内城市总体规划划定的居住用地按人均居住用地36平方米进行反算单元内城镇常住人口。同时，对于连片的工业区，考虑到区内应急避护的需求同样严峻、但人口潮汐变动较大，按人均工业用地500平方米进行反算单元内城镇常住人口，最终将两者相加，得出公式：防灾避护单元内城镇常住人口=单元内居住用地/36+单元内工业用地/500。

（四）结合现状资源，增加场所类型

室外应急避护场所根据单元内现状可利用的应急避护资源的情况，如学校操场、公园、广场、体育场等。若单元内现状资源各处有效避护面积大于0.5公顷，则利用现状资源提升为室外固定避护场所；若单元内现状有效避护场所总面积未能达到单元内总规模，则选取规划符合有效避护面积大于0.5公顷的学校、公园、广场、体育场作为规划新增室外固定避护场所，填补单元内现状室外应急场所的不足。

室内应急避护场所根据单元内现状可利用的应急避护资源的情况，如学校教学楼、体育场馆、会展设施、福利设施、街道（社区）中心、地下空间等室内设施，对单元内室内避护场所进行布局，形成以学校建筑、街道（社区）中心为主体体育场馆、会展设施、福利设施、地下空间等为辅的多样化场所类型。如单元内现状资源能满足各处有效避护建筑面积大于0.05公顷，则利用现状资源提升为室内避护场所；若单元内现状有效避护建筑总面积未能达到单元内总规模，则选取规划的、符合有效避护建筑面积大于0.05公顷的学校教学楼、地下停车场、客运站、体育场馆等作为规划新增室内避护场所，填补单元内现状室内应急场所的不足。

图5 规划室外避护场所布局及服务半径分析图

图6 规划室内避护场所布局及服务半径分析图

（五）挖掘可用资源，提升服务能力

肇庆高新区存在少量人口稀少或者较为偏远的地带，这些地方应急避护场所配套建设不足。从建设的经济性和实效性等方面综合考虑，针对这些地带，可以采用如下措施补充完善，提升场所服务能力。

1.服务不足的居住用地或者村庄

针对部分村庄和居住小区内可利用应急避护资源不足、且人口相对密集的区域，规划可适当利用村内空地、周边空地，以及居住小区的绿地、室外停车场、运动场地等公共开敞空间，设置标志牌，作为临时性避护场所，从而补充完善应急避护场所。

2.服务不足的人口稀少地带

部分村庄分布分散、人口稀少、离城区集中建设区较远。因应急场所建设利用率低或可用资源缺乏等诸多原因，未建设应急避护场所。为弥补应急避护服务的不足，该地带可利用周边非建设用地或者空地，进行配置临时避护场所，满足应急避护需求。

应急避护场所的建设不仅要严格遵循相关法规标准，更要充分考虑城镇自身的特征。肇庆高新区现状应急避护场所数量少，分布不均，服务半径不足，给城市安全造成了较大的隐患。针对高新区现状特征，本文探讨通过高标准配建，差异化设置；利用厂区空间，补给应急场所；借鉴先进经验，划分避护单元；结合现状资源，增加场所类型；挖掘可用资源，提升服务能力等策略补充完善高新区的应急避护场所建设，为同类地区应急避护场所建设提供借鉴。