美国国家安全委员会与防务决策

何振华

摘要：美国国家安全委员会是总统最为倚重的咨询与协调机构之一，在美国的外交与防务决策中发挥核心重要作用。然而，其作用的发挥情况也受到了总统和国家安全顾问等因素的制约影响，并不能独立履行其职能。在其实际运行过程当中，也造成了各种问题。

关键词：美国国家安全委员会；防务决策；总统；国家安全顾问

美国国家安全委员会（简称国安会）是政府讨论和研究重大战略决策的核心组织，为总统国家安全和外交事务方面的决策提供参考。总统在安全委员会居于中心位置，也是国家安全政策的最后决定者。国家安全事务顾问是国安会日常工作的负责人，由总统直接任命，无需经过国会批准。

一、运作特点

虽然说《国家安全法》规定了美国国家安全委员会的职能，但未对国安会的具体模式和机构设置做出安排，随着其地位作用的不断发展，目前其运作模式具有以下特点。

首先，内部运作模式严谨集中。美国国家安全委员采用了由部长级委员会、常务副部长级委员会与政策协调委员会构成的三级委员会模式，使得国安会协调各行政部门工作的职能得到了极大加强，并进一步集中了决策权力。克林顿时期，国家安全顾问莱克、国务卿克里斯托弗和国防部长佩里原则上负责战略性的政治问题；莱克、副国务卿和国防部副部长负责执行总统指令；安东尼？莱克及其属下负责各个协调工作组，准备各种预备性研究工作，并尽可能努力减少政府内部的矛盾。这样就形成了三个不同层次但又相互联系的决策圈，最后由国家安全顾问进行协调。

其次，总统对国安会的主导作用明显。“伊朗门事件”后，国会成立了“托尔委员会”（The Tower Commission），对国家安全决策过程和国家安全委员会工作班子进行彻底的调查，总结了总统没能使用好国安会的教训。此后，历任总统都加强了对国安会的掌控，积极参与国安会日常工作，并参与制订和实施国家政策的环节。奥巴马第一号总统行政命令，就对国家安全委员会的任务、组织、成员和内部流程做出了明确规定。他还积极参加国安会会议，不仅主持部长级委员会和副部长级委员会，甚至还亲自起草部分政策文件的细节。2011年，在突袭本？拉登的行动开始前，奥巴马还亲自组织了6次国安会部长级会议，制定详细的方案，为行动的顺利实施奠定了基础。

二、国安会对防务决策的影响

关于国家安全委员会究竟在美国国家安全最高层的决策过程中扮演着什么样的角色，一直有不同的意见和表述，主要在于其究竟是咨询协调机构，还是同时也扮演了决策者的角色。从实例分析看，个人因素对国家安全委员会对防务决策的影响程度极为重要。

首先是总统因素。美国防务决策的权力核心就是总统，他可以决定主要依赖哪一个机构来负责防务决策过程。如果总统选择了国务院来领导协调对外决策，那么国安会就主要起咨询和顾问的作用。这也是国安会成立初期的主要执行模式。但是，总统们很快就意识到了，与国务院乃至国防部不同的事，国家安全委员会的成员们更能引起总统的共鸣。他们缺乏独立性，只是接受总统个人的授权并只为总统服务，而且总统们选择的国家安全委员会成员大都是较为亲近的人员。于是，从20世纪60年代中期开始，总统们越来越倚重国家安全委员会来进行重大的战略决策，国家安全顾问也是总统最重要的任命之一，成为了总统干预防务政策制订过程和进行部门协调的主要工具。同时，总统在使用国安会进行防务决策时也有两个选择，一是通过正式会议，启动机构间协调程序；二是与亲密的顾问之间召开非正式会议甚至是秘密商谈。通过适当的选择，总统可以避免与其存在政策上的分歧或者是个人冲突的决策参与者，从而充分体现了总统的个人风格。因此，总统的禀性、性格和對国安会的掌控对国家安全委员会的作用发挥起着至关重要的作用。

其次是国家安全顾问的因素。国家安全顾问实质上已成为总统在防务决策方面最重要的咨询人员。他们在扮演“总统助手”角色的同时，又在创造自己的权力，成为重要的决策者。国安会能否发挥作用就取决于国家安全顾问在履行以上两个职责时的平衡能力。一方面，他必须保持与总统良好的个人关系，并站在总统的角度提出建议，不掺杂任何机构可能带有的偏见。其次，他可以借助总统的权威，监督各行政部门防务政策的执行。此外，他还要在危机处理上发挥特殊作用，采取果断和协调的行动。这使得他和其他部门首脑之间存在着潜在的关系紧张的可能，从而对总统的权威造成负面影响。因此，国家安全顾问对权力把握的程度决定了国家安全委员会作用发挥的程度。

三、主要问题

一是个人因素影响了美国政治赖以为生的制度平衡。美国总统特别审查委员会在1987年总结“伊朗门”教训时指出：“国家安全委员会的失败与国家安全委员会的模式无关，而是与总统没能正确地使用国家安全委员会有关。”可见，国家安全委员会实际权力的大小，往往取决于总统的信任度和政治需要。这反映出美国国家安全委员会机制设计存在的问题，私人交往支配和塑造了不同总统任内国家安全委员会的角色和功能，相比之下，成文法和历史都显得无足轻重。国家安全委员会本身机制的不稳定以及很多总统对其作用及地位的理解所存在的偏差，成为国家安全系统内部的隐患以及国家安全委员会继续发挥作用的桎梏。这样的机制使得国家安全委员会的地位起伏不定，变幻莫测，一旦用人失察，国家安全委员会机制所应承担的功能就可能大打折扣。

二是导致了颇为严重的分权化现象，对正常的决策过程形成了极大的冲击。由于国家安全委员会为了加强其部门间协调能力，设置了三层委员会结构，增加了许多政策制定的“非法定授权人员”，而这些人员在某些重要的外交决策中却起到了关键作用。小布什的副总统助手刘易斯？利比、国防部副部长保罗？沃尔福维茨和副国务卿理查德？李？阿米蒂奇在阿富汗战争、伊拉克战争等诸多决策中，通过在国家安全委员会中的一些渠道把个人的建议越级呈送给总统，并得到了总统的采纳，加剧了防务决策的任意性和个人倾向。

三是造成了工作精力的分散。这种三级委员会模式使得国安会的规模空前庞大，人员组成更为繁杂，并且其中部分成员，尤其是各行政部门的副部长们，都有着自己的本职工作，从而对国安会的工作投入不足；而对那些专职成员而言，又缺乏在其他部门工作的经验及至于对涉及部门的了解，协调效果不够理想。

四是加大了部门间的恶性竞争。虽然建立国家安全委员会的原因之一就是军方、情报部门和行政部门间协调不畅，内斗严重，迫使决策层决定在高层建立更为合理的政策协调机制，但是这个问题在后来国家安全委员会的决策过程中并未能完全避免。甚至在某些时候，这个协调机构本身反而加剧了部门间的摩擦。肯尼迪和卡特时期国安会与国务院的矛盾，以及奥巴马时期国安会与国防部之间的矛盾就是典型的例证，严重时甚至影响了其他部门首脑正常行使其职能，从而对整个防务决策过程带来了极大的不利影响。

五、小结

美国国家安全委员会的设立目标是简化程序、阐明态势、推动进程和协调各个机构之间的工作，尽管它无法避免大型组织机构均会出现的一些问题：沟通、协调、拖延，也不能代替最高领导做出决策，但是它在降低失误率、提高成功率和确保各个机构在工作中促进相互合作和协调方面的确卓有成效。经过60多年的发展，美国国家安全委员会的职能、制度、运行、决策程序在不断修改与调整中走向稳定与成熟，在美国防务决策中也起着越来越重要的作用。

参考文献：

[1]周琪 主编. 美国外交决策过程. 北京： 中国社会科学出版社， 2011.

[2] Jerel A. Rosati & James M. Scott. The Politics of United States Foreign Policy. 5th ed. Boston： Wadsworth cengage learning， 2011.

[3] 傅梦孜， 袁鹏. 美国国家安全委员会. 国际资料信息，2001，（10）.