地方政府债务风险控制策略研究

赵小佳

摘要：随着我国供给侧结构性改革的日益深化，政府职能转变进入深水区，我国经济发展和预算单位服务理念进入新常态，而政府债务风险是影响地方经济稳定及群众基础的重要因素。合理规范和管理政府债务，降低政府债务风险逐渐成为健全我国财政体制、实现现代化的必要条件。但纵观现有研究，鲜有结合网络时代，探讨地方政府债务风险的成因及防范措施。文章基于政府债务风险管理模式和制度借鉴，着重归纳与总结政府债务风险的类型与成因，并从联动监管、债务本身及人才引进角度提出具体化风险防范策略。期望文章结论对地方政府债务风险规避有所启示。

关键词：政府债务管理；债务风险；成因

2017年12月28日财政部在其官网明确提出，有效防范和控制地方政府债务风险，制止违法违规融资担保行为，是全面部署2018年经济工作和严肃政治工作的基础。十八大以来，我国政府开始严格控制政府债务风险，并取得了一系列成就，例如赤字率始终控制在3%以内。随着我国精准脱贫和供给侧结构性改革的深入推进，适度的政府债务风险更益于盘活流动资金，激发现金流量效能。但在互联网时代和新常态下，地方政务风险管理方面仍然具有一些不足，例如机制构建滞后。为此，本文在新时代下探讨政府债务风险控制策略具有重要现实意义。

一、地方政府债务风险管理模式借鉴

欧洲在2009年爆发了债务危机，这为全球提出了债务风险管理挑战，尤其针对我国这样最大的发展中国家。我国预算法明确规定，地方政府可以以债券等方式举债，且债务风险的形成并不仅仅只有债券一条路径。因此，目前地方政府普遍存在债务风险，且风险管理规范性直接决定着政府服务效能。本文借鉴债务风险管理模式，将其总结为以下四种。

一是行政约束型模式，该模式下中央政府直接以行政措施监管地方政府债务情况，为其设置债务限额，该模式得以实施需要借助各级政府间的密切关系，其优点在于可以直接约束地方政府债务风险，其缺点在于中央政府工作量增加，需要负责各地方微观决策，尤其在我国这样的大国，该模式的实施难度更大。二是规则控制型，该模式下地方政府的债务需要严格量化，例如债务负担率、债务偿付比率等，其优点在于债务承担的科学性和风险把控严格性及债务来源等透明性，而其缺点在于对国家测算及法律约束力要求较高，缺乏在巨变时代的灵活性。三是共同协商型模式，该模式下地方政府就社会经济发展政策制定及融资限额等与中央政府进行协商，地方政府可以通过发行债券等方式举债，其适用于市场秩序井然和财政纪律严肃的区域。四是市场约束型模式，该模式下地方政府债务风险由市场决定，根据自身的资金需求实施债务行为，其主要适用于较为发达、信息化系统和网络信息完备的区域。

以上四种债务风险管理模式适用于不同条件区域，而就目前我国国情而言，其风险管理模式属于行政约束型，但并未始终停留在该模式下，而是逐渐由该模式向规则控制型模式转变，尤其近年来我国实行重大税制改革、新预算法颁布等措施，更突显了规则管理趋势。

二、政府债务风险类型及成因

（一）政府债务风险类型

根据以往文献研究和管理实践，笔者将政府债务风险类型总结为两种，分别是流动性风险和偿债风险。其中流动性风险是指政府资产总额大于其负债总额，但是资金周转率较低，导致无力清偿到期债务；偿债风险是指政府资产总额小于债务总额，无力偿还债务。以上两种风险类型可以具体表现为四种类型：一是外在风险，这是偿债风险的一种，由于无力偿还债务而引发的税费增加，公费挪用等违法违规风险，进而增加社会不稳定、财政赤字严重等风险。二是管理风险，也称为效率风险，一方面预算法中规定的政府债务程序、方式及偿还等均未有严格的约束程序，另一方面政府债务资金缺乏高效的管理和使用，而且目前我国政府债务风险主要源于债务资金的管理效率风险。三是结构风险，包含以债务担保、社会保障资金缺口等为典型的隐性债务风险和以外债、转贷资金等为典型的显性债务风险。一方面是基于债务层级的限制，据数据统计，地方政府债务占总债务的比例约为50%，而且由于地方政府资金来源限制性较大，导致其风险性较高；另一方面是基于政府地区分布状况，东部地区，尤其沿海地区，政府债务风险较小，而西部地区政府债务风险较大。四是规模风险，其债务规模远远超过其资产规模，这是典型的偿债风险，据统计我国从2000年開始，地方政府债务风险呈现显著增长趋势，这使得我国地方政府规模不足以承担其带来的高风险。

（二）政府债务风险成因

政府债务风险成因是多方面的，其中既有政府对资金、项目的管理问题，也有举债主观因素。一是偿债机制不健全，部分政府领导为政绩，大量举债建设基础设施，而下任领导则面临着还债难题，长此以往，出现“拆东墙补西墙”的局面。同时不良的债务机制导致政府信誉受损，债务风险增加。二是国家政策变化导致的债务预警滞后，例如某政府以土地出让收益作为抵押举债，但近年来土地政策紧缩，建设用地骤降，导致土地收益减少，难以如期还款。三是政府投资项目没有获得预期收益，未能如期还款，这点尤其体现于PPP项目。四是PPP项目概算不到位，一方面在实际建设过程中超标准、扩规模，进而增加财政负担，另一方面项目材料等未能实行政府采购程序，导致建设成本增加。五是政府举债规模超出自身承受能力，在债务负担率、偿债率和债务依存度等方面均超标，进而导致债务风险显著增加。

三、政府债务风险控制措施

（一）构建债务风险联动监管机制

在网络时代及新常态背景下，债务风险防范必须契合时代发展脉络。而风险联动监管机制是规范政府债务的重要途径。首先，积极拓展计算机在风险监测方面的应用层次，搭建债务数据平台，实现横向与纵向数据传输与对接，例如在横向上实现政府部门与银监部门的数据监测，在纵向上实现政府部门与上级财政部门间数据共享。构建债务风险监管信息系统，以数据化监管模式确定监管重点、精确监管范围，实现动态与实时监管。其次，利用以上构建的信息系统的风险预警功能，形成即时的风险监测机制，聚焦系统合力，提升监管效能。最后，将风险防范落实到政府领导及操作人员身上，引入经济审计风险监管，使经济审计由领导任后监管转变为任中监管，“谁举债、谁偿还”，以规避任上举债、下一任还债的债务风险，从项目事后监管转变为事中监管，实现债务风险防范长效化与常态化，推动政府领导有效作为和主动作为；针对员工，按照谁检查谁问责的工作原则，对超标工作人员区分责任大小严格问责，严禁以经济处罚代替纪律处分，只问责操作人员而不问责管理人员；针对PPP项目，在政府采购程序下成本超标由合作企业自行承担，若由于成本节约导致质量降低，其责任由承包方和参与方共同承担。

（二）构建新型债务机制

新型债务机制包含五部分机制构建。一是项目管理机制，政府性项目均要纳入政府采购程序中，与政府相关的项目（如PPP项目）必须纳入财政投资评审环节与竞价机制中，降低材料成本。二是债务担保机制，政府不予对市场竞争性项目给予财政担保，或者申请财政贴息和补贴等；对政府基础设施项目或者公益性项目，政府必须予以可行性分析，以实物担保、反担保和分级担保方式分解债务风险。三是债务预警机制，政府选取偿债率（10%）、负债率（10%）和债务依存度（20%以下）等多级指标衡量政府规模与其偿债能力相适应，政府的一切债务行为均在以上指标体系内实施，否则及时处理债务风险。四是债务偿债机制，一方面要从预算内抽调准备金，以便防范偿债风险；另一方面将债务风险监管纳入预算管理体系，在债务比例超过规定指标时，必须从预算中抽调资金降低债务值。五是债务管理体制，一方面债务信息公开，定期披露地方政府债务信息，尤其向相关利益者，例如债券持有人；另一方面要强化归口管理，根据政府单位部门职能划分债务责任，确定部门债务偿还计划及额度，将债务风险分解至各部门或者下属、上级部门。

（三）强化债务风险控制人才引进机制

在2017年全国各区域政府部门上演了人才引进“大战”，以优惠的政策性条件引进人才，而其中债务风险控制人才便是重要人才需求环节。首先，人才可能源于内部，完善风险识别和应对人才培训机制，通过请进来、走出去方式实现人才晋升，邀请外部专业机构、财政部门讲解风险识别技巧，尤其讲解财务风险防范对债务风险规避的重要性；定期派遣内部人员深入上级机构部门、其它机构学习，通过短平快方式快速培训风险管理人才。其次，建立风险管理机构，优先选用审计、会计等部门具有会计、计算机、审计等技能的员工进入风险管理部门，推进风险职业化建设，促进部门风险管理向专业化转型。最后，强化外部人才引进，注重招聘与甄选，加大人才优惠政策条件，尤其针对具有银行等金融机构工作经验的人才；以债务风险类型为导向，突出重点项目和重点环节，根据区域实际情况，对不同规模、不同区域特点、不同债务结构等配以不同的债务风险管理制度与评價标准，切忌对不同地区统一标准，强化债务风险监测针对性和目的性。

四、结语

随着政府职能转变和新常态时代到来，不规范的政府债务管理势必会导致重大财政负担，进而影响现代化建设。而在新时代下，如何有效防范债务风险，保持协调发展、持续发展和科学发展成为政府职能的关键。本文以四种政府债务管理模式为基础，着重从资产与债务比较归纳了四种风险类型，并提出五种风险成因。笔者结合网络时代从监管、债务本身及人才引进三个角度具体阐释控制债务风险的策略。但本文并未结合具体地方政府实例阐释风险控制演进过程，建议后续以多案例形式深入探讨债务风险形成及规避措施。

参考文献：

[1]韩一多.基于地方政府债务结构视阈下的风险分析与控制[J].济宁学院学报，2016（03）.

[2]薛军，闻勇.地方政府债务管理：模式选择与制度借鉴[J].当代经济管理，2015（02）.

[3]朱立新.我国地方政府债务成因及风险应对[J].中国经贸导刊，2017（11）.

（作者单位：湖北省黄冈市浠水县财政局