浅谈加强事业单位内部控制建设的思考

杨楠

摘要：《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称《内控规范》）和《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（以下简称《内控指导意见》）的颁布，进一步明确了事业单位内部控制建设的主要任务和总体目标。因此，研究分析事业单位内部控制建设的现状和存在的问题，探讨加强事业单位内部控制建设的对策，具有十分重要的现实意义。

关键词：事业单位；内部控制；思考

事业单位是我国社会主体中的一个重要组成部分，作为国家的公共服务部门，主要承担着公共管理职能和社会服务职能。随着经济的不断发展，我国对公共服务投入迅速增长，一方面促进了事业单位的快速发展，但另一方面也面临着事业单位内部控制建设的新机遇和挑战。近年来，事业单位经济刑事案件层出不穷，表明了事业单位应加强内部控制建设的迫切需要。

一、事业单位内部控制建设的现状

《内控规范》自2014年1月1日起已经实施近五年时间，《内控指导意见》也明确提出事业单位应在2016年底前完成内部控制的建立和实施工作的任务时间表，事业单位内部控制建设稳步推进。

一是从《内控规范》和《内控指导意见》组织落实整体情况来看，大部分事业单位按照要求采用多种方式开展了此项工作，特别是采取制定内部控制建设工作方案的方式较为普遍。组织实施中成立了内部控制建设领导小组，确定了小组成员和职责分工，明确了工作任务、责任人、完成时限和工作目标，为推动内部控制建设提供了保障。二是从单位层面内部控制建设情况来看，大部分事业单位在重大经济事项集体决策、内部控制关键岗位工作人员具备相应资格和能力、财务会计信息真实完整等方面实现程度比较高，但在单独设置内部控制职能部门或者确定内部控制牵头部门、建立健全内部控制关键岗位责任制、运用现代科学技术手段加强内部控制等方面还明显不足，实际工作中出现财务监管缺失、虚报冒领等现象。三是从业务层面内部控制建设情况来看，大部分事业单位建立了预算管理、收支业务、政府采购和资产管理内部控制制度，但预算管理制度执行不到位，出现预决算差异大、预算执行较为随意等现象；建设项目和合同管理内控制度建设相对滞后。四是从评价与监督情况来看，大部分事业单位的内部相关部门对内部控制进行了监督检查，并确定了检查方法、范围和频率，但缺乏单位自我评价，未形成评价报告；财政部门开展事业单位内部控制专项检查情况不多。评价与监督的缺失，会导致事业单位内控制度建设推动力不足的现象。

二、事业单位内部控制建设存在的问题

近些年，通过各级纪委、巡视组、审计等部门的检查结果来看，事业单位内控制度建设取得了一定成效，但仍存在挪用公款、虚报冒领、违规设立小金库、重大事项未集体决策、报销审批不严格等现象，这与事业单位内部控制建设机制、框架体系建设、评价与监督机制不健全，信息化建设落实不到位的现状密不可分。

（一）内部控制建设机制不健全

一是对内部控制建设认识有偏差，重视程度不够。有些事业单位认为行政管理、财务管理、纪检监察、内部审计工作可以替代内部控制建设；或认为将单位现有的规章制度拼凑而成的制度就叫内部控制建设。由于这种错位的认识认知，阻碍了事业单位内部控制建设。二是机构设置不到位，内部控制流于形式。《内控规范》规定，“单位应当单独设置内部控制职能部门或者确定内部控制牵头部门，负责组织协调内部控制工作。”但很多事业单位未设立或明确相应的职能部门牵头落实内控制度建设，内控制度作用难以发挥。

（二）内部控制框架体系建设不健全

目前我国事业单位内部控制体系建设尚处于起步阶段，财政部仅颁布了《内控规范》和《内控指导意见》，文件内容侧重于对事业单位内部控制的目标、原则、方法、任务等进行原则性规定，缺乏对事业单位建立内部控制体系的具体指导。事业单位对于完善内部控制制度工作开展不够，惯用财务管理制度替代内部控制制度；或现有的内部控制制度不完善，缺少全面性、重要性、制衡性，不适合现阶段工作实际需要；对业务层面具体流程梳理、风险评估、措施制定等方面的研究不够，这些都直接影响了事业单位内部控制目标的实现。

（三）评价与监督机制不健全

评价和監督机制是内部控制不可或缺的重要组成部分，包括自我评价、内部监督和外部监督。目前，事业单位尚未形成可量化的内部控制自我评价体系，评价工作难以着手，导致自我评价工作普遍开展不够。内部监督工作一般由事业单位内部审计部门开展，但大部分事业单位将内部审计工作合并到财务、纪检监察等部门，难以实现内部审计职能的独立性；而内部审计主要围绕事业单位财务收支和经济责任审计开展工作，未针对内部控制进行专项审计。财政部门虽然每年积极开展财务检查工作，但是很少针对事业单位内部控制建设开展专项检查。以上各层面评价与监督制度的缺失，都难以推动内部控制建设工作的开展。

（四）内部控制信息化建设落实不到位

随着信息时代的飞速发展，事业单位信息化建设和管理水平已达到一定高度，为稳步推进事业单位内部控制建设，实现内部控制目标实现，事业单位应加强内部控制信息化建设。《内控规范》要求，“单位应当充分运用现代科学技术手段加强内部控制。对信息系统建设实施归口管理，将经济活动及其内部控制流程嵌入单位信息系统中，减少或消除人为操纵因素，保护信息安全。”目前，大部分事业单位内部控制流程没有嵌入信息系统中，现有的办公系统、财务核算系统、资产系统、预算系统也未进行系统融合，内部控制流程仍停留在人工操作层面，易出现人为操纵情况发生。如某单位采购经办人员通过在发票上伪造单位领导签字，半年内转移单位预算资金达到百万元。就此也反映出内部控制信息化时效性的重要程度。

三、加强事业单位内部控制建设的措施

为切实加强内部控制建设更好地服务于事业单位改革发展，合理保证事业单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果，现针对事业单位内部控制建设的现状和问题分析，提出以下几点措施建议。

（一）提高内部控制建设重视程度，优化内部控制建设环境

一是提高事业单位全员对内部控制的重视程度。事业单位应将内部控制建设提高到国家治理层面进行重新定位，即大力推进事业单位内部控制建设，合理保证事业单位经济活动合法合规，建立健全预防和监督体系，防止权力滥用，提高公共服务的效率和效果，从而实现国家治理体系建设和治理能力提升；明确事业单位负责人对本单位内部控制建立健全和有效实施负责的职责定位，单位负责人可以调动事业单位内控制度建设相关部门的积极性，对内部控制建设和实施起到至关重要的作用；涉及内部控制建设的相关部门应围绕事业单位内部控制建设目标，结合本部门实际情况，合理设置内部控制关键岗位，明确划分职责权限，形成相互制约、相互监督的工作机制；内部控制关键岗位工作人员应加强业务培训和职业道德教育，不断提升自身业务水平和综合素质。二是单独设置内部控制职能部门或者确定内部控制牵头部门，负责组织协调内部控制工作，由事业单位主要负责人直接领导，并对其负责和报告。

（二）完善内部控制制度建设，构建内部控制框架体系

内部控制框架体系不是一蹴而就形成的，也不能依靠某个单位、部门独立完成，而是需要各级单位、各相关部门共同努力，协作完成。财政部门应建立健全事业单位内部控制制度建设的法规体系，承担事业单位内部控制具体应用指引的制订，并组织相关人员进行全覆盖宣传和培训，进一步加强对事业单位内部控制建设与实施的应用指导。事业单位应严格按照《内部控制规范》要求，结合本单位的实际情况，制定出科学规范的内部控制制度。充分利用不相容崗位相互分离、内部授权审批控制、归口管理、预算控制、财产保护控制、会计控制、单据控制、信息内部公开等内部控制方法，从事业单位预算管理、收入管理、政府采购管理、资产管理、建设项目管理和合同管理入手，通过对业务层面的流程梳理、风险评估、措施制定，提出事业单位内部控制制度设计方案，形成内部控制框架体系。

（三）完善自我评价体系，强化内部控制内外监督

自我评价与监督检查，是内部控制得以有效实施的重要保障。首先，应根据《内控规范》要求，结合本单位实际情况，制定内部控制自我评价工作方案，成立内部控制建设评价小组，确定评价范围和职责分工，设置评价类别、评价指标、评价要点及分值，并形成评价报告。自我评价过程有利于全面掌握单位内部控制建设和执行情况，及时发现制度漏洞，起到自我修复的功能。其次，应建立内部监督机制。设立内部审计部门定期或不定期检查单位内部管理制度和机制的建立与执行情况，以及内部控制关键岗位及人员的设置情况等，及时发现内部控制存在的问题并提出改进建议。最后，上级主管部门、财政、审计等部门应积极开展内控制度专项检查工作，客观公允地对事业单位内部控制进行评价，从而全面掌握内控制度建设进展情况；同时事业单位应主动接受上级主管部门、财政、审计等部门的外部监督。通过事业单位自我评价及将内外部监督的有效结合，发现内部控制实施过程中存在的突出问题，促进事业单位不断改进和完善内部控制建设。

（四）加强内部控制信息化建设，实现内部控制体系程序化和常态化

内部控制信息化建设有助于事业单位获取更加全面和准确的信息。事业单位应在内部控制体系建设中同步推进内部控制信息系统的建设，将内部控制的规章制度、管理措施和控制方法融入到事业单位业务内部控制流程中去，再利用信息化建设手段，将业务流程嵌入单位信息系统中，进而实现对业务层面内部控制的全面监管。内部控制信息化建设能实现事业单位经济活动决策、执行和监督的相互分离，确保不相容岗位相互分离、相互制约和相互监督；能形成各审批环节工作留痕，实现内部控制关键岗位责任制；能减少或消除人为操纵因素，保护信息安全；能及时掌握内部控制信息，提高内部控制时效性。为避免出现信息安全风险问题，事业单位要建立应急预案，做到事业单位内部控制信息系统与其他管理系统既相对独立又互相融合。同时，要建立数据备份机制和机房硬件服务器的安全保护制度等。

四、结束语

综上所述，事业单位内部控制建设对事业单位资金使用和管理职能发挥起到了重大作用，并且作为加强预防腐败的重要手段之一，可以从源头上有效遏制贪污腐败现象的发生，对反腐倡廉工作有巨大的推动作用。因此，事业单位应进一步加强内部控制建设，促进事业单位在改革进程中健康可持续发展。

参考文献：

[1]财政部.行政事业单位内部控制规范（试行）[S].2012.

[2]陈蓉晖.论行政事业单位内部控制建设的完善[J].行政事业资产与财务，2014，16：69-70.

[3]陈迪.浅析行政事业单位内部控制的应用与提升[J].会计学习，2017，2：240-241.