PPP问题研究

韩芬

摘要：我国各地政府都在积极的改进PPP项目，从而吸引大量的社会资本参与到城市公共服务建设中，使财政资金的杠杆作用得到发挥。PPP模式在全国展开，但是在开展的各类环节中还存在不合理的地方，融资渠道尚不能实现多元化，金融创新渠道单一，项目在后期运营中缺乏市场化运作规模。如果这些问题不能得到实际的解决，就会导致PPP不能顺利推进。当地政府应该科学的选择项目，敢于尝试金融创新的融资渠道。

关键词：PPP模式；项目；问题；对策

早在2014年，财政部就发布了《推动运用政府和社会资本运作模式问题的通知》，提出PPP模式。在2015年，国务院办公厅也出台了相关的规定，我国政府正式提出在公共领域方面开始大量的使用PPP模式，其在我国发挥了重要作用，在全国开始推广，各地政府也相继开始推出PPP模式。但是各类在开展PPP项目中还存在一些普遍的问题，导致我国PPP项目不能顺利运行，要提出有效的解决措施，才能进一步推进我国PPP模式的落实。

一、PPP项目中存在的问题

近年来，国家开始大量的推动PPP模式的发展，各地政府结合自身的特色，开始推出具有地方特色的PPP项目，PPP项目呈现出繁荣的景象。但是在PPP项目高速发展的同时，项目的可持续发展受到挑战，这些问题还不能引起人们广泛的关注。

（一）项目选取不合理，可以产生稳定收益的经营性项目少

很多地方政府在进行PPP项目选取中，项目非常多，而且项目的流程非常复杂，存在建设资金不足的情况。项目的选择不能结合自身的能力，导致大量的资金收益在市政类公益项目中非常少，不能弥补成本的经营项目会进行整体打包，进行PPP项目的推广缺乏合理的论证。这样的PPP项目最后只能由政府出资，有些政府为了可以成功的招标，他们甚至会做出兜底的承诺，选择明投实债的方法。这样的项目即使在前期可以顺利开展，但是到了后期也会给政府带来很大的财政压力。这种只顾眼前利益的方式，不能解决资金的根本问题，长期看来不会减少政府财政的支出，只是将资金支付的时间向后推延。尽管可以短期地缓解政府财政资金不足的情况，但是在后期政府承担的财政压力比前期还要大，甚至会产生债务风险。

（二）项目投资规模缺少科学论证

在确定项目投资规模前，不能采取科学的论证，项目在后期资金会缺少资金。在项目建设后，前期一味地将项目规模扩大，但是后期项目需要大量的资金，项目产生的资金需求远远大于政府的预期。按照发改委财政部门的要求，PPP项目在前期需要进行严谨的项目识别，对政府的财政承受能力进行科学分析，从而在PPP项目实施中，资金的支出要在财政预算的一般公共预算中进行，而且比例要

低于10%。

（三）政府融资渠道狭窄

政府在采用PPP项目中，他们的金融创新手段不足，其融资渠道与社会资本相比还是比较狭窄的，参与项目建设的资本一般都是通过财政资金和银行贷款的形式，其他的融资方式几乎没有。这样会消耗大量的财政资金，政府在财政支出方面的压力非常大，数额非常大的银行贷款也不利于政府财政预算。通过完善的融资渠道，可以使资金得到合理的应用，使资金的应用更加的灵活。

（四）只顾眼前项目建設

我国在进行PPP项目推广的环节中，其主要的作用可以使政府的职能发生转变。以前社会资本很难进入到公共服务建设领域中，如今，社会资本的加入，使市场的经济力增强。社会资本可以提供先进的技术，提升公共服务的能力。但是现在PPP项目中存在运营乏力的情况，项目前期只顾建设，资金一般都应用在项目的建设中。PPP模式要求社会资本在项目建设的全生命周期中都加入，不能只是注重工程的前期环节，对社会资本的后期运营也应该非常重视。但是在实际的操作中，地方政府不重视项目生命周期的参与意识，导致市场化的运作受到很大的限制。

在进行PPP项目招标的环节中，政府很难去转变自身以往的观念，通常他们会选择那些资金实力雄厚的工程建设单位作为社会资本。但是这些单位尽管资金雄厚，但是他们的PPP运营经验不足，只是重视建设环节，后期的运营环节中很少投入资金。很多项目可以通过后期的科学运营获得更多的利润，只有这样才能真正实现PPP模式的意义。

二、PPP项目的完善措施

根据以往的PPP项目的研究，我国可以对国外一些成功的PPP项目经验进行借鉴，结合我国的实际情况，从而有效的解决PPP项目实施中的问题，提升公共产品和服务的质量。政府应该着力改善PPP项目实施中存在的困难，完善改革公共产品和服务机制，创新发展方式和模式，推动政府职能的转变，促进与企业的合作。将政府和市场的关系合理处理，项目投资应该站在长远的角度。

（一）建立完善的法律和法规体系

在国家层面应该完善PPP项目为基础的法律和法规，从而确保项目顺利实施。现在，国务院、财政部等的指导意见中只是提出了一些行政性规章制度，没有进行立法方面的改革。

其一，国家层面要尽快完善PPP项目的立法步伐，在立法的环节中，应该建立统一的PPP立法观念，将“公治”精神落实，确保程序的畅通，完善宏观调控方面的指导，掌握PPP项目的范围和领域，政府的管理部门应该充分履行自身的职责，从而可以有效维护企业和自身的利益，有效控制项目风险，在进行项目融资中才能更加的合理，完善项目的执行，对项目中的各类操作进行监督，确保法律的适用性非常高，使投资主体的合法权益得到充分的维护，提升社会资本的参与度，使他们可以积极的投身于社会服务的建设中。

其二，要完善相关的法律和法规，在PPP项目实施环节中，很多法律和法规的适用性比较差，有的法规甚至会与相关的条款产生冲突，如《招投标法》和《土地管理法》中有冲突的条文，因此政府部门应该落实完善的法律程序，吸引更多的社会资本，使他们可以更好地参与到社会公共事业中。

其三，要制定完善的PPP项目操作流程。为了防止PPP项目在具体的操作中出现不完善的情况，政府部门应该针对相关的操作，明确操作的步骤和内容，履行世界银行、亚洲开发银行的项目管理方法，按照具体的操作流程进行，对政府的财政承受能力进行明确，完善采购计划，建立项目合同等，为参与方提供实质性的帮助。

（二）完善综合性管理平台的构建

在综合性管理平台的构建中，政府应该发挥非常突出的作用，确保PPP项目顺利的开展。按照我国PPP项目的实践原则，结合我国的实际情况，使PPP项目管理平台的效果更加明显。PPP项目模式不仅仅要提供公共产品，而且还需要完善公共产品管理，实现管理体制的创新。所以，各个地区的政府单位负责人，应该完善政府的职能，从而可以积极的参与到协调中。

（三）积极培育完善的资本市场

政府要建立多元化的PPP项目，吸引大量的银行、证券市场，逐步实现金融产品的革新，金融机构要不断革新他们的产品。按照PPP项目的不同阶段完善融资项目，在PPP项目建设初期，会有很多不确定的因素，这会造成项目本身的不稳定。PPP项目可以通过银行贷款的形式存在，也能结合各类证券化的融资方式。

（四）完善专业人才的培养

在PPP项目实施环节中，完善专业人才的培养非常关键。PPP项目在我国刚刚起步，所以很多環节还存在不成熟的地方，导致PPP项目的实施受挫。所以政府部门应该采取可行的措施，完善人才的培养。使人才逐步朝着专业化的方向发展，政府部门和企业应该联合培养人才，建立PPP项目规范和实训基地，对发达国家的经验进行借鉴。完善专业服务机构的建设，专业咨询机构要确保PPP项目顺利的运行。还应该促进PPP项目专业服务机构市场的建设，针对专业机构的服务，规范操作流程，使机构的信息透明化，防止行业出现垄断。

三、结束语

针对不同地区开展PPP项目中的问题进行分析，采取合适的解决措施，确保PPP项目顺利的开展。政府要不断转变观念，完善相关机制，从而采取各类配套措施，促进PPP项目的长远发展。

参考文献：

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[2]黄德红，韦琨上，杨章洵.我国PPP模式发展中的问题与对策[J].合作经济与科技，2018（03）：54-56.