事业单位预算管理存在的问题及对策

李书兵

摘要：预算管理贯穿着事业单位财务管理的全过程，是事业单位财务管理工作的核心。进一步加强事业单位预算管理，对提高事业单位资金使用效率，增强事业单位的可持续发展能力有十分重要的作用，文章从事业单位预算管理的现状出发，通过对预算管理工作实践中出现的问题进行分析，剖析问题成因，从预算管理的编制、批复、执行、评价四个方面对预算管理中出现的问题提出了自己的建议与对策。

关键词：事业单位；预算管理；问题；对策

事业单位是以政府职能、公益服务为主要宗旨的一些公益性单位、非公益性职能部门等。它参与社会事务管理，履行管理和服务职能，其收入来源多为财政拨款。事业单位规模庞大，占有大量的财政资金，对国计民生有重大影响。预算管理是事业单位对本单位开展业务活动所需资金的管理，对事业单位履行单位职能、实现工作目标具有重要的作用，进而影响国家财政资金的高效使用，国家社会职能有效开展。

事业单位的预算管理主要包括预算编制、预算批复、预算执行、决算与评价四个环节，随着新预算法的实施，国库集中支付系统，预算管理系统的上线，事业单位的预算管理工作得到了很大程度的加强。但是预算编制的粗放、随意；预算执行缺乏刚性；绩效管理流于形势等现象仍然存在，严重的制约了预算管理工作的有效进行。本文就事业单位预算管理中遇到的问题进行了分析，提出了自己的建议。

一、事业单位预算管理中存在的问题

1.预算编制缺乏科学有效的论证

预算是数字化的工作计划，事业单位预算编制决定着下一年度单位业务活动的开展和单位资金的使用分配，所以预算编制在事业单位预算管理中起着至关重要的作用。在实际工作中，财政部门在10月份左右组织召开预算动员大会，安排各预算单位的预算编制事宜，一般要求在11月底左右完成“一上”的上报工作。大多数预算单位的预算工作就是从预算会议之后开始的，这个工作基本上是由财务部门牵头完成的，一个月的时间就要完成单位预算工作从开会动员到任务分配，汇总，上报的全过程。萝卜快了不洗泥，在时间紧任务重的情况下，财务部门为了完成任务，很难对单位各部门报的预算计划进行详细的审核，造成预算工作的粗放，随意性大。

事业单位预算包括基本支出和项目支出，基本支出中又包含人员支出和公用支出，这两项都有明确的标准，财务部门可以依据标准做出准确的预算。但对于项目支出财务人员可能就力不从心了，从建筑物的构建到时印刷品的印制，再到宣传广告费的支出，项目支出中的项目包括社会生活的方方面面，并且具有很强的专业性，这就需要单位各个业务部门去编制预算上报。很多单位的项目预算都没经过项目立项的可行性分析，项目所需资金的科学论证，有效的询价程序就草草上报；更有甚者，有的项目单位一把手一拍脑袋就定下来了，项目内容、金额全凭领导意志，而无科学论证和集体决策程序，最终造成项目规划的不合理或项目资金的不足或浪费，项目从立项就缺乏科学性，后续工作的开展只能是错误的延续。笔者就见过刚建成没有几年的公厕就被拆除的事情。这种情况造成的恶果就是单位无法高效履行公共职能，造成公共资源的浪费，进而影响政府的公信力。

2.单位预算缺乏长期规划

事业单位的预算是以年为时限编制的，同时又要求收支平衡，一般年终结余资金要全部上缴财政。这就从客观倒致事业单位的预算一般只能编制一年，缺少长期规划的动力。虽然现在预算系统要求预算单位预测三年资金需求，但是由于资金拨付期与项目建设期的不匹配，事业单位仍然难以开展金额较大项目的建设。对于有大型项目建设需求，本身有一定收入，年收入不足以支持项目投资，但多年累计可以解决项目资金问题的单位，制度的限制会制约单位的发展，只能维持现状，很难做大做强。

3.预算审核流于形式

事业单位的预算编制完成后，需要上报上主管单位审核，然后由主管单位上报财政部门。正常来说，主管部门对下级单位比较了解，应当在审核环节发挥关键作用。但是在实际工作中，因为对下级单位的预算审核工作一般由主管机关的财务部门负责，财务部门因为本身业务较多，权力有限，且管理多个下级单位，通常只履行了形式上的审核和汇总上报的义务而放弃了对预算项目科学性，有效性的审核，导致主管部门审核环节流于形势，事业单位预算项目的科学性，合理性，有效性得不到有效的审核。而主管财政部门由于对预算单位的详细情况一般不是特别了解，只能从预算总量上对预算进行控制，而对预算项目的必要性、有效性审核较弱，从而倒致不合理，不科学的预算项目获得审批，造成财政资源的浪费。

4.预算执行缺乏刚性

单位预算一经批复，事业单位应严格执行預算，不得自行调整，执行过程中，如发生项目变更、终止的，必须按规定的程序报经财政部门审批。在实际工作中，单位预算批复后，在预算单位层面，有的单位的财务部门并未将批复的预算金额分解下发到单位的各个计划执行部门，造成预算执行部门不了解自己的预算批复额度，预算执行与预算计划的不匹配，预算执行混乱；有的单位未制订有效的预算执行控制制度，发生经济业务时未依据批复的预算执行，先上车后买票现象突出，不是以计划决定支出，而是先支出再匹配预算项目，严重影响预算的严肃性；对年末预算项目的结余资金，因为年度终了要上交财政，有的单位部门为了占有这部分资金，就跨项目使用资金，或违规支出与项目不相关的资金，产生违规和舞弊现象，预算执行结果不真实，造成国家财政资金的浪费相关人员涉案。

此外预算执行在财政方面 一般由财政支付中心具体负责， 对于项目支出，由于支付中心方面缺乏详细的预算支出明细，审核支出内容多凭项目名称和经办人员的经验主观判断，而项目容又复杂多变，造成预算执行的标准的不统一，可以在一个项目的支出需另外申报项目，不属该项目的出却蒙混过关。例如一个工程项目包括设计费，工程施工费，材料费，监理费等，支付中心人员很界定支出的范围。

5.预算绩效评价缺乏全面性和有效性

预算绩效评价是国家开展的一项增强预算科学性和有效性的改革措施，它包括事前，事中，事后三个部分，绩效评价的开展对事业预算管理的科学化、规范化起到了积极的促进作用。但是在执行中也存在着一定的不足。在预算编制阶段，预算系统有一套完整的评论指标，从经济效益指标到社会效益指标面面俱到，但是在事业单位上报阶段，由于上报人员能力的不足，加之项目内容的复杂性，上报指标内容五花八门，笼统的定性的指标居多，定量的、明确的指标较少。上级部门又缺乏足够的人员和明确的标准对这些目标进行审核，造成不科学，不具有实际操作性要求的指标的被审批通过，使预算评价系统的有效性得不到有效的保证。此外由于上级机关在人员和时间上的限制不能对预算项目的事后评价进行绩效评价全覆盖，多会采取抽查的方式对项目进行评价，造成被评价单位心存侥幸，对绩效评价未引起足够的重视。

二、完善事业单位预算管理的对策

1.强化预算编制制度建设

事业单位要建立完善的预算编制制度，包括预算的归口管理部门，各个部门在预算编制工作负责的具体工作，预算工作的考核方法，预算的上报的时间要求等，完善有效的制度是保证预算工作高效进行的保证。

2.强化预算项目的科学性论证

对于有明确标准的项目，要依据标准制订详细的预算；对于没有明确标准但单位经常发生的项目，可以参考以前年度的数据和单位的具体情况变化，对项目金额的合理性进行科学分析，出具分析报告，明确责任人员和考核标准，落实责任追究，不让科学分析变成一句空话；对于新建重大项目，可以在预算编制环节采取立项评审的方式，对预算事项的目的、效果和金额等方面进行综合立项评审，单位应成立具有专业胜任能力的评审小组进行评审，对于单位不具有相应能力的应委托外部专家或专业机构进行评审，评审应出具评审报告，以评审报告作为项目立项依据，坚决杜绝拍脑袋决策的发生。

3.加强对预算批复环节的控制

预算批复包括上级主管部门的审核和财政主管部门的审核。因为上级主管部门和事业单位距离更近，情况更加了解，所以主管部门应承担更多的审批责任，不仅从形式上还要从实质上进行审核。一是变更审核方式，将由财务部门审核下级预算，变更为由预算委员会审核，预算委员会应当由财务人员和相应的了解预算单位情况，具有相应专业能力和相应权责的人员组成，预算委员会对预算项目出具评审报告，以评审报告作为上报财政部门和明确评审责任的依据。二是对事业单位预算的科学性进行审核，上级部门不能仅仅作为预算汇总部门，不仅要对预算的形式进行审核，还要对預算立项的科学性，金额的适当性，规划的合理性等方面进行复核，切实履行审核责任，保证财政资金都用到刀刃上。

4.完善预算执行管理制度，保障预算执行的刚性

对于事业单位一般重资金申报，轻资金管理的状况，首先要完善单位的预算管理制度。对于上级批复的预算，要经单位的预算管理小组或单位领导集体决策进行分解，将分解后的预算指标下发到单位的各个预算执行部门。各个执行部门按批复的部门预算在经济业务发生时先履行审批手续，再办理结算业务，坚持杜绝先上车后买票现象的发生。

对于负责预算支付执行的财政支付中心，应要求预算单位报送单位项目预算的支出范围明细表，明确支出范围和支出标准，严格执行标准，保证预算执行的刚性。

对于项目的结余资金，由于年末要上缴财政，所以预算单位为了多占用财政资金，就想尽办法将其花出去，造成了年末突击花钱，舞弊等现象的发生。为了减少这种现象，建议加强年末结余资金的管理，一是要严格预算执行，杜绝为了花钱而花钱的支出；二是对于由于客观环境变化或事业单位严格执行预算而节约的资金在预算政策上进行一定倾斜，如可以累计作为以后年度预算的额度，提高预算单位节约财政资金的积极性。三是加强对预算执行情况的事后监督，对不按规定执行预算的情况要启动问责程序，让违纪违规者受到应有的惩戒。

5.从制度上增强预算绩效评价的全面性科学性

对于预算项目的绩效评价要把单位自我评价和财政部门抽查评价的制度要落到实处。从财政部门来说，要逐步实现绩效评价对全部预算单位，全部预算项目的全覆盖，对评价结果出具评价报告，及时反馈给预算单位及相关部门，加强对违规违纪预算事项的处理，扎牢制度的笼子，从制度上保证预算绩效评价的严肃性，保证事业单位进行项目预算评价的自觉性。

从事业单位来说，首先要完善预算评价制度，建立执行部门自评，单位预算编制小组复核，领导班子终审的制度，项目执行部门自评要出具自评报告，认真的、客观的分析项目的优劣，复核部门的复核要科学严谨，实事求是，严禁敷衍了事，对于复核结果要承担相应的责任。对于评审中发现的问题要及时处理，启动问责机理，将责任追究落到实处，严禁搞形式，走过场，增强预算管理的自觉性，强化预算管理的严肃性。

由于预算管理由财政部门审批又由财政部门评审，从实质上缺乏应有的独立性，所以为增强预算评价的独立性，可以增加社会公众评价环节，如吸收社会公众代表作为评审小组成员，评审结果对社会公开或通过网络对让社会公众对预算项目执行情况进行评议，接受社会公众的监督等，从而保证绩效评价结果的公开性和公正性。

三、结语

事业单位的预算管理是一个系统而复杂的工程，随着国民经济的发展，科学技术的进步，对预算管理提出了更高的要求，只有不断加强制度建设，提高信息化程度，强化制度落实，强化社会监督，才能不断提升预算管理水平，才能真到实现编制有目标，执行有监控，完成有评价，结果有反馈，反馈有应用的预算管理目标，让财政资金为社会经济的发展发挥更大的作用。

参考文献：

[1]郭德敏.行政事业单位预算绩效管理的难点及对策研究[J].中国集体经济，2018（02）.

[2]陈焕新.加强高校财务预算管理的研究[J].财会学习，2017（24）.

[3]王传胜.事业单位预算管理问题研究[J].中国集体经济，2017（35）.

（作者单位：洛阳市国花园管理处）