浅析检察机关提起反垄断公益诉讼制度

2018-08-21袁华萃

法制与社会 2018年20期

袁华萃

摘要《民事诉讼法》和《行政诉讼法》虽然规定了检察机关可以对涉及社会公益的案件提起民事或行政的公益诉讼，但却没有详细列举公益诉讼的具体类型，且没有对具体的程序性事项予以明确。本文对检察机关可提起反垄断公益诉讼的必要性和可行性进行说理，并提出对该制度的一些程序上的建议。

关键词检察机关反垄断公益诉讼

中图分类号：D926.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.07.139

2017年6月27日第十二届全国人民代表大会常务委员会第28次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国民事诉讼法>和<中华人民共和国行政诉讼法>的决定》（简称《决定》），该《决定》的亮点在于在《民事诉讼法》和《行政诉讼法》中增加了检察机关可以提起公益诉讼的规定。随后，《民事诉讼法》第55条第2款规定，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的機关和有关组织可以向人民法院提起诉讼;《行政诉讼法》第25条第4款规定，人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。

法律没有对检察机关可提起的公益诉讼进行详细的规定，那么检察机关能否对涉及反垄断的案件提起民事或行政的公益诉讼呢？

首先，从检察机关是否具有提起公益诉讼的资格上来说，《宪法》第134条规定了检察机关是国家的法律监督机关，具体到民事或行政诉讼中，则主要体现为提起诉讼的行为;而且《民事诉讼法》和《行政诉讼法》也对此进行了较为细致的规定，确认了检察机关具有可以提起公益诉讼的权利。

其次，从反垄断案件的性质上来说，《反垄断法》第1条规定了预防和制止垄断行为的目的之一是维护社会公共利益，自然地，垄断行为便是一种侵害社会公共利益的行为。故，根据文义解释，其理应为法条中的“等”所涵盖，检察机关原则上可就此向法院提起反垄断的民事或者行政公益诉讼。

最后，虽说从理论上可行，但是在实践生活中，检察机关是否有提起诉讼的必要性和可行性，这才是最重要的。因此，笔者在本文中拟对检察机关提起诉讼的必要性和可行性进行说理，并提出自己对该制度的一些建议。此仅为一家之言，望能引起大家对此问题的关注。

一、检察机关提起反垄断公益诉讼的必要性分析

笔者以为检察机关提起反垄断公益诉讼在实践当中是必要的，主要有以下三点原因：

其一，《反垄断法》第9条和第10条第2款规定了承担反垄断职责的主体，前者规定了中央级别上的反垄断执法机构，在实际生活中为国家发展与改革委员会、商务部和国家工商局;后者规定了地方级别上的反垄断执法机构，即省、自治区、直辖市人民政府相应的机构在被授权的情况下可以履行反垄断的职责。从条文中不难看出，履行反垄断职责的主体均为行政机关。行政机关在履行其职责的时候追求效率，且在行政系统内部，上级行政机关与下级行政机关之间是领导与被领导、指导与被指导的关系，因此，反垄断执法机构作为行政系统中的一员，我们不排除其在处理个别垄断案件时会出现追求效率而忽视公平的可能。最为重要的一点是，反垄断执法机构作为行政机关，因其与反垄断案件没有法律上的利害关系，从而其并不具有起诉的资格，所以，在没有其他国家机构和个人介入的情况下，法院是没有行使审判权的可能的。

其二，《反垄断法》第7章共9个条文对法律责任进行了细致的规定，除第50条外，其余均是行政方面的责任。《反垄断法》第50条规定，经营者实施垄断行为，给他人造成损失的，依法承担民事责任。虽然其给因垄断行为而受有损害的一方提供了救济的渠道，但实践中并不可行。一方面，能够实施垄断行为的公司或者企业必然是在人力和财力方面占据优势地位的一方，而原告一方则是势单力薄的消费者或者潜在的竞争者，其想要在诉讼中获得胜诉判决基本上是不可能的，所以单单依靠个人的起诉来维护社会公共利益略有点痴人说梦的意味。另一方面，检察机关有着先进的侦查技术和强大的取证能力，如果能够借助该种能力，使得其与实施反垄断的公司或者企业分别为诉讼中相对抗的两造，便能增加原告一方胜诉的机率。这不仅是实质公平的体现，同时也是对抗制的意义之所在。检察机关具有专业的法律监督队伍，能够高效、准确地配合人民法院进行诉讼，大幅度降低司法成本，减少司法资源的消耗。同时，其使得法官能够知道更多案件的信息以便做出更为公正的判决。

其三，《反垄断法》第1条阐述了该法的立法目的，即保护市场公平竞争、维护消费者利益和社会公共利益以及促进社会主义市场健康发展。检察机关对反垄断案件提起公益诉讼的行为与该立法目的是相符的，故，其应得到法律上的支持。

综上所述，行政机构的非独立性和《反垄断法》在规定上的不足使得个体利益不能得到很好的保护。同时，在涉及社会公共利益的案件中，个人利益并非受到垄断行为的直接影响，所以在实际生活中由个人提起反垄断诉讼的机率极小。另，反垄断执法机构作为行政机关，《宪法》及法律并没有授予行政机关有提起公益诉讼的权利，本着法无授权不可为的基本原理，由反垄断执法机构提起反垄断案件的公益诉讼是不适当的。如此，法院则难以介入其中，即使法院介入其中，也会因为两造的力量失衡而难以较好地保护个人利益。现阶段我们急切需要一个能够代表个体利益的、独立于行政机构之外的、具有一定实力的一方来代替个体的出场，而检察机关作为具有独立性的法律监督机关则是最佳的选择。与此同时，《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的相关规定和刑事司法实践中的公诉制度也为检察机关的出场做了理论和实务的铺垫。

二、检察机关提起反垄断公益诉讼的可行性分析

检察机关提起的反垄断公益诉讼可分为反垄断的民事和行政公益诉讼两种，两者的主要区别在于被告的不同，前者是造成垄断的公司或者企业，而后者则是不完全履行或者完全不履行职务的行政机关。这两种诉讼的目的都是通过国家公权力对垄断行为进行制裁，但在实际的操作过程中，此两者有什么关联性呢？

在个人准备或已经提起民事诉讼的情况下，检察机关可以通过支持起诉的手段以不介入诉讼的方式来保护社会公共利益，而在相关的个人没有提起诉讼的情况下，检察机关可以作为原告向法院提起反垄断的民事公益诉讼。另，为了更有效地制止公司或者企业的垄断行为，检察机关在向不完全履行或者完全不履行反垄断职责的行政机关提出检察建议无果的前提下，可以之为被告提起反垄断的行政公益诉讼，以督促其履行职责。检察机关通过反垄断的民事和行政公益诉讼，能够较好地遏制公司或者企业的垄断行为以防止社会公共利益受到损害。

民事与行政公益诉讼不仅被告不同，而且其诉讼请求也是不同的。对于反垄断的民事公益诉讼而言，其诉讼请求在于要求造成垄断的公司或者企业支付损害赔偿金。有人主张依据谁受损谁获赔的原理，应将利益归于受损害人，也有人认为检察机关是国家和公共利益的代表，公益诉讼是为了公益，应将胜诉后获得的利益归于国家。笔者以为胜诉后的利益应当归属于受损人，因为检察机关有权提起公益诉讼的主要目的就在于保护个人免受损害。垄断行为损害的是不特定的多数，如果请求其给付定额的赔偿金未免有失公允。因此，检察机关应诉请该公司或者企业制定出一个确定的赔偿标准并向社会公告，等待因其垄断行为而受到损害的个人向法院提起诉讼，而法院则依照前诉确定的赔偿标准判决被告予以赔偿。此种做法避免了同案不同判的现象，同时也能够在保护受损害个人的利益的情况下节约了司法资源。反垄断的行政公益诉讼则不然，检察机关提起行政公益诉讼的主要目的并非是为了损害赔偿，而是督促相关行政机关履行其职责，并间接地制裁了公司或者企业的垄断行为。故而，检察机关的诉讼请求应是要求反垄断的执法机构在一定的期限内履行其职责，对有垄断行为的公司或者企业采取罚款等一系列的行政处罚措施，如其仍不履行，应告知其上级管理部门。

反垄断的民事与行政公益诉讼的被告、诉讼请求和诉讼目的并不是一致的，所以此两者并不是非此即彼的关系。当公司或者企业的垄断行为确是造成了社会公共利益的受损，但却没有造成具体个人的损失时，且相关的反垄断执法机构怠于行使其职权时，检察机关提起行政公益诉讼便已足够;如若造成了具体个人的损失时，检察机关可再提起民事公益诉讼。简言之，在实际的司法实践中，应当由检察机关根据具体的案件情况来决定是否提起反垄断的民事或是行政公益诉讼，又或者是同时提起两类诉讼以达到更好地遏制垄断行为的效果。

三、对检察机关提起反垄断公益诉讼制度的完善

检察机关必得出场，但是该如何潇洒地出场呢？这就离不开具体的程序设计了。2016年1月6日生效的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（简称《实施办法》）对人民检察院在提起公益诉讼过程中的一些具体操作做了规定，如诉讼费用的缴纳，并于该《实施办法》第56条规定了当该法没有规定时，可适用《民事诉讼法》、《行政诉讼法》以及相关司法解释的规定。但如果作为原告的检察机关败诉了，民事公益诉讼中胜诉被告人的权利救济便只能通过国家赔偿来进行，这是因为检察机关的起诉权源于公法的授权，起诉代表国家行为，被告损失应由国家赔偿。

由于检察机关具有不同于一般原告的主体性质以及反垄断公益诉讼案件的公益性与复杂性，笔者认为应当赋予检察机关在此类案件中以调查取证权。反垄断案件不仅涉及社会公共利益，且案件情节较为复杂，故而对原告一方收集证据的能力要求极高，这也是个人作为原告易于败诉的原因之一。相较于个人，检察机关具有丰富的刑事侦查经验，再加之齐全的刑事侦查设备和先进的刑事侦查手段，其比个人更容易获得案件的关键信息。《实施办法》第6条规定了检察机关可以对相关证据以及有关情况进行调查，但是第1项到第6项的规定并没有特别凸显检察机关强大的刑侦能力。尽管第7项作为兜底条款则规定了其他必要的调查方式，但语义仍然不详，笔者认为可直接规定如无相关规定可参考《刑事诉讼法》的相关规定处理。

《宪法》及其他法律規定了检察机关具有法律监督的职能，所以检察机关的出场是必然的。但我们不仅要让检察机关出场，还要让它威风地出场！