由FAA适航指令2006-15-15引发的适航指令管理改进研究

王诗婷，朱宁文

（中国民用航空上海航空器适航审定中心，上海 200335）

根据ICAO附件8第二部分第4章持续适航的内容，对缔约国（分别对设计国、制造国、注册国）提出了持续适航的通用要求，该要求适用于所有的民用航空产品（航空器、发动机、螺旋桨）和零部件。为了满足此要求，设计国适航当局应以强制持续适航信息（Mandatory Continuing Airworthiness Information，以下简称“MCAI”）的形式向所有缔约国发布确保民用航空产品和零部件的持续适航和安全运行的必要信息，其中，最主要的形式为适航指令（Airworthiness Directive，以下简称“AD”）。相应的，注册国适航当局在接收到MCAI后，可直接采用该信息或评估收到的信息，并采取相应的强制措施。在FAA，根据CFR Part 39，每份适航指令的效力即为规章的一个修正案，必须在规定的符合性时间内强制执行。本文选取FAAAD 2006-15-15引发的机队停飞、独立审计和规章制定建议委员会（Advisory Rulemaking Committee，以下简称“ARC”）建议等一系列内容进行研究，从适航审定的角度分析了随后的相关政策和程序修订情况。对于我国适航当局而言，借鉴此事件带来的改进，建立与国内航空工业和民航运输业实际相匹配的适航指令管理和程序，将有助于保持国产民用航空产品和零部件的持续适航以及引进民用航空产品和零部件的持续运行安全。

1 适航指令执行审计

1.1 FAA启动适航指令执行审计

2008-04-03，在针对美国西南航空公司安全问题的听证会上，美国交通运输内务委员会针对FAA在监管上可能存在的缺陷开展了调查。调查的重点集中在FAA是否与航空公司保持了过于密切的关系而未采取适当的监管措施，允许不符合要求的航空公司使用自愿披露方案而不解决根本性安全问题，并以此逃脱处罚。

为了应对由美西南事件引发的国会和公众关注，FAA立即开展了重点针对“适航指令”的全国性符合性审计，这项重点审计迅速影响到美国航空的MD-80机队。2008-04-08，为了应对FAA提出立即采取措施的要求，美国航空选择停飞其MD-80机队（超过350架飞机），在完全完成AD要求后再将飞机投入运行。自2008-04-08—11，美国航空取消了3 100个航班，滞留或影响旅客超过25万人[1]。

在此审计之前，FAA未针对AD 2006-15-15提出检查飞机，且此AD的符合性截止时间为2008-03-05，适航指令中所有规定的执行为运营人的职责。运营人制订维修计划，落实AD要求，同时，记录完成情况。FAA有权检查AD的执行情况，如果运营人认为需要采取与AD规定的方法不同的方案或延长完成的时间，可以向FAA申请等效替代方法（Alternative Method of Compliance，以下简称“AMOC”）。在此适航指令符合性审计中，该运营人从未申请业界惯用的AMOC，或表示其在此适航指令的执行上存在困难[2]。

由于MD-80系列飞机占美国航空飞机总量的50%以上，占其每日航班量的40%以上，此次停飞造成的影响面非常大。飞机制造商对完成AD措施的单架机工时预计为2～12.5 h（根据不同的飞机构型）。2008-04-08—12，美国航空向FAA监察员提供了351架飞机的符合性信息，初步发现有207架不符合适航指令要求，不符合率为70%.这207架飞机于2008-04-12全部完成补充工作，并符合AD后投入运行。

1.2 AD 2006-15-15颁发背景

自1996年环球航空公司800号客机在大西洋长岛坠机后，美国航空安全官员就开始关注飞机的电线装置。调查人员相信，环球客机失事的原因是电线短路引起燃油箱爆炸。Boeing确认MD-80飞机起落架舱内电线束由于紧邻燃油箱而存在潜在类似的风险，并发布了特殊SB。

1998-09，瑞士航空111空难牵涉到MD-11，确定电线与特定的安全问题存在很高的相关性。1999-01，NTSB发布对MD-11飞机的电线检查的建议项，检查主要关注电线连接是否松散、布线是否连续、搭接线是否破损、线路弯曲半径是否过小、线路绝缘层是否磨损或破裂等，检查结果确认存在电气线路磨损、破损、断裂等情况，且电线和套管布线与要求不一致[3]。

在环球航空公司800航班事故后，总结经验，FAA作为适航当局敦促增加安全要求——在燃油箱附近消除潜在点火源。2001年开始实施SFAR 88后，FAA发布了超过150份与潜在点火源相关的适航指令，并明确仅采取燃油箱潜在点火源防护策略是不充分的。2008-06，FAA发布规章要求对运输类飞机降低燃油箱可燃性，主要为采取措施降低燃油箱的可燃性暴露水平[4]。

Boeing收到运营人的3起右起落架舱电线短路和辅助液压泵电源线击穿的报告后，在2004-08发布了SB MD80-29A070，并在2005-07修订。其中，一起事故症候引起起落架舱着火，调查显示是结构性磨损引起电源线损伤。进一步分析表明，接近中央油箱附近需要额外的线路保护，如果不纠正现有状态，可能会出现电火花或短路造成起落架舱起火并危害相邻的燃油箱的情况[5]。

FAA在评估SB MD80-29A070时，认为该SB中的安全问题需要发布适航指令进行强制。2006-06，AD 2006-15-15发布并于2006-09-05生效，其符合性时间为AD生效之日起的18个月，即2008-03-05到期。

1.3 适航指令2006-15-15的主要内容

1.3.1 适用范围

在Boeing SB MD80-29A070中所有审定类别的MD-81、MD-82、MD-83、MD-87和MD-88飞机。

1.3.2 不安全状态

为了防止辅助液压泵导线短路或产生电弧，由此可能造成辅助液压泵断电或飞机起落架舱起火；为了降低燃油箱附近点火源的潜在可能性，此状态在遇到可燃燃油蒸汽时，可能导致燃油箱爆炸，使得飞机失事。

1.3.3 措施和规定

1.3.3.1 一次性检查

该适航指令要求，对于Boeing SB MD80-29A070 R1版（2005-07-28发布）中构型1到构型4的飞机，在本适航指令生效后的18个月内，根据SB中的实施指南，对辅助液压泵线缆的磨损或电弧痕迹做一次一般目视检查，并完成所有相应纠正和其他规定的措施。此次检查之后到下次飞行前，完成所有使用的纠正措施。

在此需注意的是，在此适航指令中，一般目视检查是指对某一内部或外部区域、安装或组装实施目视诊断检查，以便发现明细的损伤、失效或异常。除非另有规定，检查程度应确定在触及距离之内。为了确保视觉上可达所有检查区域，有必要时可以使用镜子。检查程度应确定在正常可用光线下进行，比如日光、机库照明、手电筒或吊灯，并且可能要求拆卸或打开维护口盖。被检查区域可能需要台架、梯子或平台增加可达接近。

1.3.3.2 安装额外线路保护

对于Boeing SB MD80-29A070 R1版（2005-07-28发布）中构型4的飞机，在本适航指令生效后的18个月内，根据SB中实施指南中构型4飞机的程序，在辅助液压泵导线束组件的上部区域安装额外防护套。

1.3.3.3 对已完成措施的认可

在本适航指令生效前，根据Boeing SB MD80-29A070初版（2004-08-03发布）的实施指南，已完成的措施可作为符合本适航指令“一次性检查”段的要求。本适航指令“安装额外线路保护”段中的额外要求必须在Boeing SB MD80-29A070 R1版（2005-07-28发布）中构型4的飞机上执行。

1.3.3.4 生效日期

生效日期为2006-09-05。

1.3.3.5 发布日期

发布日期为2006-06-20。

1.4 后续审计等一系列情况介绍

对适航指令的不符合性可能不会立即产生实际的安全风险，但对于措施完成质量的聚集效应可引发累积的安全风险。如果不按适航指令的要求纠正，人为差错可增加单架机或者整个机队出现电弧、冒烟、火情等原因导致事故发生的概率。

2008-05-01，美国运输部部长成立了独立审计小组（Independent Review Team，以下简称“IRT”）。IRT由5位航空安全专家组成，其任务是在120 d内评估FAA在航空安全体系中的执行情况和安全文化情况，并提出改进建议。IRT报告于2008-09-02发布，其中提出13个建议项，分别涉及适航指令、自愿报告项目、FAA文化、安全管理体系、航空运输监管体系和FAA监察员职责。同时，FAA成立了适航指令符合性评估小组（AD Compliance Review Team，以下简称“AD CRT”），并于2009-06-03发布针对AD 2006-15-15的编制、执行和符合性判断评估报告，发现问题5项，提出建议4项；2009-07-08发布对商用飞机的CFR 39部适航指令流程评估报告，发现问题12项，提出建议12项。这2份报告得出的结论包括：适航指令流程运行良好；FAA和工业界的技术协调促进了航空安全；AD流程无需基础性变动，部分改进即可[6]。

在此背景下，为了评估和完成AD CRT和IRT中与适航指令相关的建议项，2009-08-20，FAA发布ARC（Aviation Rulemaking Committee）章程对适航指令的执行建立规章制定委员会，目的是确保在随后的建议措施评估和执行中考虑到FAA和各工业方的诉求，以及进行可能的规章修订。同时，该章程制定了AD ARC的组织机构、成员、任务、程序等内容[7]。

经过2年的讨论和编制，2011-08形成了AD ARC的最终报告，包括对规章、流程、指导文件的修订方向和培训[8]。

2 IRT和AD CRT报告、建议

2.1 IRT报告和建议

作为向美国运输部部长提交的针对FAA安全管理方面的独立审计报告，主要针对适航指令、自愿报告项目、FAA安全文件、安全管理体系、航空运输监管体系和FAA监察员职责提出了建议。

在IRT报告第4章“适航指令”中，IRT认为，FAA应修订其工作负荷管理，以便更好分配此类需求。IRT认为，此协作形式应有利于FAA和航空公司，并减少纷争以保护公众利益。

鉴于相关内容，提出的建议是：①FAA应保留停飞不符合相应AD要求的飞机的权利，监察员无需在对AD不符合性采取措施前进行任何形式的风险评估。②FAA应及时在符合性日期前向所有相关FAA地区办公室提供新AD要求的信息。此地区办公室应在AD符合性日期前积极回应运营人提出的需求，例如与AD符合性相关的过程记录或评估方式。

适航指令作为联邦规章，是FAA最具有强制性的手段之一，对不符合相应AD的飞机，禁止运营人运行。适航指令在法律地位上很明确，在实际流程中却相对复杂。航空公司每年会收到上百份与其机队相关的AD，且大部分飞机自带多种构型，AD中的描述对部分构型可能更易于识别。AD中通常会引用制造商的服务通告（Service Bulletin，以下简称“SB”）作为参考文件，在此情况下，SB中的实施步骤和方法将拥有法律效力。而部分AD对此未明确，比如部分年代久远的AD依旧有效，针对相同飞机系统的多份AD同时有效。

法律不可能尽善尽美。IRT提出针对是否为“安全飞行”的问题应通过AD形成（在规章制定流程）阶段解决，无需在AD发布后提出。FAA有大量的可用手段（例如发布通告、提供信息和指导文件等）来解决无需诉诸法律效力的问题，同样可以选取部分用于AD流程。此外，改进AD编写可清楚区分实施程序中的强制部分和建议部分。当然，不同人在阅读理解AD要求时依旧可能存在不同，IRT希望通过引入针对符合性的过程审计来大幅降低相关利害。

IRT支持AD CRT小组检验AD和AMOC流程，建议检验以下几项内容：①通过AD流程解决安全问题，尽量避免采用替代方法；②编制AD时的准确性和清晰性；③考虑禁用不安全的构型，以此作为强制一项安全选择的替代方法；④融合多份相同/相关问题的AD，不允许可能存在矛盾的AD共存；⑤在AD文本定稿前的征求意见期内，各方可充分参与并讨论；⑥在AD文本中清楚叙述强制和建议部分，特别是在引入详细的SB时，或使用图表来表明构型时；⑦对AD可实践性的初步可行性评估（比如通过与指定某型号飞机的主流运营人合作）；⑧AMOC流程的可及性、计划性和效率，在AD发布后需要开展工作；⑨当运营人和相应CMO对AD要求的技术解释存在不同意见时，需要提供工程说明。

2.2 针对AD 2006-15-15的AD CRT报告和建议

此报告的主要任务有2项：①研究AD 2006-15-15的编制、执行和符合性判断；②评估AD编制和执行，并对整个AD流程提出改进建议。

在此报告中，提出的问题有5项，包括：①外部环境妨碍了对重要事实的及时沟通，引起的临时、混乱沟通导致FAA和工业界在多个层面有所担忧或作出相对保守的回应。②在现有的SB编写方法中，实施指南未区分满足AD安全实质内容的指南和仅用于完成整项工作的指南，引起对AD符合性的不必要疑问和AMOC需求。③没有支持航空安全监察员进行技术判断的正式流程、培训或训练，无法避免不必要的航班取消和运行中断。④大部分接受调查的运营人在AD发布前已在部分飞机上引入SB，但未采用与规定的AD要求相符的工艺，由此引起对符合性的不必要疑问、AMOC需求和改装。⑤整个工业界对沟通的理解错误，对于谁来批准AMOC、谁可以申请AMOC、谁负责协调FAA内部各个部门的AMOC流程均存在混淆和误解。波音公司在航班取消的整个期间，未对外发布运营人通知，导致工业界存在困惑，进一步依赖媒体的报道。

针对上述5项问题，该报告同时提出了相应的建议，交叉索引如表1所示。

表1 建议和发现问题交叉索引表

2.3 针对AD流程的AD CRT报告和建议

适航指令是39部用于纠正不安全状态的规章。AD流程在制造商、FAA和受影响运营人之间存在接口，因而需要各方的紧密协调。

作为AD流程的一部分，制造商、FAA和运营人面对相关状况时应采取以下（不限）措施：①制造商监督并告知FAA其制造产品的故障、失效或缺陷，更改或纠正FAA判定为不安全的状态研制设计，在后续产品生产和在役飞机上引入纠正措施。②FAA监控在美国和国外制造的产品的不安全状态，在必要时发布AD。③运营人一直收集和分析运行数据来识别安全关注。在大部分情况下，运行数据是促使制造商和FAA编制服务文件或AD的关注来源。当AD发布后，运营人编制（按需）并实施适用于其飞机系统的程序，以符合所有AD。

针对AD流程的报告，提出的建议类别和相关行动的目标内容如表2所示。

表2AD ACR建议类别和目标内容表

针对AD流程，关键的要素包括：适航关注项判断和风险评估、AD编制、NPRM和AD发布、AD实施、持续的符合性。报告形成的问题12项、建议12项均从上述关键要素中引出，并提出具体的后续改进推荐内容。对于改进的建议项，要通过工作组的形式来落实，总结包括以下内容：①FAA、制造商和运营人内部的AD流程在多年内运行良好，形成此状态归功于各方基于各自专长的技术协作。通过完整的AD流程，FAA、制造商和运营人的技术协作已证实可大力促进最终输出物和安全改进。任何的介入和限制协作都是倒退，恰当的合作不应妨碍FAA职责或侵犯其权威。②当运营人符合AD、需要追溯至隐含的某份服务文件时，可能存在混淆。服务文件应重点说明服务文件的安全内容，使得文件对机务、监察员的要求更为清晰，并改进AD流程。③AD规章流程的要素之一是AMOC的申请和批复。AD CRT建议，对于AMOC的申请，需增加沟通；对于AMOC是否合适的判断，应减少疑惑的产生，并在整个行业内保持一致。④FAA在2002年修订了39部，将之前在AD中的标准规定引入到规章中。AD CRT认为，FAA对这39部的修订是为了让用户重点关注安全，并在规章文本中简明表述。然而，FAA可能无意将原规章中要求运营人符合AD修改为要求飞机在所有飞行中符合所有适用AD的要素。同时，建议FAA评估39部，考虑澄清说明任何对AD强制要求的构型偏离都是违反了39部的要求。

3 AD ARC报告和相关输出物

3.1 AD ARC最终报告

根据AD ARC的章程，其组成包括航空业界的美国运营人、FAA飞标和适航人员、美国和国外飞机制造商、代表运营人和维修单位的航空工业组织。尽管没有发动机制造商参加，ARC通过工业组织进行了沟通。

为了评估和落实AD CRT和IRT的建议项，AD ARC组成4个工作组来完成任务。对应AD流程中的各个阶段，将建议项与工作组匹配起来评估，4个工作组为：服务信息、AD编制、AD实施、FAA组织和程序。

通过月度电话会议和一年5次的2 d见面会议完成了相关任务，AD ARC的报告新提出了有效且高效的AD流程；在FAA飞行标准部门的指导性文件中新增了关于AD管理、监察员关于AD符合性决策、AEG、AMOC流程等章节和内容，在FAA适航中更新了关于AMOC、AD手册、委任单位和委任代表等工作文件，新增关于监控安全分析数据的工作文件，同时，为AD中的符合性时间制订了新的政策。面对工业界，同时新增了AC等文件，并提出通用AMOC和7/24 hAMOC流程等可落地的具体措施和文件。

3.2 AD ARC的输出物

自2009-12—2011-08，FAA、制造商、行业联盟和美国运营人代表参与AD ARC和/或其4个工作组持续开展的活动，并共同准备或发布新式或修订政策和指导性文件。在2年的时间内，AD ARC在现有的规章框架下共同编制相关文件。AD流程的改进将尽量避免运营人不符合AD和39部要求时导致大面积航班取消的情况发生。

FAA和工业界引入的AD流程改进文件如下：①FAA Order8900.1 FlightStandardsInformation Management System；②FAA Order 8110.103A，Alternative Methods of Compliance；③FAA Order 8110.107，Monitor Safety Analyze Data； ④FAA Order 8110.37E， Designated Engineering Representative Handbook； ⑤FAA Order8110.105A，Organization Designation Authorization Procedures；⑥FAA AD Manual，FAA-IR-M-8040.1C；⑦AC 39-9，Airworthiness Directives Management Process；⑧AC 20-176，Design Approval Holder Best Practices with Regards to Airworthiness Directives；⑨Notice N8100.112 Placing Service Information in the Federal Docket Management System；⑩ATA Specification 111，Airworthiness Concern Coordination Process；⑪ATA iSpec 2200，Information Standards forAviation Maintenance.

4 关于适航指令管理和程序的建议

在适航指令方面，我国民航适航审定部门通过39部和管理程序AP-39-01来开展相关工作。随着行业的不断发展，这些文件在规范化、标准化方面急需完善文件体系和增加技术标准。欧美作为产品设计国，拥有大量编制和颁发适航指令的经验，且通过实践反馈进行改进。在我国国产民用航空产品和零部件产业不断升级发展的今天，应当借鉴FAA近年来在适航指令管理方面的改进经验，根据我国民航适航审定系统的状况修订适航指令相关规定、通告、程序等规章和规范性文件，完善国产民用航空产品的适航指令管理体系，切实维护民用航空产品的持续运行安全。具体的实施建议如下：①简化引进民用航空产品和零部件的适航指令编制和发布；②细化国产民用航空产品和零部件的适航指令启动、编制和发布流程、要求；③制订适航指令的等效替代流程。

建议我国适航当局在制订适航指令相关规章和程序时，要考虑对已发布适航指令的撤回机制、适航指令的征求意见通知发布和反馈机制等，优化在适航指令管理、编制、实施方面的实际工作。

4.1 适航指令相关文件体系的建议

建议的适航指令相关文件体系从顶层向下，包括：①规章；②咨询通告和管理程序；③操作手册。

适航指令是适航当局主动开展适航安全管理行为的一部分，而非适航审定行政许可，在文件体系中发挥着技术职能方面的功能和作用，同时，它强调在法律规章层面的正确性和完整性。

4.2 适航指令的等效替代程序

根据历史检验，并借鉴相关经验，明确适航指令的等效替代程序可单独列出，以此作为适航指令文件体系的一部分。AMOC程序应包括但不限于：①工作流程；②申请要求；③评估准则；④沟通和协调；⑤批复形式和要求；⑥通用类AMOC；⑦授权；⑧分发原则；⑨表格和样例。

4.3 与适航指令相关的服务文件编制要求

对于国产民用航空产品和零部件，对于需要颁发适航指令的安全问题，其改正措施通常在一份或多份服务文件中体现具体的实施要求和程序。对于此类与适航指令相关的服务文件编制，需要考虑以下要求：①适用范围的一致性；②纠正措施的强制性范围；③与其他相关文件/程序的关联性；④服务文件修订规则。

5 结论

每份适航指令作为规章的一部分，都具有强制效力，其核心为对不安全状态的安全关注、适用的产品范围、强制性的纠正措施、对应的符合性时间和AD的生效日期。通过研究和分析FAA在AD流程中的评估和改进，可以发现具有强制性的适航指令在管理、编制、实施中需要重点加强相关各方的沟通和理解，明确职责和界限，以确保航空产品的安全和顺畅运行。对中国民航适航审定部门来说，面对国内机队保有量的不断增长和国产航空产品的蓬勃发展，引入标准化的适航指令编制流程、等效替代流程、适航指令相关服务文件编制要求等一系列规范性文件，可切实改进适航指令管理手段，切实维护民用航空产品的持续运行安全。