清水河古村改造“一波三折”

今年5月，财政部公布了《关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》，对核查存在问题的173个示范项目分类进行处置，共有84个项目调出示范项目名单，内蒙古自治区呼和浩特市清水河县城关镇北坡古村落改造、修缮、保护综合项目（下文称“北坡改造项目”）就是其中之一。

该项目缘何被调出？按照财政部公布的文件显示，北坡改造项目调出示范项目的原因是“尚未落地”。可是，早在2016年就被纳入第三批财政部示范项目的北坡改造项目，为何至今没能落地？

项目主体单位清水河县城关镇人民政府副镇长云霞在接受《民生周刊》记者采访时表示，该项目此前进行过两轮公开招标，但是由于投标企业数量未达到法定要求的三家及以上，所以均以流标告终。

难道是项目得不到企业的青睐？采访中，云霞否认了项目没有吸引力的说法，也对调出示范项目的结果表示遗憾。

云霞直言，由于对PPP模式不甚了解，城关镇政府当初并无向上申报PPP项目及财政部示范项目的本意。被纳入示范项目，云霞觉得很幸运，但是对于尚未落地的PPP项目，她至今都觉得自己没弄明白，需要学习的东西还有很多。

贫困县搭上旅游发展快车

清水河县是呼和浩特市最南边的一个贫困县，户籍人口14.7万人，其中农业人口12.3万人，属典型的黄土高原丘陵沟壑区，与山西接壤。虽然南依长城，西濒黄河，境内矿产资源丰富，但由于自然环境恶劣和产业结构不合理等复杂因素，清水河县的经济发展始终较为缓慢。

2015年，清水河县城关镇被住建部、国家旅游局命名为全国特色景观旅游名镇。于是，发展旅游产业就被当地政府愈加重视。据云霞介绍，在2015年底，清水河县首次提出“人居环境整治工程”，其中就包括北坡改造项目。一份由镇政府提供的资料里载明，“北坡改造项目是2015年12月经县委、县政府同意，由城关镇人民政府具体组织实施的创建‘全国特色景观旅游名镇的配套工程。”

在北坡改造项目的重点区域古城坡村，记者看到山坡上分布着大大小小、形式多样的窑洞，个别窑洞已有百年历史，窑洞大多就地取材依山而建，东西成排，高低错落。但是在一些当地人眼里，古城坡村远远算不上是一个拥有特色的旅游景点，只是一个普通的村子，他们甚至对项目所提到的“北坡古村落”的说法都没有听过。有受访者表示，不管怎样，村里的居住环境确实需要改善。

早些年，清水河县委、县政府就已经明确了北坡改造项目的规划理念：“项目重点围绕‘挖掘民居文化、打造窑洞特色、传承民风民俗、留住乡愁乡韵这一思路，遵循‘重点保护、普遍修缮、适度改造、合理利用、局部拆除的原则，从建筑使用者的需求出发，改善人居环境，整合村容村貌，使窑洞建筑成为古村落传统文化内涵与地方特色的传承与延续。”

首次尝试PPP

随着程序向前推进，2016年4月，北坡改造项目由相关部门批准立项。没过多久，这个原本无意与PPP模式产生“瓜葛”的项目，竟然被财政部评为PPP入库示范项目。

事实上，尽管PPP模式在2016年之前就在全国范围内“火”起来了，但是该模式在内蒙古的推广速度较南方慢许多。云霞分析，其中既有区域经济发展差距较大的因素，亦有地方对新事物的认识和接受能力不同的原因。云霞说她在2014、2015年时对PPP模式毫无概念，直到2016年才知道大概。

需要强调的是，云霞表示城关镇政府当初并无采取PPP模式建设北坡改造项目的打算，她不清楚该项目究竟是如何被确定采用PPP模式的。她认为有可能是随着PPP模式在自治区被“炒热”，当地财政部门在收集、梳理县里众多项目资料时，很自然地就把该项目纳入到PPP项目数据库里了。“于是，财政局后期又顺其自然地进行了一系列上报程序，也很幸运成为国家示范项目。”

据了解，被调出财政部示范项目之前，北坡改造项目是清水河县唯一的财政部PPP入库项目。一位参加了第三批财政部示范项目评审工作的人士告诉《民生周刊》记者，财政部对申报项目没有限制，每个行业都可以报名，只是在后期评审中，会倾向民生类项目，会考虑项目的意义和价值，再最终评分。云霞听说北坡改造项目的评分很高，“好像评了80多分。”城关镇政府一位工作人员说：“我觉得这种（PPP）模式很好，国家在推，我们也愿意尝试。社会资本拿一些钱，政府出一些资本，然后两家成立一个公司，通过融资，再由企业运营20年，最后还给政府。这多好啊！对社会资本来说改变了之前的BT模式，肯定是好，对政府来说是很合算的，相当于贷款买了个房子。”

社会资本挑肥拣瘦

就在北坡改造项目确定采取PPP模式并被纳入示范项目之后，项目建设就从传统模式转换到了PPP模式的车道上。

城关镇政府聘请的项目咨询公司负责人告诉《民生周刊》记者，传统建设模式大概就是政府购买服务的形式，但是考虑到政府没有钱，政府就决定采取PPP模式。“该项目计划总投资为5亿多元，其中政府需要拿出2600万元的存量。”这也使得坊间产生一种质疑的声音，认为当地政府采取PPP模式进行北坡改造实质上是一种投机行为，就是将农村的基础设施改造以发展旅游的名义进行商业运作，如果资本企业愿意投资建设，政府就省了钱。

云霞否认了投机一说，她表示北坡改造项目涉及老百姓的切身利益，在使老百姓生活环境改善的同时还能增加他们的收入。“比如，我们希望在发展民宿的基础上，来宣传当地的窑洞和饮食文化。”

但是从目前已经被调出示范项目的结果来看，这个项目在清水河县似乎进行得并不顺利。此前两次招标，均告流标。对于流标原因，咨询公司解释为方案不够完善，结合当前的市场环境，方案已做出相应的调整。咨询公司强调，招标之前，他们曾做过市场测试，拿着方案找过社会资本，向其询问合理利润率、融资成本等细节，“它们表示可以接受，但是等到实际报价环节，它们还是没有投标。”

一位熟悉资本运作的人士告诉记者，这里面既包括社会资本的言而无信，还能看出社会资本在PPP项目的选择上过于挑肥拣瘦。虽然北坡改造项目被调出示范项目，但是当地依然决定继续积极尝试PPP的模式，“企业在选项目，我们也在选企业。”云霞说，由于该项目结合了文化旅游与生态保护，对运营商的运营能力要求比较高，所以政府选择的空间不大。“但是，民生項目必须要挑剔一些，一定要保证项目的规范和健康。”