人大监督“盯住法”“管好钱”

■专家推介

不言而喻，人们对司法公正和预算公平有着殷殷期盼。人大如何回应人们追求公平正义、增进民生福祉的关切？台州市人大、温岭市人大以各自探索，向人民交出了满意的“答卷”。

台州市人大常委会连续多年开展法官、检察官履职评议工作，试图弥合监督法出台后“个案监督”“述职评议”不再施行而留下的监督缺位，契合中央18号文件“关于加强对人大选举和任命人员的监督”的要求，这一司法监督方式的创新，除了技术，更需要勇气。

财政为“庶政之母”。温岭市参与式预算，发端于20年前的“民主恳谈”，当这种蕴含民主精神的协商民主植入人大预算审查监督之中，尤其是预算修正议案密集诞生，在某种程度上改变了由来已久的预算审查程式化现象，意味着基层人大开创了实质性预算审查监督的新纪元，对基层社会治理也起到了“民主训练班”的作用。

台州市人大常委会连续多年开展“两官”履职评议，弥补了任后监督缺位。

温岭的“参与式预算”开创了实质性预算审查监督新纪元。

2005年，温岭市在新河、泽国两镇率先“试水”公共预算改革，积极将人大代表、民众代表的民主恳谈引入基层人代会预算审查，不断强化对预算的审查和监督，形成了对预算进行实质性审查监督的“参与式预算”，在国内首开先河。

2010年，台州市人大常委会试水“两官”履职评议，填补任后监督“空白”，首开国内地市人大对司法人员进行直接监督的先河。

多年来，台州市人大常委会和温岭市人大常委会不断深化完善，推动两项工作纵深发展。

“两官”履职评议：人大司法监督新实践

2017年8月29日，台州市五届人大常委会举行第五次会议，对检察官履职情况进行现场测评。现场严肃而庄重，常委会组成人员认真填写选票，依次走向主席台前的投票箱，投下神圣一票。

这已经是台州市人大常委会连续第八年开展“两官”履职评议工作。这项工作从2010年起步；至2013年形成市内范围全面推广态势；到2015年，评议主体层级由原先的主任会议提升至常委会。2017年五届人大常委会履新以来，继续坚持将这项工作深化完善，推动“两官”履职评议向纵深发展。

经过多年实践探索，台州市人大常委会在评议工作上已经形成了一整套严格的操作流程。台州市人大常委会内司工委主任李伟介绍，常委会每年轮流确定“两院”中的一家单位进行评议，每年年初确定履职评议初步方案。履职评议工作一般持续6个多月，分准备、动员，调研，评议，整改4个阶段进行，每个阶段都有明确的时间界限和工作要求。

“我们设计整套流程，特别注重科学性和实效性。”比如，要求被评议对象在履职报告会上当众汇报自查情况，面对的是众多的人大代表和平日抬头不见低头见的全体同事，还要经过测评，汇报起来肯定是实事求是，不会带有水分！

为了全方位、多角度地“把脉”被评议对象履职情况，履职评议领导小组组织人员广泛开展谈话、走访、座谈、查阅案卷、旁听庭审。调研工作完成后，根据调研结果进行量化评价并提出评议等次建议，提交履职评议领导小组和主任会议研究讨论。

最后，由市人大常委会全体组成人员在常委会会议上进行测评。评议结果出炉后，书面向“两院”反馈评议结果，并单独向被评议对象反馈意见建议。

从摸着石头过河，到形成一套完整流程，台州市人大常委会对“两官”履职评议工作的探索从未停歇。

“确定对象更公平、参与评议更民主、实施步骤更科学、‘优秀’标准更严谨。”台州市人大常委会主任元茂荣用“四个更”总结2017年评议工作特色。

2017年评议对象为市人民检察院53周岁以下、任检察员满3年、担任业务部门中层领导且尚未接受过评议的6位员额检察官。“往年在选定被评议对象时，采取‘电脑随机抽取’形式。但是抽取的被评议人因职务不同，评议标准的‘水平线’就会有不同。”市人大常委会内司工委副主任林英镯表示，“将履职评议对象限定同一职级、同一‘水平’比较，更加公平、合理。”

“同时，在拓宽评议渠道上，工作组也是下了一番功夫。”林英镯介绍，此次评议首次向内务司法委员会组成人员征求意见，邀请其参加满意度测评，增强了评议的民主性和透明度。在监察体制改革试点落地的背景下，评议领导小组还主动联系监察委并征求监察委对被评议对象的意见和建议。

与此同时，根据2017年《关于对市人民检察院部分检察官开展履职评议的实施方案》要求，此次评议，排位前两名且“优秀”票数不少于常委会实到人数70%的为“优秀”，并列的以量化评价得分排名前者为先。

“在原先的条件之上增设了‘70%’这一要求，‘优秀’的含金量‘纯度’更高了。”市检察院监所检察处处长梁兵坦言，这次“备考”压力不小，自己花了整整一个月的业余时间，认真准备自查材料。

“为了提高结果的客观性、准确性，此次履职评议量化评价实行‘岗位订制’，并根据工作岗位设计评议项目。同时，在随机抽取案卷基础上将抗诉被驳回、改变罪名和引发上访三类案件列为必查案卷，更有利于发现被评议对象在办案中的‘短板’。”李伟表示，对量化评价标准进行探索，取得了较好的效果。

另外，此次评议在发出评议意见之前，还专门增加了一个谈话环节，由内司工委与被评议者面对面交流。在发出评议意见后，市人大常委会对整改情况进行跟踪监督，适时开展“回头看”，回访谈话了解。

时间是最客观的见证者！9年实践，证明了该项司法监督创新工作实现人大选举、任命和监督干部的有机结合。9年来，台州市人大常委会共评议法官31名、检察官24名，评出20名优秀“两官”。评议结果为“两院”在人事提拔、任用上提供了重要的考察依据。

“进一步完善评议机制。”元茂荣表示，2018年对市法院的评议工作已正式启动，市人大将结合司法改革方向，增加对司法责任制落实情况的评议；科学扩大征求意见范围，突出评议重点，深化评议方法，扩大评议结果运用，充分发挥评议对“两院”工作的推动作用和“两官”队伍建设的促进作用。同时，《台州市人大常委会法官检察官履职评议办法》已列入年初计划，并将于12月出台，继续推进该项工作常态化、制度化、规范化。

参与式预算：守护百姓钱袋

2005年7月27日，温岭市新河镇十四届人大五次会议开幕，对很多温岭人来说，这一天，让人记忆犹新。

这次人代会上，镇政府将年度预算向所有代表和公众公开，然后请他们对预算内容发表看法和提出修改建议。

那一天，新河镇政府领导班子来了9个人，坐在主席台上。台下，则是90名人大代表和193名群众代表。大家都拿着一份《新河镇2005年财政预算（说明）》。台上台下都有些不适应，有人回忆，台下代表人手一瓶水边喝边提问，台上领导人手一支笔边答边擦汗。

听取人大代表和群众代表的意见后，镇政府车辆购置费从70万元调整为50万元，自聘人员经费从75万元缩减到70万元。

温岭市新河镇先行先试，在审议镇财政预算时，邀请民众参与并开展民主恳谈，由此拉开了参与式预算改革试验的序幕。

2009年1月，温岭市人大八易其稿，出台了《关于开展预算初审民主恳谈，加强镇级预算审查监督的指导意见》。次年，参与式预算在全市11个镇和5个街道全面推行。

继乡镇的参与式预算改革初步成功，并积累了一定的经验后，2008年开始，参与式预算开始向市级部门发力。各部门的年度预算包括“三公”经费，不仅要接受民主恳谈，还要在人代会上经历一场“麻辣过堂”。2010年，部门预算恳谈的大门正式向温岭普通市民打开。

2015年3月，温岭在全国县级城市首次试行预算修正议案。

“这么多年下来，我们已在人代会上建立了专题报告、专题审议、专题票决、专题决议制度，预算审查逐步规范到位，并且更富实质性。”温岭市人大常委会预算工委主任江志强介绍，目前温岭在市级政府部门层面已形成较为完善的预算审查监督体系。人代会召开前要进行部门预算民主恳谈、代表联络站预算征询恳谈、常委会会议初审票决部门预算草案，人代会上要听取政府预算报告、分代表团专题审议部门预算、票决部门预算，人代会后要开展预算绩效监督。

“泽国镇城区污水管网建设项目评价综合评定得分为85.26分，评价等次为良好；泽国镇公共自行车系统建设项目，综合评价得分为85.74分，评价等次为良好……”

2015年，泽国镇对3个跨年度实施的民生项目进行了绩效测评。为了补上预算执行情况的评价和运用这块“短板”，泽国镇人大从2013年开始探索引入预算绩效评价，进一步完善资金预算监督体系，以全面监督预算的分配、使用、产出和效益。

“现在不仅仅是把预算资金用完，更要用好、用出最佳效果。”面对越来越复杂的预算、越来越大的项目投资，温岭市人大对“钱袋子”的监督由“预算恳谈”逐渐向“预算绩效”转型升级。2014年起，温岭市人大注重预算绩效监督工作，每年召开人大主任会议专题听取绩效管理工作汇报，提出具体工作要求，并交办财政部门开展重点项目绩效评价。

过去，代表关心钱用在哪里、怎么用，现在，代表们更关心钱用得怎么样，“参与式预算”的内涵不断拓展延伸，监督效果也更加明显。

这是一个自我革命的过程，温岭市人大用10余年时间来做这一件事情。实践证明，温岭市人大的坚持对于人大预算审查的创新意义重大。“参与式预算”监督沿着“由点到面、由下而上、由表及里、由柔变刚”的路线循序渐进，形成了“预算全口径、参与全方位、监督全过程”的全口径预决算审查监督体系，逐步把财权关进人民代表大会制度的“笼子”里。

“我们持续突出对重点部门预算、重大政府性投资项目、资金使用绩效和审计查出问题的监督，持续推动参与式预算在实践中与时俱进，使人大工作更具时代特色和创造活力。”温岭市人大常委会主任陈辉说。

主任笔谈

创新人大监督司法的途径和方式

台州市人大常委会主任 元茂荣

司法监督是人大监督的重要组成部分。《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》实施以来，台州市人大常委会积极探索，大胆尝试，依法切实加强对司法人员的履职监督。自2010年以来，已连续9年每年对其任命的部分法官或检察官开展履职评议，既加强了对司法活动“事”的监督，又加强了对“人”的监督，提高了“两官”队伍素质，提升了“两院”司法公信，实现了选举、任命和监督干部的有机统一。

台州的“两官”履职评议是地方人大行使监督权的创新探索，首开国内地市人大对司法人员进行直接监督的先河，没有既有经验可以借鉴，完全是摸着石头过河。多年的探索完善，对做好这项工作有几点心得体会。

首先，确保党的领导是做好履职评议工作的根本。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，也是社会主义法治最根本的保证。因此，履职评议工作自开展以来，始终坚持和依靠党的领导，严格执行重大事项、重要举措及时请示汇报制度，确保履职评议工作的各个环节始终在市委、市人大常委会党组的坚强领导下进行。加强党对履职评议工作的领导，对于保障履职评议工作正确的政治方向，推动市委重大决策部署贯彻落实至关重要。

其次，正确处理好评议双方的关系是顺利开展履职评议工作的基础。在履职评议中，更加注重协调沟通。在评议方案出台前，事先征求“两院”意见；在评议过程中，加强与“两院”互动；在评议等次初步确定后，认真听取“两院”主要领导意见。始终坚持把评议的原则性与灵活性结合起来，正确处理评议双方的关系，处理好监督者与被监督者的关系，处理好监督与支持的关系。既规范了“两官”正确行使职权，又不影响“两院”司法权的独立行使。

最后，狠抓整改落实是开展履职评议工作的关键。整改落实是履职评议工作的关键环节。在履职评议中，评议各方都十分重视整改工作：受评“两官”把整改提高作为抓手，对于在自查和评议中发现的问题，做到边查边改，边评边改；“两院”以此为契机，坚持标本兼治，针对队伍建设中存在的共性问题，找原因，寻根源，强措施，建立、健全严格规范的工作机制，扎实推进执法规范化建设；市人大常委会积极采取措施，通过强化监督合力、完善评议机制、不断探索创新监督方法等狠抓评议意见的落实，多措并举，巩固整改成果，力促司法公正。

“两官”履职评议，是新时代人大工作与时俱进的创新，既要认真总结既有经验，更要结合司法改革方向，持续深化完善，不断创新人大司法监督的途径和方式，为促进司法公正发挥人大应有的作用。

民众有所呼，监督有所应

随着经济社会的发展，“共享”发展的理念深入人心。百姓对公平正义的追求，对“阳光财政”的希冀更加迫切。人大监督如何回应百姓的殷切期盼，成为摆在各级人大面前的一道重要课题。

“‘创造更加公平正义的社会环境’是深化共享发展理念的关键。抓住公平正义，就牵住了走向共享发展的‘牛鼻子’。”台州市人大常委会副秘书长、研究室主任吴志刚表示，人大要守住社会公平正义的底线，推动“一府两院”努力创造平安和谐、公平正义的社会环境，通过共享发展真正让群众安居乐业，享有幸福生活。

如何来实现？司法是公平正义的最后一道防线，“钱袋子”事关百姓民生，台州市人大和温岭市人大抓住这两个重点，以“两官”履职评议和参与式预算，创新人大监督工作，回应了百姓对公平正义、公开透明的追求。

在实践中，大多数地方人大及其常委会对“两院”的监督侧重于对工作的监督，而忽视了对个人的监督。而在预算监督方面，流于形式的问题也一直存在。

“司法公正的主体是以法官、检察官为主的司法人员。司法公正说到底是司法人员的公正。只重工作监督不重视对人的监督就好比是重监督水流而轻水源监督，难以起到‘正本清源’的作用。”台州市人大常委会副主任李志坚表示，“两官”是人大常委会任命的，对其进行履职评议，是人大依法监督司法工作的应有之义。“两官”履职评议的初衷是“打造一支公正司法、执法为民、全面过硬的政法铁军”，弥补了任后监督的缺位，促使“两官”“照镜子”“正衣冠”，为司法机关队伍建设提供了重要依据。

随着政府职能转变，财政预算职能由传统的收支工具向以提供公共服务为主的收入分配、资源配置、稳定经济的职能转变。公共财政的背后是民主财政，对如何民主理财，温岭市人大作了积极的探索。

现在，在温岭每个镇召开的一年一度人代会会场内，都可以看到代表们为资金流向而唇枪舌剑的场面。此时，人代会俨然成了代表和政府之间、代表和代表之间理性博弈的舞台。民心所向决定了政府钱袋子的使用指向，这是代表和百姓最满意的地方。

从2008年开始，温岭市人大便将预决算审查监督的所有信息包括审计工作报告在网上公开。到2014年，温岭市一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社保基金预算等“四本账”预算和所有83个部门与16个镇（街道）预算、上年度决算以及“三公”经费预决算，已经在网上实现不留死角的全公开。“阳光财政”的路径愈加清晰。

“将民主恳谈与预算审查结合起来，融合了代议制民主和协商民主的制度优势，把政府性收支包括债务全部纳入人大监督视野，实现预算全口径、参与全方位、监督全过程的‘亮丽转身’，逐步把‘财权’关进人民代表大会制度的铁笼。”不少专家学者表示，参与式预算让我国根本政治制度最大限度地激发出它应有的活力。

抓住监督的重点，关注民生福祉，回应百姓关切，台州市人大和温岭市人大敢于求索，不拘一格，持续创新，交出了一份满意的“答卷”，为中国基层民主的发展贡献了制度力量。

（图片由台州市人大、温岭市人大提供）