城市治理不能患“洁癖”

李铁

什么是生态宜居？长期以来大家都觉得这是一个视觉概念，有很大的空间，在大自然里生活就是生态宜居，其实这是错误的。世界自然基金会主席——一个美國前著名房地产商提出的“生态宜居”是这样的：在有限的空间内实现资源的最佳配置。包括出门能步行、不开车，宜居宜业、高度集约的城市发展模式。

根据我个人的认识，世界上最好的一些生态城市，包括巴黎、罗马、纽约、巴塞罗那等等都是这样的紧凑型城市。所以，最重要的是城市的多元功能能不能满足各种生活需求，能不能减少资源浪费，这是生态城市的核心问题。

生态城市的标准应是资源配置效率，而非视觉效果

如果我们看城市人口密度：东京621平方公里，人口895万；首尔605平方公里1014万人口；人口密度上看，东京是1.4万人/平方公里，首尔是1.6万人/平方公里，纽约是2.7万人/平方公里，巴黎是2.5万人/平方公里，北京东城、西城是2万人/平方公里了，上海浦西平均3万多人/平方公里，广州也是3万多，重庆中心城区也是3万多。我们从视觉看类似的城市密度有压抑感。但是如果让你选择一个城市去生活，大家肯定会选择香港、上海这样的城市，因为便利，发展水平很高。虽然人口似乎是爆炸了，但全世界最发达的一些城市中心城区的人口密度基本都如此，说明这种城市的资源配置效率最高。

所以，在高速现代化的城镇化进程中，怎么认识生态城市？我个人认为，要把紧凑型发展、高人口密度和资源配置好作为生态城市最重要的标准，而不是把视觉效果作为标准。我们常常对于生态城市有误解，比如一提纽约就以为中央公园是最好的，其实不是，重点是资源配置效率。

我们可以找出中国的一些相反的案例。在一个90万人口的城市，修了近3000公顷的生态公园。看似挺好，但是加大了成本，加大了政府每年的财政支出和维护费用。在我们近些年的城市建设中，这种大广场、大公园、宽阔的生态主干道、大院式房地产的模式我们已经习以为常了。其实这种粗犷的发展模式形成固化的城市格局，严重制约了城市发展，使得城市越来越不方便。

比如说，这么宽的城市街道和大院对城市形成了切割，造成微循环交通系统的堵塞。著名经济学家周其仁曾经做过统计，巴塞罗那每平方公里有103个路口，北京每平方公里只有14个，我们的路网密度太低了，所以导致北京交通严重堵塞，碳排放增加。

近些年我去全国的一些城市和地方政府官员进行交流的时候，发现他们有一个共性就是“城市洁癖”，把城市的视觉功能过度放大，不容忍任何有碍于视觉的污点出现。这种城市洁癖不仅出现在三四线城市，特大城市也有。

比如清理天际线，说城市建筑广告会影响到天际线。可是广告是建在城市建筑上面，影响天际线的应该是楼而不是广告。何况低楼层甚至平房的广告怎么能够影响到天际线？这种城市洁癖导致决策的时候包容度变得越来越差。比如采取运动的方式清理城市街区服务业经济穿墙打洞的现象，不惜牺牲就业，不惜会影响到城市居民生活的方便，也不惜使得已经十分活跃的城市服务经济得到扼杀，而采取如此苛刻的治理就是源于城市洁癖。

我们回看全世界的城市以及历史上的城市，城市不是要仅仅满足所谓的视觉功能的，要满足在城市居住人口的多元化功能，例如就业是最主要的功能，还有消费的功能，当然需要更多社会和政府提供的服务功能。

既然有这么多功能，就一定会出现所谓的个性化特征。我前些天在中国古村镇大会上发言就讲到，我们现在回不到过去，没有办法再形成有历史的古村镇了。我们到任何一个古村镇上去参观，有不同建筑规模的大宅子，有几出几进楼堂、院落、水面，可是现在不可能再有了。因为人均就三分地，新农村建设全部都一样的楼。房地产商开发过去的仿古街区和地产项目也是一个模式，哪里有个性啊？可是我们都去过欧洲，对那里的历史建筑群有深刻的印象，因为每一栋楼都有鲜明的个性特征。

不同的个人喜好在一个空间组合里面形成一种特别有历史价值的景观。如果我们按照一个官员的标准去评价一个城市，按他的想法来理解这个城市，这个城市还有个性吗？正是因为有不同的人、不同的喜好、不同的收入水平和不同的建筑形态选择才形成了城市的个性，这种个性是集合体。而如果按照某一特定标准去建设和管理城市，否认了个性特点的存在，城市肯定是失败的。

千村一面有土地制度的问题，千城一面就是管理体制的问题。在我们现行的管理体制中，官员一个号令就可以全城大动干戈，按照他的方式去塑造这种城市，这种城市是“生态”的吗？我们过去经历了无数失败的教训，比如大拆大迁。怎么造成的呢？就是按照某一个官员某时间的想法和喜好把过去所有的旧建筑变成新建筑，一个号令全市执行，使得城市都是一个模样。

城市的功能不仅仅是视觉的，更要满足城市里生活的各种需求。有点像家庭里的装修，要不要解决吃饭的问题？要不要解决孩子生活的问题？卫生间的设计？还要考虑成本，更要考虑夫妻之间认知的不同和相互的包容。可是我们现在很多城市管理的做法，有惯性思维，不计经济成本，不计社会成本追求城市洁癖，给城市发展带来了严重危害。

外来人口提供的市场化服务补齐城市短板

生态城市有它的发展规律和范例。中国在城镇化发展进程中形成了自己的历史，形成了一部分粗放模式的存在。但是无论城市发展成什么样，市场经济会逐渐渗透到城市的每一个角落。

我们曾经的大院式经济使得居民的生活非常不方便，如何来补齐的呢？是通过市场的自发效应来补齐。举例来说，北京的生活便利性和上海相比差很多。但是近些年北京的快递业比上海发达很多，快递的兴起正是因为我们过去的城市规划、城市发展模式过于粗放，使得市场通过互联网快速地进入了城市的各个角落。市场通过新经济模式深入到每个家庭来解决城市出现的不方便问题。支付宝、微信、网购以及各种互联网家政服务补齐了城市发展的短板，这和中国过去的城市发展误区有直接的关系。

互联网还让城市形成了新的文化生态。现代城市最大的特点是人和人之间是陌生的，老死不相往来，不知道楼上楼下住的是谁。我们过去包括我自己曾经经常批判大广场的模式，而现在我们看到了一种新的文化模式通过广场舞、公园开展起来，变成了新的社会交流媒介。我认为这就是“城市短板，市场补齐”，文化的作用也是一种市场补齐。

所以，按照传统的发展观认识城市的时候，我们可以无数次地批判。而同时市场也在自动地发挥作用，对城市景观和城市的资源配置形成新的校正。过去我们认为粗放型的城市，虽然基础设施改造的成本依然高，但是现在通过市场化的网络经济来方便城市居民的生活。我们过去把大部分时间放在出行上，因为不方便而耗费了大量的时间成本。网络却可以实现时间的置换，使得不出门就可以享受到各种服务，我们可以把节约的时间置换出来去从事更新潮流的消费活动。举例来说，为什么互联网从业人数方面，北京是上海的将近3倍，市值排名互联网公司前10名中北京占了5个，上海占了1个。这说明在这种城市粗放型的发展模式中，不得不通过互联网对城市的经济生态进行有效的补充。

共享经济也是和城市的发展密切相关。过去有很多的政府思维模式远远滞后于市场的运行方式。例如许多城市政府修建了共享自行车，但是由于政府的思维模式，自行车停放地点固定，没有解决最后一公里的问题，因此一直得不到广泛推广，花了很多钱、消耗了很多资源，但是与目标相去甚远。互联网共享自行车兴起以后，真正地实现了环保低碳的出行，解决了最后一公里的问题，大大减小了公共交通的压力。共享出租车自动把黑车市场也挤掉了。这说明市场自动进入城市的服务领域改变了城市空间的利用状态，市场的方式也把过去政府不能提供的资源或者短板自动补齐，使这个城市变得越来越生态，越来越节省资源。

讨论生态城市一定不能忽视政府和市场的关系。市场如何来补短板？是通过新经济模式和人来补的短板。谈到这里就不能不提城市面临的人口问题。我们现在城市居民分成外来人口和户籍居民，但实际上全中国经济发展水平最快的城市基本上都是移民城市，是外来人口占比最高的城市。北京有840万外来人口，上海有900多万外来人口，佛山户籍人口和外来人口各占一半，深圳外来人口是本地人口的三倍，东莞比例是4∶1。

在北京，绝大多数方便我们生活的小店都是外来人口开的，比如理发店、饭店、百货店、超市。外来人口是最有活力的人口，他们通过市场化的服务把城市短板给补齐了。所以，外来人口是城市生活中不可或缺的一部分。我前几天在财经年会上讲过，没有840万外来人口，北京没法生存。他们通过市场的方式进入到北京，既解决了他们自己就业的问题，也解决城市发展的短板问题和服务业严重短缺的问题。

城市的问题不能靠运动式的方式来解决

要正确认识城市短板和治理间的关系。北京发展了几十年，由于外来人口进入，形成了个性化的经营模式，这一定不是按照政府规划进行的，是按照所有的个性化进入者自己的设计来打造的经营场所，根据自己收入能力来建设经营场所。因此门脸是个性化的，广告牌是个性化的，内部的装饰也是个性化的。正是这种个性化的色彩使得我们的城市变得繁华了，变得生动和丰富了。

城市治理往往直接涉及两类人口：一个是外来人口本身，一个是我们城市的绝大部分居民，包括中低收入人口人群。如果这种治理结果使得大部分城里人和外来人口感觉到自己的利益受到了影响，感觉到就业的前途被扼杀，感觉到城市的生活越来越不方便的时候，影响的是民心。所以政府如何在城市治理过程中处理和市场之间的关系，是摆在我们管理者面前的一个非常大的课题。

我们经常以城市洁癖的方式看待某些城市的现象，这些问题确实存在，但是如何解决呢？它不应该是通过一阵风运动式的方式来解决，这样只会丧失政府的公信力。而是要通过细致的服务去解决。例如能不能用补贴的方式解决共享自行车企业面临的经营压力，毕竟是给城市提供了如此之多的利好。能不能通過PPP的方式购买公司的服务来解决自行车乱停放的问题？能不能把有安全隐患的门脸和违法建筑纳入政府的日常工作管理范畴？对广告牌的摆放在不涉及安全的大前提下能否以更宽容的姿态来面对呢？对于外来人口我们是否能够采取更包容的方式来提供服务？

过去三十年的城镇化在一些城市的建设方面我们通过运动的方式大拆大迁，形成了千城一面的结果，也曾经引发过无数社会矛盾，也造成了许多城市发展的误区甚至是尾大不掉的烂尾。我们不能再通过运动的方式把市场对城市补齐的短板打掉。这对政府执政能力和治理能力提出非常严峻挑战。

通过市场补足短板一定会有利和弊，我们要看看利大于弊还是弊大于利？还要看哪些和老百姓的生活密切相关？哪些是和人民的利益最相关？要把最多的人民，包括城市户籍居民和外来人口的“利”放在政府执政的最前端，才有可能处理好在城市治理过程中发生的一系列矛盾。政府要做好耐心细致的服务，从“管理型政府”变成“服务和管理并存的政府”，只有这样，才能有好的低碳生态和好的社会民心生态，这才是最重要的生态城市观。

习总书记在十九大报告中讲了，在中国特色社会主义新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。我刚才讲的这些都是发展不平衡不充分的矛盾，我们需要外来人口跟我们共存，我们要增加包容性，对外来人口的包容性、对城市视觉的包容性、对城市问题的包容性。夫妻之间还会吵架呢，能随便离婚吗？城市有这么多的问题，就能把它清掉吗？不可能的。这种包容性要渗透到政府治理的各个角落，要变革我们的执政理念，要排除精英性的思维和主观思维方式，这样才能体现出生态宜居最重要的理念。

（摘自《财经》2017年第30期。作者为中国城市和小城镇改革发展中心理事长、首席经济学家。本文为作者2017年12月12日在“2017未来城市峰会”上的发言实录，有删节）