美国人如何在非洲推进公共外交（观察家）

陈征

在美国的公共外交政策版图中，非洲大陆从来不是重点。但很奇怪的是，美国在全球都投入大量的公共外交资源，在非洲的反馈却是最好的。根据皮尤研究中心2014年的调查显示，撒哈拉以南非洲国家对美国的好感度达六成以上；而盖勒普2011年的数据显示，全球对美国领导力认可度最高的地区也是撒哈拉以南非洲，同样达六成以上。这与美国成熟的公共外交举措和公共外交投入有着密切关系。

美公共外交缘起战争宣传

美国人是“公共外交”最早的践行者。1917年，为战争宣传需要，威尔逊总统成立公共信息委员会，组织拍摄了大量反德电影、印刷宣传册，并雇用许多“四分钟演讲员”进行爱国主义演讲。二战期间，美国政府推出后来大为成功的“美国之音”。美国的“公共外交”最早脱胎于战争宣传，含有大量赞美己方、抹黑对手的内容，从新闻报道的内容上看，也算不得“客观公正”，这也是为何“美国之音”的节目在美国境内播出属于违法行为。

在长达近百年的发展中，美国逐渐形成以传媒、教育文化和人员交流、对外援助、非政府组织为四大支柱，由美国国际开发总署、国务院、国防部、中央情报局、美国新闻署（1999年撤销）五大政府机构主导的“公共外交体系”。

首先志在赢得民心

谈起美国对非整体外交战略，就不得不提尼克松。上世纪50年代，当非洲各国纷纷宣布独立时，以尼克松为代表的“怀柔派”认为非洲具有战略意义，美国不应寻求在非建立军事基地，而是应先建立教育和文化关系，首先赢得民心。

在尼克松坚持下，每一个非洲国家宣布独立后，美国都与其建立外交关系，在当地设立使馆。如果说冷战期间，美国对苏东国家的“公共外交”策略是广播宣传先行的话，那么对非洲的政策则始终是援助先行，在每一个使馆里都设有国际合作署（即后来的美国国际开发总署USAID）。

在冷战时期，美国对非援助项目的重点是消除苏联在非洲地区的影响力，所以有些国家即使没有实行民主体制也同样受到援助。冷战结束后，美国政府开始强调受援国必须建立自由市场和拥有健康的经济体系，其中最激进的措施就是推进经济改革，实现私有化。在美国国际开发总署要求下，自1993年以来，津巴布韦政府对农业市场的资助减少了1.6亿美元。美国开发总署还帮助坦桑尼亚维护和建设道路，但前提条件是推动私有化，到1994年，坦桑尼亚90%的道路建设合同掌握在私人企业手中。

美国政府坚信教育水平的提高有助于非洲人民接受美国推崇的价值观念。2002年，小布什总统启动“非洲教育动议”，8年投入6亿美元。通过提供奖学金和课本以及教师培训等方式来帮助39个撒哈拉以南非洲国家提高基础教育质量，共有2300万儿童受资助。

美国国际开发总署非常重视对疾病的防控。2003年，美国国会通过“美国领导抗争艾滋病、结核病和疟疾法案”，全面启动“总统防治艾滋病紧急援助计划”。至2008年9月，“援助计划”为防治艾滋病提供188亿美元资金，在一定程度上遏制了艾滋病在非洲的蔓延，被誉为是“马歇尔计划”后最成功的对外援助。

此外，美国国际开发总署大张旗鼓地支持非洲民主化，为发生政权变化的国家提供民主与治理方面的援助。为培育公民社会，美国国际开发总署在赞比亚推行了媒体项目。1993-1995年，赞比亚个体记者的数量从24%上升到45%。1994年，赞比亚出现了第一家私营电台。

民生援助为表，推进“民主”为里

美国的这些援助项目是“民生”与“民主”兼顾，打着改善“民生”的旗帜推进“民主”。

美国对非公共外交的一大支柱为“媒体宣传”。1962年，美国新闻署开始进驻非洲，建立美国之音广播台。进入20世纪，美国之音在非洲的固定听众达2000万，在内罗毕、开罗、约翰内斯堡等地设有记者站。值得注意的是，美国之音由美国政府拨款全额资助，2010财年的国会拨款大致为2.65亿美元。

美国之音在非洲政治演进中扮演了重要角色。1993年，美国之音在马拉维开设了Cinyanja语特别节目，每周15分钟。这档节目在马拉维全民公投采用多党制政体中起了重大作用。2011年7月9日，南苏丹共和国正式从北部分离而后建国。这一过程中，美国之音成为了最重要的信息渠道。

美国对非公共外交的另一大支柱是教育文化和人文交流。1948年，美国启动国际访问者项目。该项目将有潜力成为领袖的外国人带到美国。据不完全统计，参加该项目的撒哈拉以南非洲国家领袖有39名。

此外，美国的公共外交还非常注意与英语学习的“刚需”相结合。通过提供学习产品，实现价值观念的传播。1985年，美国新闻署与麦克米伦出版公司签订协议，由该公司为非英语国家制作一套英语学习多媒体教材，这就是大名鼎鼎的《走遍美国》。

美国在非洲最有名的非政府组织是成立于1961年的和平队。其自创立之日起就有直通白宫的联络员，队员从美国政府那里领取津贴和往返路费，不向所服务的国家收取费用。2011年，和平队的总人数为9095人，其中驻非成员占所有和平队成员的39%。

1983年，美国国会批准“民主项目”提案，建立“全国民主基金会”。该基金虽名为私有、非营利性、无党派、非政府，但是其99%的经费靠美国国会拨款。也就是说，其他国家的民主人士从美国民间组织处获得经费，美国民间组织从全国民主基金会获得经费，全国民主基金会从政府获得经费。

美国政府没有直接给予其他国家反政府的民主人士提供支持，这样就没有开罪外国政府，又达到了“输出民主”的目的，是其公共外交的一大发明。

冷战结束后，美国一度减少对非援助，也裁撤了专门从事公共外交的政府机构“美国新闻署”。但“9·11”事件后，小布什政府重新认识到公共外交的重要作用，因此又加大对非工作的力度，美国对非洲的公共外交投入在小布什和奥巴马时期近翻倍。

但2017年以来，非洲人对美国的好感度下降得有些厉害。今年初特朗普公开称一些非洲国家为“烂国”，引发55个非洲国家的集体抗议，损耗了美国在非洲的“历史资本”。但其长久经营所保留的历史和现实影响力依然值得充分注意，其在非洲的成功与失败应是一面“镜子”。▲

（作者是太和智库研究员，北京外国语大学亚太经合组织研究中心执行主任）