我国地方责任政府的构建路径研究

[福州大学 福州 350108]

一、责任政府与行政伦理

（一）责任政府的内涵

责任政府作为一种新型的政府治理理念与模式，涉及公共权力责任的合理履行，是对社会公民诉求的有效回应。责任一词，是体现社会成员对其话语和具体的行动等行为承担一定后果的义务。针对公共行政责任的实现，责任政府的实现主体在于各个层级的行政人员和组织，其内涵指涉：其一，作为社会公民，责任不仅是为自己负责，更是体现为法律范围内的责任行为，即可认为是国家规定的最低伦理要求；其二，作为公职人员，其责任超出了一般的公民，职业道德是必须遵守与承担的义务；其三，在集体意义上，公共行政责任的实现需要考虑角色定位和制度关系，以符合社会公共目的为目标。在我国当前的管理体制中，地方政府可以被看作社会治理的“第一负责人”，地方责任政府应是以政府为主的行政主体在进行公共管理与服务过程中主动履责，向社会公民负责，并且接受内外部的制度约束。

（二）行政伦理责任思想的发展

行政伦理与政府责任是当下的责任政府研究的焦点之一。而在西方，最早关注行政伦理的是英国著名学者伊顿，他认为“由一个腐败而专断的皇帝委任政府机构成员变成了按品德和能力委派政府机构成员这样的转变正朝着公正和自由迈进”[1]，因此要重视公务员的品德问题。20世纪30年代，西方学者逐渐从多个角度来讨论、解释行政伦理，探讨了包括效率与价值、自由裁量权等问题。到了20世纪70年代，在发生了包括“水门事件”等多起政府行政事件后，美国开始运用行政伦理理论来规范政府行政行为，带动了国外关于伦理道德和政府行政的规模化研究，涌现出了斯蒂芬•贝利、库珀等诸多学者。20世纪90年代开始，行政伦理在国内的研究得到了长足发展。张康之在对官僚制反思的基础上，认为必须在公共行政领域引入价值工具[2]。韩莹莹认为提升和实现行政伦理责任是建设责任政府的关键,以满足责任政府对行政伦理的责任、法制、服务的“三本位”要求[3]。张闯，张海涵提出并分析了行政伦理为政府责任的实现在价值、调控手段、监督机制上的作用[4]。随着行政伦理思想研究的深入，已经慢慢由价值层面转向制度层面，学者们认为要使行政伦理的作用不仅仅局限于价值理念层面，还应从制度化层面来实现强有力的保障。

（三）我国责任政府的建设

在我国，政府要对公民负责的治理理念一直都是政府行政的价值取向，在不同的历史背景下，我国责任政府的建设呈现出阶段性的特征，并不断发展完善。在建国初期，全体行政人员在中国共产党的领导下，职位责任感和社会价值感高涨，但同时不免又对法律、制度的责任约束和伦理准则的意识培育有些疏忽，使得政府责任建设难以有效维持，产生计划经济下的官僚主义行为等。为此，在改革开放后，我国重视相关法律制度，如一系列《行政诉讼法》《行政处罚法》《行政监察法》《行政复议法》等，同时，注重对公民权利的保护与使用，加强了对政府权力与行为的制约。而随着我国社会的进一步转型发展，又驱使我国对责任政府理念的确立和实践完善。《行政机关公务员处分条例》《关于党政领导干部问责的暂行规定》等官员问责细则的出台，《中华人民共和国公务员法》的制定，信访制度和政务公开的完善等都是政府为全力履行责任采取的措施。当前，我国政府对责任的意识、清单与制度高度重视，责任成为政府规划中的一大关键词, 建设地方责任政府成为实现和谐社会建设的必然举措。

在政府的不懈努力下，我国责任政府的建设虽然取得一定的成就，但随着社会公共行政实践的变化，政府角色的转变，职能的变革，治理方式的调整，又赋予了政府责任新的内涵和目标，对处于社会转型和行政管理改革时期的责任政府，多元化、相对性、异质性和模糊性的社会发展特征，加剧了我国社会中行政伦理冲突；且处在现代化、民主化社会的快速演进中，社会民众的“善治”诉求不断增加，除了政治、法律责任的完善，还有道德伦理责任的新要求，给政府的权力与责任更带来了严峻考验。当前，出现的行政不公、不实、不严的社会问题，凸显了我国责任政府构建的缺失，尤其是在地方政府层面，因此，需深入剖析其原因并加以完善，以实现我国地方责任政府建设。

二、库珀的行政伦理思想与我国责任政府建设的思考借鉴

在诸多的研究学者中，库珀的思想观点与当前我国的责任政府现状有一定的契合性，其提出来的负责任管理模式也对我国当代具有可借鉴价值。

在库珀的观点中，行政伦理困境源于角色、权力或者利益形成的个人、组织或者公众的责任冲突，这与当前我国社会转型时期出现的多样矛盾冲突相吻合。他认为作为实施主体的行政人员与组织，在对广大公民客体实施具体权力措施时不仅具有自身社会化产生的主观伦理准则，也受到来自法律、制度、社会等多方面强加的客观职责与义务，两种责任都是不可或缺的。因此，当伦理冲突由个人上升至组织、社会时，他提出需要内外控制相结合的负责任行政管理模式，以整合个人品质、组织制度、组织文化和社会期待，规范行政主体的行为[5]。库珀为责任政府的体系构建提供了具体的措施建议，对于我国有一定的借鉴价值。

（一）价值取向与行政文化的引导

实现政府治理模式的转变，离不开一定的理念指导。基于库珀的思想，我国倡导向责任政府转变，在公共行政领域确立统一的伦理原则，可指导行政实践活动，规范施政行为，构建与责任政府相匹配的行政伦理责任。同时，责任政府积极回应社会需要，要求各级地方政府组织在具体的行政活动中从人民的根本利益出发，切实履行好自身的职能与职责，勇于承担行政责任。

虽然当前我国重视与深化改革，但我国的传统历史与制度下形成的行政文化仍旧还有残留，处于社会转型时期的当下，在思想政治工作上的引领存在不足，传统遗留弊端在政府倾向控制的价值理念下显露无疑。第一，在完善市场经济体制的运行中，社会秩序难免存在问题，追求暴利或者独善其身的不负责缘由下的社会价值与伦理的沦丧现象尤为严重。第二，传统制度下等级分层思想严重，使得政治活动存在不公开不透明行为，缺乏与民众的互动，地方政府政策的制定与执行难以切实贯彻公众利益要求，进而难以全面实现政府的负责任行为。第三，在带有浓厚官僚主义色彩的行政价值理念影响下，部分地方政府官员行为缺乏民本意识，职位责任淡漠，贪腐现象频频被揭露。

（二）行政主体责任意识的塑造

在我国，各级地方政府中存在的责任行为是实现政府责任的基本载体。库珀认为在责任政府的伦理构建中，行政人员不仅要为自己的具体行动对组织上级负责、对公民负责，还要体现自己的忠诚、良心以及信念。但每个人都是身处复杂情境下的多元性个体，肩负的责任又是来自主客观多个方面的集合体，其行为往往具有不可预测性。在此情况下落实责任就需要行政伦理来塑造个体的认知、情感与行为，内化为自己的责任行为，严格控制自己的行动取向。

但当前，社会中普遍存在着行政主体责任意识淡薄，甚至于缺乏，导致行政伦理失范行为频发，是我国责任政府构建中的重要障碍。首先，“公务员是个铁饭碗”、政府工作简单轻松有保障的刻板认知下，行政人员的工作态度呈现消极趋势，行政伦理道德往往会被忽视。行政人员不重视伦理教育，更不用谈学习与锻炼，从而导致难以挣脱伦理困境做出负责的决策行为。其次，公共权力易因为其公共性与自主性的矛盾而被扩大或异化，产生各种责任缺陷，滋生失职渎职、好大喜功和贪污腐败等现象。本质上，这些失范行为是行政主体在权责上的“缺位”“越位”：不作为，不做好本职工作，更有甚者推诿扯皮，破坏行政秩序，背离国家的伦理责任；不把权力真正用在为民谋利上，以“政绩工程”等形式工程浪费社会资源，反而增加了寻租活动，损害政府形象与群众利益；利用非法特权争权夺利，收受贿赂，增加政府的廉政成本，践踏了行政的权责。

（三）以政府行政伦理的制度化建设为基本路径

库珀认为，行政伦理责任的实现，很大程度上取决于行政伦理制度的完备、创新与社会期待的吻合程度[6]，这对行政伦理制度体系还处在建设发展期的我国值得借鉴。

首先，在法律层面，行政伦理通过对法律的补充，完善对行为的制约作用，不仅对违法发生制裁，更对存在的不道德、不合乎责任行为起到威慑作用，达到防治结合的效果。虽然随着各种法律的出台我国的行政伦理立法逐步迈向全面发展的阶段，但距离完备还是存在差距，影响着政府实现责任的整体效能。主要体现在：立法原则不够突出，规章条文注重对失责行为的处罚，缺乏预防与规避的保护性条文；由于当前我国的政府组织处于改革与机构的整合期，目前行政伦理的法律体系不成熟，配套的规定、措施，如惩治实施不完备；对于自由裁量权的合理合法使用依旧存在欠缺，导致现有的伦理法律难以有效执行，效果不显著。

其次，以伦理道德的规范来监督权力，限制所掌握的公共权力的扩张，在合理的自由裁量权范围内履行行政主体的责任使命。随着行政伦理在我国的发展，我国不断完善其监督体系，形成多元主体的监督制度。但对多元主体缺乏有效整合，导致各个监督主体分工不明确、标准不统一，难以有效沟通，产生推卸放任等行为；对于突发事件盲目打击形成监督暴力，在增加行政成本的同时降低行政伦理的监督效能。同时，不可避免地存在监督主体参与不足，忙于事务或不关心，怕别人监督也拒绝主动监督等。虽然出台了相关监督制度，但没有配套的实施措施，且基于行政伦理监督的针对行政主体的私人活动很难获得资料依据，使得很多监督在具体的实践中流于形式，很多案例显示其监督结果只终结于行政警告。制度监督上的不力，使得一些行政主体往往无法保持自己的正确价值取向而主动履责，腐败行为无法得到更有效的抑制。

此外，责任政府需要追究与惩治机制的保障。行政伦理的监督与管理机制完善了主体、手段以及方法的多样性，提升了行政人员整体的职业伦理感，促使政府负责任地行政。当前我国相关的责任问责制发展不足，主客体不清晰，问责依据不明确，未形成统一的法律体系，制约了责任的明确与进一步追究。同时，问责机制的动力来源不足，某些追究处罚的问责条例力度不够，且存在行政责任补偿中的补偿范围、额度及投入有限，难以阻止一部分的违法失职行为重复发生。此外，还存在有的地方政府绩效评估机制只注重产出与结果而忽视过程，易带来行政主体一定程度上的责任行为偏移。

三、库珀的行政伦理思想下我国地方责任政府的模型分析

当前，我国的行政伦理责任思想研究还处于发展完善中，因此基于库珀的行政伦理思想与我国责任政府建设的契合，可借鉴其思想中负责任的行政模式里的四个层面——个人品质、组织制度、组织文化和社会期待作为我国地方责任政府构建的基础维度。同时，结合国内外责任政府建构的理论与实践成果分析，可以发现其中存在一些共性因素，如行政个体意识能力、问责机制、文化制度以及社会系统作用反馈等，这与库珀思想中的四个维度层面是相互对应的。其中，个人品质强调的是行政主体伦理道德的培育，从而增强行政内部主体的意识能力；组织制度在行政伦理中的制度化主要表现为法律、监督、问责机制等；对组织文化的制度化建设，才更具有负责任的潜移默化作用；社会期待则主要是指发挥社会公众在责任政府建设中的“参与–监督–反馈”作用，形成社会系统的独特作用。

深入分析，也可以发现，这四大维度层面存在联系、促进作用，具体如图1所示。首先，个人品质能保证行政主体的行为活动，是地方责任政府构建的前提；合理的组织制度能确保行政伦理行为的积极发挥，构成实现地方政府责任的基础；组织文化规范公共管理与服务的价值观的同时指导政府责任行为的实践；社会期待则以公民参与、约束作用，保障地方政府责任的建构。同时，不同的维度层面也存在着交互作用关系。第一，个人品质与组织文化。政府是行政人员的集合体[7]。行政个体的道德责任水平是整体行政水平的组成部分，而一个国家的行政文化则是指导着行政的价值取向，影响着行政的理念与实践。第二，个人品质与社会期待。对于责任行为的监督不仅需要行政内部系统的自我约束、调节，还需要来自外部系统的强力监督，内外结合形成强大合力，促进责任行为的提升。第三，组织制度与组织文化。文化具有独特的表征和有效的“软实力”作用。库珀认为培育责任政府的思想文化，可与具有刚性作用的组织制度一起，完善对行为的制约作用，达到防治结合的效果。第四，组织制度与社会期待。当前，不少制度规定的出台是在网络时代下社会参与的呼声中产生的，如“非典”事件中社会公众对于相关政府官员的强烈指责，是促使我国强化行政问责的重要事件之一；而政府为了有效地回应社会期待，相应的组织制度建设则是不可缺少的。

图1 库珀的行政伦理思想下我国地方责任政府构建维度架构图

因此，结合四大层面维度因素的交互作用关系，可以将该模型表示为，

其中，X1表示个人品质，X2表示组织制度，X3表示组织文化，X1X3表示个人品质与组织文化的交互作用，X2X3表示组织制度与组织文化的交互作用，X4表示社会期待，X1X4表示个人品质与社会期待的交互作用，X2X4表示组织制度与社会期待的交互作用，e表示误差。

四、库珀的行政伦理思想下我国地方责任政府的构建路径建议

基于前文的分析，注重个人品质、组织制度、组织文化和社会期待四个层面提出我国地方责任政府构建的措施建议。

（一）个人品质层面

1.强化与培养行政价值观

转变行政价值观念，明确伦理在行政实践中的重要性。首先，要通过行政主体的主观努力，自觉接受道德熏陶，同时自察自身的行为，将责任意识纳入自己的良知与信念。其次，地方政府要致力于发展行政伦理教育，完善其学习、教育、培训的系统化。可利用高校资源来进行基础性教育，尤其是有意向从事公务员职业的相关专业学生；通过对在岗行政人员开展定期的思想政治与道德责任学习，规范公务人员的道德责任意识。同时，完善公务员的岗前培训制度，将行政伦理内容评估作为重要的考核标准之一，在源头上提高行政队伍的整体素质。并可设置或委托专门机构，对行政伦理的培训与考核制度化，保障与监督行政人员的具体行为[7]。

2.重视行政伦理冲突训练

行政伦理困境源自各种不可避免的困境，因此，通过冲突训练提升行政主体处理伦理困境的能力是可取的。在实践中，可通过行政伦理在实现个体价值和造成的利益损害及良心谴责的反差中，孕育正确的权力观，不为违法失职行为找借口，坚定自身的行为价值取向。在日常的行政工作中，积累与分析挣脱伦理困境的经验，提炼出合乎自身与公众的伦理原则与观念并在实践中遵循。通过案例分析、模拟演练等形式，在定期的培训内容中重视实际操作的练习，并不断更新理论与方法，以适应公共权力与行政复杂变化的环境下实现负责任决策的需要。

（二）组织制度层面

1.改革政府机构设置

责任型政府管理模式中，政府职能应转向公共服务，减少过多的干预与管制，重视行政工作中必需的伦理道德倾向，以责任行为来获得社会回应。为顺应权力的监督与公民的参与，各级地方政府组织应建设扁平化、网络化的层级结构，降低管理幅度，减少沟通阻碍。同时，根据行政需要和社会需求科学分工，明确组织责任的总体目标，合理配置部门的权力与资源，完善行政协调机制，促进资源的流通和共享，为失责行为减免祸端。

2.强化政府的权责约束

构建地方责任政府，要坚持权责统一的原则，行政机关及其工作人员要勇于承担相应的法律、政治、行政以及道德责任，并符合相应的制度和伦理规范。因此，要完善行政问责机制，构建行政执法责任机制。第一，弥补问责制存在的缺陷，严格规定官员的义务，明确责任追究与惩罚体系，严厉打击不良行政行为。第二，切实保障公民权利，重视行政补偿制度的投入与完备，在追究政治、法律责任的同时承担赔偿责任，对公民实现应尽的义务。第三，在公共管理的决策、执行与评估等过程中，都存在地方政府责任缺失和失职渎职的可能条件[2]。应逐步建立行政决策责任制度，避免实际行政行为的失误。

3.完善伦理监督制度建设

一方面，重视法律法规在增强责任意识上的刚性作用。首先，各级地方政府要从整体法律的有效性出发，在宪法与行政人员伦理道德规范的范围内，制定并出台责任法案，为行政伦理责任实现提供依据。如可实施行政权力清单，明确权力的主体；限制地方政府及各部门的权限及运作流程，坚决消除权力设租的空间，强化责任追究；在此基础上推行责任清单制度，严格落实主体法律责任；强化对自由裁量权的监管与合法使用，严格按照法制程序与手段追究责任，如图2所示。其次，需针对某一特定的违法行为进行行政伦理立法，确定惩处以及赔偿事项，确定具体的执行措施，促使问责机制运作的常态化、规范化。

图2 行政伦理法律的作用示意图

另一方面，不能忽视对行政权力与行为的内外监控。其一，地方政府要建立伦理道德的监督机制，使地方政府上下级的双向监督结合起来，从而制约贪腐行为。如可建立专业性的伦理监督与评价机构，将其职责主要集中于对工作作风、专业技能以及部门沟通等方面的监督[4]。其二，通过法律形式完善多元监督体系，引导各监督主体进行有效的沟通，达成统一的认知，建立统一的监督标准；完善行政伦理的监督细则及实施程序、步骤，注重其可操作性；切实履行实施职责，注重行政绩效评估的监督与应用，可将其与公务员队伍道德建设紧密结合，严格实施奖惩。其三，整合现有的监督力量，拓宽社会公众表达民意和实现监督的实质性渠道，充分发动社会公众行使监督权，同时重视新闻媒介等新兴监督主体的有力作用，创新对其的管理与运用，促使外部社会监督的制度化。如图3所示。

图3 行政伦理监督体系的作用示意图

（三）组织文化层面

1.营造责任政府的执政理念

执政理念贯穿于政府的一切行政活动中，而行政伦理也可表现为政府的价值观念。责任政府立足于以人为本的基础，对行政伦理责任提出责任本位、服务本位、法制本位的基本要求[6]。因此地方政府在执政过程中要坚持体现回应性的公开透明理念，负责任地行使权力，治理社会问题；树立“公民本位”服务理念，由管制行政向服务行政转变，满足公众需求；培育依法行政的公平公正理念，实现用法治民、事向治官、权力转变，规范公共行政。在蕴含行政伦理的理念的指导下，在各级政府内部与广大社会群体中形成良好的伦理责任氛围，保障公共行政决策与行为是以对人民负责为最终目的，减少推进责任政府管理模式的阻力。

2.加强新型伦理文化的建构

要消除传统行政文化的积弊，就需要依据“十八大”以来党和政府在新时期下的指导思想，构建新形势下与我国现阶段国情相适应的政府行政伦理文化。根据责任型管理模式下的行政主体知识需求和公众学习需要，吸收与借鉴国外的理论成果与实践经验，进行文化体系的更新与体制的改革，培育体现行政伦理观的新型行政文化，并将其推广与渗透到行政实践中。同时，促进公务员相关制度改革，把伦理责任的概念、意识形态转化为可操作的行政职业道德规范，建立行政组织的伦理准则体系。并以法律、规章制度等形式来明确具体的准则条例，并在日常的学习和培训中加以学习运用，从而激励、教育、调节行政主体的行为。

（四）社会期待层面

1.推动公民与政府的互动

行政伦理强调社会期待的重要性，而社会对公务人员的期待可以在公民与政府的互动中实现。当然，被动的沟通在现代多元的公众主体和复杂的公共程序下是不够的，因此地方政府应采取措施提高公众的政治参与力。一方面，发展并培育社会群体或组织，通过资源配置和政策倾斜构建支持性环境，以行政伦理思想来完善监管，引导公民通过组织参与到行政的决策、监督中。另一方面，在与公民的互动中，地方政府应逐步完善行政活动中决策与监督的参与机制，如社会听证会、专家咨询制等机制，在制定政策法规时，既要重视中国特色智库中的专家作用，也要公开听取社会群众、组织的意见，保证在公共利益的分配过程中体现人民意志；政府也可及时根据舆论反应做出回应，形成无缝衔接，使社会问题得到更好的解决。

2.推进透明化政府的建设

在行政伦理思想下，为了有效及时地获得政府回应，地方政府应全面推进政务公开，进行透明化建设。首先，公开行使权力，政务信息面对公众，建立财务的透明化运作机制，使得公众及时、全面地获取政府的重要活动信息，便于参与、监督和评价。其次，坚持责任政府的执政理念，负责任地行使权力、处理问题。建立政务公开的责任追究机制，通过制裁不公开的失职行为和打击泄密行为，真正实现透明化政府运作的实际价值。完善行政信用制度，以行政人员信用档案记录来引导行政主体的责任行为，依靠政府信用资源管理实现信息的对称发布，运用科技支撑和加快电子政务等资源网络化服务管理平台的推广，提高行政人员行为的透明度与效率。