我国BOT模式的探索

文静

摘要：BOT模式因其吸引民间资本和国外资本参与国内大型公共基础设施项目的特点，在国内已被广泛采用，其中也不乏诸多衍生模式，所以选择正确的BOT模式是基础设施项目能否被特许经营和成功实施的关键。本研究选取案例——甘肃省酒泉市热电联产集中供热项目，根据BOT自身的特色及本案例的具体情况进行分析，以求探索出符合中国国情的BOT模式，并对参与BOT项目的相关企业和政府提出个人建议。

关键词：BOT模式：项目风险：特许经营

中图分类号：F270 文献标识码：A 文章编号：1008-4428（2018）01-43-02

一、BOT融资模式简介

BOT，英文全称是Build-Operate-Transfer，中文为“建设一经营一移交”，有时也被称为“公共工程特许权”，也就是说，BOT一般是私人公司或财团自行解决部分资金问题、建设和经营项目，并在与政府约定的期限内负责维修设施，最后将这些基础设施建设转交给政府部门。

BOT模式作为一种吸引外资或民间资本进行基础设施和公共事业建设的项目运作形式在国内外迅速发展起来。我国已处于工业化中期和城市化加速的经济社会发展阶段，工业化和城市化中的建设任务相当繁重，特别是公共设施（电力、自来水、卫生与排污设施、固体废弃物收集与处理等）、水利工程（大坝和灌溉及排水渠道）、交通（高等级公路、城际铁路、地铁、港口、机场）等领域的建设任务尤其繁重。要缓解地方公共设施、水利工程、交通项目建设需求与政府投资能力极为有限的矛盾，一个可能的出路就是大力发展BOT模式。在中国，BOT项目融入了中国国情的具体需要，但也有存在缺陷，本研究就是以典型案例来探索BOT在我国的发展之路。

二、我国BOT项目的典型案例：酒泉市城区热电联产集中供热项目

（一）项目背景

在2009年以前，酒泉市大多采用小锅炉分散供热的方式进行供暖，然而这种方式供热质量差，供热效率低，既不利于保证民生，又产生严重的资源浪费和环境污染等问题。因此酒泉市政府决定采用BOT模式来开展热电联集中供热项目，即对项目的建设、经营、管理、维护及收益均采用分段原则，坚持先接后并的原则。酒泉市政府预计2009年启动该项目，并于2014年冬供暖前完成。

（二）项目实施过程

首先，酒泉市政府出台了整个项目的总体方案，于2012年5月确定与国电电力酒泉发电有限公司建立合作关系，由国电电力酒泉发电有限公司担任该项目的主要运营商，负责项目的建设、运营和维护，在政府的主导下共同推动酒泉供热规模化、经济化、集约化和绿色化。

三、运作模式

（一）合作模式

项目采用BOT方式建设运营，在收益模式上，由政府扮演定价者的角色，并在煤炭价格涨幅超过10%时给予补贴，同时付费群体为使用者。在合作机制上，国电电力酒泉热力有限公司（社会资本方）负责在工程建设、安全运营和服从行政部门监管的过程中涉及到的日常工作，同时被酒泉市政府（政府方）授予特许经营权。各相关行政部门积极配合集中供热项目的各项事宜，确保项目按期建设，减少带给居民的不便。

（二）资金筹措

项目建设与运营共需资金4.4亿，其中酒泉市政府负责筹措资金2.5亿元，占比约为56.82%，自2012至2014年每年投资8333万元：国电电力发展股份有限公司负责投资1.9亿元，占比约为43.18%，其中1亿为工程启动资金，由政府方负责担保，社会资本方向银行分期贷款筹集。

（三）建设运营项目建设

市政府成立项目领导小组对该项目进行协调、监督，社会资本方负责组织建设、运营与维护。根据双方合作协议的规定，在特许经营期间，社会资本方担任项目的主要运营商，负责供热和维护一级网管，政府方收取供热费用，并指定其他运营商负责项目的维护。特许经营期结束后，社会资本方正式将资产移交至酒泉市政府，由肃州区政府行使经营管理权。

（四）价格联动机制

政府方就煤热价格的市场变动灵活定价，表现为：政府方通过核算项目中的煤炭等资源成本及项目运营中供热系统成本确定市场价格。当煤炭价格上涨10%以上时，政府适当提高供热价格或者给予补贴；反之，当煤炭价格下跌超过10%时，政府适当降低供热价格。这也是本次项目中的一大亮点，依靠社会资本方的建设运营能力和政府的补贴政策，真正达到优化资源利用效率的目标，真正做到惠民服务。

（五）风险机制

1.六大主要风险

（1）建设风险，项目建设过程中可能会遇到以下事项影响项目不能保质保期地完成，如：临时改变供热系统设计、原材料和设备等不能及时到位、项目前期拆迁工作延误、出项人员伤亡等事故、施工周期超出预期计划等。

（2）经营风险，是指在项目经营过程中可能由于资产管理效率低下和成本控制能力差产生的利润损失。

（3）融资风险，主要是国家融资环境产生不利趋势，如通胀速度加快、汇率或利率变动所产生的风险。

（4）价格风险，存在供热资源如煤炭等市场价格波动带来的风险，能源价格上涨使社会资本方的成本增加，从而带来直接的不利影响。

（5）政策风险，主要是货币政策和公私合营政策的改变给项目带来的负向性影响。

（6）环境风险，集中供热项目可能产生资源浪费和环境污染问题，如过量耗费水资源，集中供热产生雾霾等，从而社会资本方需要对环境保护做出补偿措施。

2.风险分散化的三大原则

（1）风险和管控能力相匹配的原则，在政府方和社会资本方相比之下，由最大风险管制能力的一方承担最大的风险。

（2）风险和收益机制相协调的原则，即要获取收益就必须要承担风险，且承担风险的大小取决于事前协定收益的大小。在具体的项目建设、运营和管理过程中，对于实际突发的項目风险，政府方和社会资本应当共同承担并协调管控风险。

（3）风险与资本运营相一致的原则，即建立资本可退出机制。简单来说，就是如果项目遇到突发性极端事件对其建设和管理造成极其恶劣的负面影响，政府有义务介入并保管项目资产，及时降低项目的风险，维持供热系统安全建设和运营。

（六）项目结果

本次热电联产集中供热项目采用了BOT模式，成功地运用了BOT模式的优点，由社会资本方承担了约43.18%的融资责任，解决了政府的财政困难问题，又解决了酒泉市肃州区集中供热问题，真正做到惠及民生，最后，为中国的集中供热项目引入了先进的技术，为之后的供热项目建设提供宝贵的管理和营运经验。

四、对策和建议

由于该项目属于公益性项目，此类项目当时在国内的发展并不成熟，如何有效开展项目采购和交易谈判，在当时的时代背景下还有需要改进的地方。然而该项目依然是西北部地区BOT模式的示范案例，仍有很多可圈可点之处。

（一）政府方筹集大量财政资金的需求与社会资本方获取投资收益的目标相匹配，双方找到合作的共赢点，达成了战略双赢。

（二）在2009年构思该项目时，至2015年项目完成社会资本方将资产转交给政府方的整个较长的时间跨度中，酒泉市政府积极制定不同的多方面的制度准则，以适应项目的招标、建设、运营、管理和维护的全过程，这些制度准则为项目的顺利实施提供了保障作用。

但是，项目中也不可避免地出现了BOT模式的缺点：

1.高标价。在投标制度的激励下，社会资本方往往倾向于制定较高的投标价格以求中标。同时，在漫长的咨询时间中，政府与社会资本方都投入了巨大的人力物力成本，从而双方共同抬高了招标价格。

2.政府方预期利用社会资本方的资金、先进的技术和管理经验，共同发挥公私资本提供公共基础设施服务的效用，但目前的项目融资模式尚未完全实现这种目标。具体表现在项目初期，项目确认、设计和可行性研究等准备工作基本上由政府或者本机构的项目报送政府批准：反观社会资本方，基本上没有参与项目初期的环节。但正是在这个阶段的项目中，在使用技术的过程中进行了基本的定位。这允许私营部门参与项目的建设和运行，所使用的技术必须得到政府技术的批准，使社会资本方的技术创新非常有限。目前，BOT等大中型公共基础设施项目的融资方式存在这些问题。

由以上提出的BOT模式的弊端，我对未来政府方和社会资本方的BOT项目实施提出以下建议：

（三）对社会资本方的建议

1.从目前看，我国的BOT项目，主要的参与者还都是外国的跨国企业，国内企业参与的较少，国内民营企业尤为显著。我国企业，特别是民营企业，应当破除观念上的障碍，更积极地参与到BOT项目建设中来。在本案例中，酒泉市政府选择了大型国企的地方分公司作为合作伙伴，没有积极纳入外商和民营企业的参与。基础设施服务业具有用户明确、需求稳定、风险较小的特点，对民营企业具有足够的吸引力。

2.国内社会资本方在BOT项目中有得天独厚的优势，例如熟悉国内的政治环境和法律，没有文化差异；不存在汇率风险，不用担心汇率升降对项目的影响；自身的效率高，办事灵活等。国内社会资本方应该充分利用和发挥这一优势。

（四）对政府部门的建议

1.作为政府方，应该改变把BOT模式作为吸引外资手段的错误认识。这一模式，是公共部门利用私人部门的力量进行公共设施建设的手段，这里的私人部门，决不局限于外资。如果过多地利用外资，会使关系国家安全的很多基础设施掌握在外国人手中，同时也会对内资造成“挤出效应”。

2.政府为项目提供担保和支持。政府在BOT项目中扮演着重要的角色，是项目的购买者、使用者和最终所有者，而且政府做出担保，可将投资人风险控制在可以接受的水平上，极大地促进和方便BOT項目的进行。在本项目中，我国政府主动承担了政治风险和法律风险，免除了社会资本方的后顾之忧。

政府必须要扮演项目的发起人和监督人这两种角色，所以政府需要站在双方利益的前提下，充分认识和了解全球范围内PPP融资模式的优秀开展经验，并根据我国的实际情况来进行规章制度以及相关政策的制定，有效保障政府和社会资本的合法权益，明确政府所处的地位，用合伙人的身份参加到PPP融资项目当中，以联合解决问题，同社会资本合作伙伴探讨未来在项目运行过程中可能潜在的问题，并对其进行问题处理办法的制定，并给予社会资本相应的地位，达到预期目的，最大化社会资本的利益。

3.善招投标制度，增加透明度和公平性，使项目从一开始就建立在坚实的基础上，加大社会资本放在招标期的自主权。