邓小平政府公共性的实践路径研究

赵 文

（九江学院社会系统学研究中心 江西 九江 332005）

邓小平政府公共性思想是邓小平在领导政府实现公共利益的过程中形成和发展起来的，是应中国社会主义初级阶段的现实国情之需要产生的。邓小平政府公共性思想的核心是强调政府要对人民负责，为人民服务。邓小平在推进中国特色社会主义建设的过程中，从政府公共性的实践载体、实践媒介、实践主体、实践客体和实践效能等方面进行了深入的探索，有效地推动了中国政府公共性的实现，增进和扩大了社会公共利益。深入学习邓小平实现政府公共性的理论与实践对今天我们深化服务型政府建设，落实政府服务职能有着重要的借鉴价值。

一、完善政府公共性的实践载体，重构以公共利益为核心的现代政府

政府是实现其公共性的天然责任主体，因此搞清楚“建设一个什么样是政府”，是实现政府公共性的关键所在。邓小平提出，社会主义政府要以实现公共性为目标，必须把政府打造成为一个人民的政府，即把人民利益放在首位，坚持人民当家作主，保护人民权益的政府。用毛泽东同志的话来说，就是“人民政府是真正代表人民利益的政府，是为人民服务政府。”[1](P65-66)。邓小平继承并身体力行毛泽东的这一思想，他强调“凡是于人民有利的事情，无不尽力提倡与实行”[2](P80)，“要照顾人民利益，凡是能够保护人民利益的事，应努力赴之”。[2](P55)

邓小平认为，要保证公共利益的充分实现，人民政府还需要具备以下几个必要特征：一是权力运行公开透明。即政府要自觉维护人民群众的知情权和监督权，主动接受人民群众的监督与检查。二是公职人员清正廉洁。公职人员只有保持清正廉洁，才能始终以人民公仆的身份为公共利益服务。反之，公职人员将自身利益置于公共利益至上，则必然会滥用手中职权，为自身谋取不正当利益，直接损害公共利益。三是政府运转成本低廉。由于社会资源总体是有限的，是稀缺的，因此降低政府运作成本本身就是在节约社会资源，能减轻人民和社会的负担，实际上也就是增进了公共利益的总量。四是政府行为积极高效。政府不能不作为，不能乱作为，也不能低效作为，为人民提供高效率和高品质的服务是现代政府的重要职责。政府必须不断提升自身的工作效能，才能有效地满足人民群众物质文化需求日益增长。五是政府行为法制化。政府行为法制化是政府民主性的内在要求。邓小平明确指出“发扬社会主义民主，健全社会主义法制，两者是统一的”[3](P276)。第一是要求政府要依法行政，按法律办事。因为法律是人民意志的集中体现，法制化的政府就是维护和实现人民的意志，也就是实现人民的公共利益。第二是要求政府自身行为必须合法、守法。这既是对隐藏在法律条文背后人民共同意志的尊重和维护，也是政府行为有效性的基本前提。一个权力运作透明，政府行为高效，廉洁廉价的法制化政府，是社会主义政府人民性的综合表征，也是实现政府公共性的基础性保障。

二、优化政府公共性的实践媒介，重塑以公共服务为重点的政府职能

政府公共性的真正实现最终还是要落实到保障人民群众对社会物质和精神财富的享有上来，因为政府公共产品的供给能力决定着政府公共性的实现程度与效果。因此，邓小平要求推进政府机构改革，转变政府职能，使政府从统治、管理社会走向服务社会，向人民提供优质的公共服务。邓小平的这一观点与马克思主义政府职能理论是一脉相承的。恩格斯认为政府职能具有二维性，即政治统治维度和公共服务维度。恩格斯明确提出“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它进行了它的这种社会职能时才能维持下去。”[4](P523)由此可见，政府的“统治职能”是以其“社会职能”为基础的，政府的“社会职能”为其“统治职能”提供合法性支撑。

在今天看来，政府的这种“社会职能”就是社会管理和公共服务职能。因此十一届三中全会上，邓小平要求重视政府的经济管理职能，把国家的工作重心转移到经济方面来，并在此基础上推进政府的公共服务职能。1978年，邓小平提出，经济工作是“今后的主要的政治”[3](P150)，政府主要职责就“主要是必须把经济建设搞好”[3](P240-241)。然而，我们要清醒地认识到，邓小平发展经济职能的根本原因是通过发展经济来改善国家落后的状况，改善人民生活状况，这实际上就是强调和实现政府的公共服务职能。政府的公共服务职能是建立在政府经济职能基础上的。所以政府在“社会主义时期的主要任务就是发展生产力，使社会物质财富不断增长，人民生活一天天好起来，为进入共产主义创造物质条件”[5](P171)。他还认为，在中国没有进入小康社会之前，先要大力发展经济，为政府提供公共服务奠定坚实基础，而当中国进入小康社会之后，则更要提高政府的公共服务能力，在国家财政更加雄厚的基础上，将“总收入要更多地用来改善人民的生活”[5](P161-162)。

因此，邓小平认为应该正确处理政府公共服务职能与政府其他职能的关系。一方面，发展政府公共服务职能，并非是要取消政府的经济发展、政治管理职能。而是要实现好政府的经济职能和政治职能，即要在实现政治平稳发展、社会和谐有序、经济健康发展的同时，向人民提供质优价廉的公共服务。政府的政治、经济和社会等各方面职能的价值都是指向公共利益的有效维护与供给，而政府公共服务职能则是落实和实现公共利益的具体职能，提供公共服务，实现人民群众的利益诉求，才是政府工作的真正价值所在。另一方面，要随着社会发展的要求，不断凸显政府职能体系中“公共服务”职能的重要性，将政府的公共服务职能落实到具体的政府行为中，落实到关系国计民生的社会事业发展方面，为人民提供满意的公共服务。

三、培育政府公共性的实践主体，打造以服务人民为宗旨的公仆队伍

实现政府公共性，维护人民的公共利益，绝不是停留在纸上的理论呼吁，而是要把政府的公共服务职能落到实际工作中来，那么这就需要有一支能为实现公共利益目标奋斗终生的公仆队伍。在这支队伍中，要充分发挥领导干部的示范服务作用和普通公务人员的积极服务作用。

第一，邓小平提出了“领导就是服务”的科学论断，成功地回答了“什么样的领导”是实现政府公共性的主导力量的问题。在党的领导下，政府领导掌握了公共政策的决策权和执行权，掌握了社会资源的分配权，对政府公共性的实现起着举足轻重的作用。公共利益都必须高于个人的利益，即使对于掌控权力的领导而言，尤其应当如此。领导干部要有正确的权力观。领导干部要认识到手中的职责权力源于人民的权利，因此领导手中的权力要为实现人民的权利而服务，这是正确的权力观的基本逻辑；领导干部还应该有正确的群众观。人民群众是社会历史活动的主体，是一切历史的创造者，因此领导干部要坚持群众路线，向群众学习，对群众负责，为群众服务；领导干部还应该要有正确的政绩观。领导干部要正确了解人民群众和社会发展的基本需求，科学运用手中权力，为人民群众提供其迫切需要的公共服务，并以此作为自己政绩发展的方向，即以人民群众的需求作为自身工作努力的方向，绝不能只为政绩而不顾人民群众实际需求去盲目地开展社会建设。邓小平认为，正因为如此，领导要正确认识自身的公仆身份，要树立正确的权力观、群众观、政绩观，科学运用手中权力为人民提供有效的公共服务。

第二，普通公务人员是实现政府公共性的重要力量。人民的公共利益涉及面非常之广泛，普通公务人员是与人民群众直接接触最多的服务主体，他们自身的职业责任意识、服务意识和服务能力直接影响了社会公共利益的实现程度。另外，普通公务人员在实现政府公共性过程中还有着重要的承上启下的作用，他们通过与人民群众的广泛接触，更了解人民群众的真实利益诉求，进而将人民群众的主张与愿望向政府高层反映，政府部门领导干部能掌握人民群众更为真实的需求偏好信息，进而有针对性地改进公共服务，更好地实现公共利益。因此，邓小平认为公务人员必须要有明确的角色定位，牢牢树立人民公仆的服务意识，要认识到我们党和政府“不是把人民群众当作自己的工具，而是自觉地认定自己是人民群众在特定的历史时期为完成特定的历史任务的一种工具”[2](P217-218)。政府及其公务人员必须要有这种清晰的定位，把这种“工具意识”运用到政府工作中去，摒弃传统社会中高高在上的官老爷意识，杜绝“门难进、脸难看、事难办”的“衙门作风”[3](P230)，而是要以和人民群众一致的社会主义劳动者的姿态“当人民的勤务员”[2](P304)，全心全意为人民服务。

四、厘定政府公共性的实践客体，建立聚焦民生改善的公共服务体制

实现政府公共性，关键在于要聚力发展关系国计民生的社会事业，以切实改善人民生活状况，提高人民生活水平。历史唯物主义认为，人类社会发展的首要问题要解决人们的吃、喝、住、穿等问题，这是人类社会发展物质规律性的基本体现。因此政府作为人民利益的代表者和实现者，必须将解决人们最为关心的切身利益问题作为其政府工作的重要任务提出来。因此，邓小平强调，社会主义政府的行为必须符合“三个有利于”战略标准，其中之一就是“是否有利于提高人民生活水平”[5](P372)。“是否有利于提高人民生活水平”[5](P372)作为“三个有利于”战略标准的一个重要组成部分，既是政府一切工作的落脚点，也是衡量政府工作质效性的一把标尺。政府权力来源人民的选择与授予，政府为人民服务，帮人民办事是天经地义的事情。但是政府应该为人民做什么的呢？“是否有利于提高人民生活水平”[5](P372)直接有力地回答了这一问题。

从提高人民生活水平所涉及的内容上看，邓小平主张建立涵盖范围非常广泛的公共服务体制，包括为人民群众提供基础性公共服务，如推动铁路建设、石油工业建设和钢铁工业建设等；为人民群众提供社会性公共服务，如加强教育、科技、就业、医疗卫生和社会保障等公共服务领域的探索；为人民群众提供经济性公共服务，如推动旅游事业发展、现代化的城市建设和农业现代化建设等，还包括为人民群众提供安全性公共服务，如完善警察队伍公共安全建设和国防事业建设等等[6](P20-39)。以上这些虽然都是政府公共服务供给的重要内容，但是在不同的历史时期有着不同的侧重点，因为公共利益的实现不是一蹴而就的，而是一个长期的逐步增益的过程。

邓小平认为，在改革开放初期，政府需要急切关注的问题是人民基本生活质量的保障与改善问题，因此他提出要解放和发展生产力，以经济建设为中心，夯实公共产品供给之物质基础，并在优先解决人民群众的温饱问题的基础上，进一步健全政府公共服务体制，逐步解决人民生活中其他难点和痛点问题。例如，加强教育事业的发展，邓小平认为“我们要千方百计，在别的方面忍耐一些，甚至牺牲一点速度，也要把教育问题解决好”[5](P275)；加强发展科技事业，邓小平提出了“科技就是第一生产力”的科学论断，为中国科学技术事业的发展指明了方向；加强就业帮扶，增加就业岗位，强化职业技能培训，拓宽就业路径；关注医疗卫生事业发展，主张加大经费投入，培养医学人才，推动“中西医结合”的政策，等等。邓小平还强调，随着社会的不断发展，不仅人民原有的利益诉求也必然会发展变化，而且还会产生更多新的利益诉求，因此政府公共服务的客体也需要随着时代的进步而不断更新与完善。

五、重视政府公共性的实践效能，建立以人民满意为导向的问责机制

邓小平强调，政府工作做的好不好，不是政府自身说了算，而是要看人民群众对政府工作的评价，即要看“人民拥护不拥护、人民赞成不赞成、人民高兴不高兴、人民答应不答应”。衡量政府实现公共性的成效也自然是要遵循这一基本原则。所以要建立以人民满意为导向的政府公共服务问责机制。人民群众作为公共服务的直接享用者和最终受益者，他们在评价政府公共服务供给质量和公共服务态度上最有发言权。政府应该主动去调查和了解人民群众的公共服务需求偏好，了解人民群众在接受服务之后的清晰态度、情感体验以及对改进服务提出的意见与建议。并且，对人民群众不满意的公共服务及其供给主体，我们应该在调查核实的基础上及时处理、反馈，并根据具体的情况调整服务的内容与方式。

为了保证政府公共性的实践效能，邓小平提出要建立健全政府行为问责机制。问责机制建立首先是确立政府的责任制度，明确政府在实现公共性的各环节所承担的具体责任，以责任来督促政府服务职能的实现。邓小平特别指出:“在管理制度上，当前要特别注意加强责任制。……急需建立严格的责任制。”[3](P150-151)其次，要建立责任监督机制。这一监督机制既包括政府自身的监督，同样也包括人民对政府的监督。邓小平强调国家既要有“专门的机构进行铁面无私的监督检查”[3](P332)，也“要有群众监督制度”[2](P215)，以有效的监督制度来防止政府权力的异化。最后，要有及时有效的责任追究制度。即对不能按照人民意志有效实现政府公共性的政府部门予以必要的惩戒。尤其是应当要对那些在人民生产生活领域中的基本公共服务的供给不及时、效率低下、服务品质不过关的政府部门进行问责，对“失职者要追究责任”[3](P341)。因此实现政府公共性，还要切实发挥人民群众的主体作用，建立真正以“人民群众是否满意”为政府公共性的实践评价标准的问责机制。

小结

邓小平实现政府公共性的思想与实践是一个体系化的工程，重构以公共利益为核心的现代政府，解决的是“建设一个什么的社会主义政府”才能最有效的实现政府公共性的问题，这是实现政府公共性的最基本保障；重塑以公共服务为重点的政府职能，这是在打造现代化政府的基础上，理清政府通过“什么样的媒介”来实现政府公共性的问题；打造以服务人民为宗旨的公仆队伍，解决的是在理顺政府职能的前提下“依靠谁”来实现政府公共性的问题；建立聚焦民生改善的公共服务体制，则是要解决向人民群众提供“什么样的公共性服务”的问题；建立以人民满意为导向的问责机制，则是要求政府将为人民负责的精神落实到底、落实彻底，不仅要为人民服务，而且还要为人民提供有效的服务。这个体系的每一个部分都是不可或缺的重要组成部分，每一个部分的状况都直接关联到政府公共性的最终实现状况。每一个部分之间都是相互影响、相互促进的关系，都是实现政府公共性，维护人民根本利益的必经之路。在当前深入推进国家治理现代化的进程中，如何实现政府治理现代化，实现政府公共性，也是一个极其引人关注的热点话题。邓小平关于实现政府公共性的理论与实践则是我们从中寻找可资借鉴经验的宝贵源泉。

［ 1］毛泽东选集（ 第 5卷）［ M］.北京：人民出版社，1977.

［ 2］邓小平文选（ 第 1卷）［ M］.北京：人民出版社，1994.

［ 3］邓小平文选（ 第 2卷）［ M］.北京：人民出版社，1994.

［4］马克思恩格斯选集（第 3卷）［M］.北京：人民出版社，1995.

［ 5］邓小平文选（ 第 3卷）［ M］.北京：人民出版社，1993.

［6］李美娟.邓小平政府公共服务思想与实践研究［D］.西南石油大学硕士学位论文，2012.