网络环境下的公共政策：政治参与的视角

羊许益

（保山学院政治学院 云南 保山 678000）

公共政策的科学化、民主化、法治化应成为地方政府公共政策追求的重要目标。重视地方政府公共政策制定中的民意表达问题既是我国社会主义民主政治建设的需要，也是我国建设法治政府的重要内容。从公民参与视角研究网络环境对地方政府公共政策的影响，对于探索网络环境下公民有序、有效参与公共政策的具体路径，对于推进网络环境下公共政策的民主化、科学化，实现地方政府治理现代化无疑具有较大的理论价值和现实意义。

一、政治参与及其对公共政策的意义

公共政策，一般被理解为政府公共政策，是指地方政府在与社会充分交流的基础上,依法对辖区内的公共利益或公共事务做出的规范性安排。“公共政策是对全社会价值的权威性分配”[1](P5)，是为解决社会公共问题对社会公共利益进行分配的结果。必须指出，公共政策并非一致同意的行动，而是政策制定者与利益相关者相互博弈、妥协的过程和结果。

（一）政治参与

作为现代政治学中频繁使用的政治参与，是当代政治理论与实践的一个重大课题。目前，学术界关于“政治参与”的定义很多，使得“政治参与像有些术语一样，由于意思实在太多，最终倒反失去它们的有效性”[2](P292-293)。虽则如此，但总体而言，学者们在对“政治参与”进行界定时，大多倾向于将参与主体限定为“普通公民”。如：政治参与“就是平民试图影响政府决策的活动”[3](P5-6)；“是普通公民通过各种合法方式参加政治生活，并影响政治体系的构成、运行方式、运行规则和政策过程的行为”[4](P207)；“就是普通公民通过各种合法途径影响政府决策与公共管理的行动”[5](P4)；是“普通公民通过一定的方式去直接或间接地影响政府的决定或与政府活动相关的公共政治生活的政治行为”[6](P231)。

据此，本文认为，政治参与就是指普通公民通过一定的渠道和方式，积极参与社会事务，表达自身意愿，影响政府决策的一种政治行为。

（二）政治参与对公共政策的意义

公共政策的目标是解决社会公共性问题，解决那些已经发生或是具有潜在威胁的对社会发展和人民生活水平的提高构成障碍的社会公共问题。在公共政策过程中，政治参与就是公民通过各种方式来影响政府决策，最终实现自身利益的最大化。公共政策过程中的每一个环节都是相互影响、密切联系的，同时也是政府与公民互动过程的体现。公民政治参与是政府公共政策民主化、科学化的逻辑起点，也是其合法性的根源。政治参与对公共政策具有非同寻常的意义。首先，公民的政治参与可以为政府提供全面真实的信息和一定的智力支持，从而可以间接地提高政府公共政策的质量，确保公共政策的公共利益取向。其次，有助于实现政府与公民之间的良性互动和合作，提高公共政策的民主化与科学化程度。一方面，政府需要通过制定公共政策来维护民众的利益，使公民顺从政府的治理；另一方面，公民也需要政治参与以更好地实现与政府的沟通，促使有利于实现自身利益最大化的政策的出台。最后，政治参与是政府公共政策科学性、合法性和民主性的保证，同时也克服了政府公共政策过程中的官僚主义，是实行“阳光决策”、防止腐败滋生的必要条件。

二、网络环境对公共政策的双重效应

网络环境下，公民政治参与变得更加自由、便捷。网络作为公共政策制定过程中的新因素和新力量，改善了政治参与的途径和手段,增强了政治参与主体的参与意愿和参与能力。但应当看到，网络环境对公民参与公共政策具有双重效应。

（一）网络环境扩大了公共政策中的公民参与，推进了公共政策的民主化

1.网络环境可加速社会问题的传播，促使社会公共问题转化为政策问题

公共政策的初始环节就是社会问题如何转化为政策问题。实现这一转化有两个前提：一是社会公共问题广泛传播并反映了公众的普遍意愿；二是政府已认识到解决此类社会问题的必要性并将该问题列入政策议程。在网络时代，公民网络参与政治的趋势随着网络技术的发展得到加强，一大批网民参与到公共政策的制定过程中来。在网络环境下，当某一公共问题出现时，网络便捷、高效的信息交流加速了问题的传播，在很短的时间内就在网民中激起共鸣。网络环境下形成的网络舆论，增加了政府的压力，迫使政府在众多的社会问题中选择该问题，加快了对政策问题的确认。

2.网络环境增强了公民的参与意识，推进了公共政策的民主化

互联网的广泛渗透和应用适应民主政治发展的需要，为普通公民参与公共政策提供了一个良好平台和有力工具。一方面，任何人都可以在网络上就公共政策独立地发表自己的言论，这在某种程度上强化了公民的参与意识；另一方面，网络上广泛的信息交流反过来又加速了民主思想的传播，增强了普通公民民主参与公共政策的意识。

实现公共政策最优化是公共政策的终极目标；而要实现公共政策最优化，其理论前提就是公共政策的决策者掌握足够的客观真实的信息，并以此为依据制定政策方案。网络环境增强了公民对公共政策的民主参与意识；正是因为有了源于参与意识上的广泛参与，公共政策才能最大限度地体现和满足公众的普遍需求。

3.网络环境降低了参与成本，增强了参与意愿，有助于推动府民直接互动

网络环境拓宽了公民参与公共政策的渠道，降低了其参与公共政策制定过程的成本。因为网络的便捷，公民比以前更愿意参与到公共政策的制定过程中来，利用这一现代化平台来表达自己的利益诉求，从而实现与政府的直接良性互动。网络在政府与公民之间架起相互沟通和直接对话的电子桥梁：一方面，凭借网络，公民可随时表达自己对公共政策的意见与建议，扩大对公共政策决策的影响力；另一方面，借助网络，公共政策决策者能更广泛地、更客观地了解公民的真实意愿，从而集思广益、民主决策。

（二）网络环境导致公民有效参与公共政策不足，妨碍了公共政策的科学化

1.信息能力差异加大了地方政府公共政策制定中参与主体间的不平等，参与的局限导致政策的代表性缺失

受地区发展不平衡的影响，我国网络的发展和应用也出现了城乡不平衡、地区不平衡的矛盾，这使得网络参与主体非常有限。一方面，经济水平的高低间接地导致了信息能力差异，信息能力差异又直接造成网络参与能力差异，使得公民通过网络参与公共政策展现出很大的不平衡性，也使得公民的意愿表达呈现出较大的不平衡性；这种条件下的公共政策，因不可能充分体现公民的真实意愿，只能是不科学的公共政策或者说是不适合现实发展需要的公共政策。另一方面，贫富差距导致了信息资源的分布不均，相对于大城市而言，由于经济相对落后等原因，西部落后地区和乡村地区占有的信息资源太少；弱信息能力使得这些地区很少有人通过网络表达自己的利益诉求。应当看到，网络环境虽然总体上扩大了民主参与的范围和程度，但是从地区发展不平衡的实际情况来看，地方的城乡差距产生的信息能力差异反而加大了公民参与主体之间的不平等。

公民之间客观存在的信息能力差异，往往使得网络参与地方政府公共政策制定的主体范围较为有限，由于信息能力带来的网络参与能力的局限导致了参与主体的局限，有限的参与主体下制定的公共政策势必出现代表性不足的问题，使得政策代表性缺失。这样一来，政府所能听到或看到的就只是一部分人的利益诉求，而不是所有人或者大多数人的普遍要求；但参与的这小部分人，却“代表”大家的意愿。在此基础上制定的公共政策显然既不符合民主的本质要求，又违背了公共政策的目标——确保绝大多数利益相关者的意愿和要求进入政策议程，让“所有人共同享受大家创造出来的福利”，“结束牺牲一些人的利益来满足另一些人需要的状况”。[7](P185)

2.网络平台的开放性加剧了公民参与公共政策的无序性，非制度化参与导致了参与有效性不足

网络因其无中心、无界限的离散结构，具有便捷性、开放性等基本属性，任何团体和个人都可以利用互联网传递信息、表达见解。网络公共领域分散、多元、平等的自由主体的客观存在，一方面为网络公共舆论的形成奠定了良好基础，并促进了集体意愿和行动的发展；另一方面也加剧了公民参与公共政策的无序性。

首先，网络参与的匿名性降低了公民政治参与的不安全感，拓宽了公民语言行为的自由度。公民通过网络参与公共政策没有了以传统方式参与公共政策下的约束和拘谨，这就容易导致参与过程中的情绪化、粗俗化的言行，产生自由无序问题。

其次，在公民网络参与公共政策的制度化、法治化水平还很低的当前情势下，公民的有序参与和有效参与事实上是很难实现的：一是公民网络政治参与相关立法的缺失,导致了公民政治参与的随意性、无效性甚至“非法性”；二是已有的制度往往滞后于或不适应网络的发展，也就无法为公民的有序、有效参与提供有力的制度保障。在当下制度有漏洞，立法不完善的情况下，公民非制度化的网络政治参与在所难免，而参与的无序性和有效性不足就在所难免。

3.信息集中将导致公共政策决策的“不透明”，信息过剩又可带来公共政策制定的盲目性

当前，公民网络参与基本上是以讨论的形式出现的。公民利用网络平台就某个社会公共问题讨论交流，会逐步形成具有代表性的观点；但这些观点只是建议性的，并非决策性的，社会公众也只是在公共政策公布之后才能知道这些建议性的观点是否被政府采用，甚至因为相关信息和程序的不公开而根本不知道其是否被采纳。网络时代，信息集中比以往任何时候都更为容易，高层决策可完全离开下级的层层汇报而实现与社会公众之间的直接互动，这在某种程度上虚化了中间层级的功能、弱化了其对高层决策权的制衡作用，为决策权的集中行使提供了方便。权力具有自我扩张的本能和倾向，公共政策决策权一旦获得自我扩张的机会，就会试图利用网络集中信息甚而编造或操纵信息，消解网络环境对公共政策的积极效应。信息集中化的过程可以说就是权力集中化的过程，是信息被公共政策决策者用于权力的运作并借以获得权力的进一步扩张的过程。这一过程从本质上讲是非民主甚至是反民主的，特别是当公共政策决策者有意排斥民主参与，意欲进行“暗箱操作”时，公众的民主参与就越发无法保障了。此时的公共政策决策过程不仅缺乏来自社会公众的民主监督，还丧失了原有的来自中间层级的自下而上监督。在此语境下，相对于传统的公共决策而言，网络环境下的公共政策因“信息集中”很可能出现新的决策官僚化。

众所周知，公共政策制定离不开适时适量的信息支持，掌握足够的信息是政府制定公共政策的基础性条件。在传统社会里，为什么主政者制定出的公共政策颇多失误？若抛开政治原因和技术因素，大多是因为决策者掌握的信息量不足。现在进入了信息时代，网络环境中过量过剩的信息又可能会让决策者无所适从，影响其做出正确的判断和决策，带来公共政策制定的“盲目性”，从而影响了公共政策的质量以及后续的政策实施。

［1］戴维·伊斯顿.政治生活的系统分析［M］.华夏出版社，1999.

［ 2］［ 美］诺曼·H·尼,西德尼·伏巴.政治参与.见格林斯坦、波尔斯.政治学手册精选［M］.商务印书馆，1996.

［ 3］［ 美］塞缪尔·P·亨廷顿，琼·纳尔逊.汪晓寿等译.难以抉择——发展中国家的政治参与［M］.华夏出版社，1989.

［ 4］王浦劬.政治学基础［ M］.北京大学出版社，1995.

［ 5］陈振明.政治学［ M］.中国社会科学出版社，2004.

［6］杨光斌.政治学导论［M］.中国人民大学出版社，2000.

［ 7］马克思恩格斯全集（ 第 1卷）［ M］.人民出版社，1956.