政府治理机制转型与社会组织发展

研究问题

十八届三中全会以来，国家先后提出“创新社会治理体制”“激发社会组织活力”等政策目标，进一步强调了社会组织在促进经济发展、繁荣社会事业、创新社会治理、扩大对外交往等方面的积极作用。在此背景下，中国社会组织的制度环境正朝着发展型环境快速转变。这种深刻转变要求理论界超越建立在20世纪90年代社会组织制度体系特征之上的传统理论框架，形成更具针对性的当代中国政府与社会组织关系研究视角。

最近的研究发现，在社会组织宏观制度环境优化的同时，基层治理实践中的政府与社会组织关系表现出了多样性特征：在许多地区，地方政府在日趋显著的公共服务压力下，表现出了积极发展社会组织的较高热情；另一些情境下，地方政府在发展社会组织时更注重风险控制；此外，在特殊情况下，一些处于行政末梢的基层政府由于在治理转型中自由裁量权不断上收，开始出现通过发展社会组织而重建自身灵活性和弹性的基层行政“借道”社会现象。面对中国转型实践中政府与社会组织关系的这种多样性，传统的源自西方的“国家与社会”理论因其总体在宏观层次讨论“国家”与“社会”的力量对比与互动，因而难以呈现出这种多样性背后的演化机理。国内理论界发展出的“行政吸纳”“分类控制”等理论也仅能对其中的部分现象做出解释。

本文试图在一个统一的理论框架下揭示这种机制演变的深层组织学机理。我们通过引入政府行为研究领域的前沿研究，揭示不同治理情境下基层政府对待社会组织发展问题的认知取向，从而构建一种新型理论视角。

多层级行政发包理论视域下的政府与社会组织关系

长期以来，理论界对于中国社会组织发展的讨论更侧重于“应然”和规范层次。国内政治社会学“分类控制”及“行政吸纳”理论的重要突破是在“实然”层面剖析了社会组织对于政府的“双重属性”。但这些理论仍有两点不足：第一，其对政府的分析总体上是抽象的，忽略了政府行政体系内不同行动者在具体治理情境下对待社会组织的态度差异；第二，由于对政府内部治理机制的演变关注不足，这些理论对社会组织之于政府行政系统的作用讨论较为简单，假设了政府部门对社会组织的稳定偏好和策略。事实上，政府部门对社会组织的角色认知可能比“双重属性”更复杂且会动态调整。本文在借鉴“行政吸纳”等理论洞见基础上，试图结合不同的治理情境和条件、约束来讨论行政体系对社会组织认知的动态演变机制，从而推动政府与社会组织关系研究领域解释机制的纵深化发展。

（一）政府治理机制转型与政社关系变迁

当代中国社会组织发展是紧密嵌入社会治理体制创新的宏观改革脉络之中的，而社会治理体制改革是政府主导的一次重大制度变迁。在此政府主导有两层含义：其一，政府是改革推进者，会从总体上规划社会组织发展的制度蓝图；其二，在改革实践中，政府行政体系会根据自身遇到的挑战来灵活定义社会组织的功能与角色，进而影响政府与社会组织的互动关系。在已有的研究中，第一层含义得到了充分阐释，但最富实践意蕴的第二层含义却鲜有讨论。

实际上，第二层含义对于理解政府与社会组织关系演变尤为重要。在中国这样广土众民的国家实施有效治理，难免会面临一些“两难困境”式的治理挑战，如：权威体制与地方灵活性间的张力、总体支配与技术治理间的徘徊等，这些治理问题的不同应对机制都会引发政府体系内的周期性权力与资源结构调整，也会引发政府部门对社会组织的不同认知。

这种反思促使我们从总体上审视政府行政体系运行的基本机制及其周期性问题，这需要一种贯通多层级政府结构并能恰当描述其内在问题的分析框架。本文试图进一步拓展“行政发包制”的理论视域，建立多层级行政发包理论框架，深入诠释政府行政体系内部治理机制的调整及其对社会组织发展的影响。

1. 多层级行政发包制运行的基本形态

行政发包制在行政权的分配、经济激励和内部控制上与西方国家的科层制之间呈现清晰的差异。相比于科层制对经济社会运行环境的要求，行政发包制赖以实现的组织条件要相对简单。此外，由于行政发包制赋予了作为承包方的地方政府在应对地区差异上的极大灵活性，使“权威体制”与“灵活治理”间可以较好衔接，因此很容易在辽阔疆域中成为层级制政府运行的重要组织机制。行政发包制实际上是“行政”与“发包”两种治理机制的混合体。“发包”有助于控制治理成本，同时为承包方政府提供了有效的激励和较大的自由裁量权，但又可能因承包方滥用自由裁量权而引发治理风险；因此“行政”设置就显得必要，其实质在于约束“发包”在政府内部可能造成和放大的扭曲和负面效应，表现为一系列自上而下的收权与管控机制。由于“行政”与“发包”这两种治理机制在行政权分配、内部控制以及激励设置上有着相反的配置要求，因此行政发包制常在“行政”与“发包”两极间周期性摆动，并形成“行政”或“发包”主导的治理模式。

上述钟摆运动不仅存在于每一政府行政层级内，而且在多层级政府行政体系内还有更复杂的演化方式。以下讨论两种最主要的情形：

第一种情形是上下级行政发包制相互匹配、同向运行，表现为“层层发包”。这时上下级政府机构的运行都以“发包”机制为主导，在逐级向下“发包”任务的同时赋予下级政府较大行政自由裁量权，实施结果导向的控制机制。此时，政府行政体系可能遭遇两种不同难题：一是治理任务层层放大同时伴以强激励导致基层政府压力剧增；二是治理任务“层层发包”，但该治理任务在绩效考核中属于“软指标”，导致基层政府对发包任务注意力不足。

第二种情形是上下级行政发包制朝着不同方向摆动，突出表现为上级政府治理机制仍以“发包”制为主，但基层政府治理机制却开始向“行政”一端摆动。这种现象的出现主要与渐进式改革中上下级政府改革不同步相关。在一些改革创新的前沿地区，基层政府行为受到越来越多的约束，行政自由裁量权大幅缩小，基层的行政发包制开始向“行政”方向调整；而上级政府部门的改革却并未同步推进，仍按属地管理“守土有责”的逻辑强调“发包”的一面。这样，政府内部不同层级的行政发包制就开始出现不协调的问题。由此带来的最大挑战是导致下级政府在面对上级的“发包”任务时，缺乏足够的灵活性和弹性以应对问题。

多层级行政发包制运行中遇到的上述难题，会促使基层政府寻找相应的应对机制。当国家宏观制度环境日益强调“激发社会活力”时，基层行政部门就会通过强调社会组织的不同功能角色以解决改革中遇到的问题。

2. 不同治理情境下政社关系演变机理

在“层层发包”治理机制下，每一层级政府都允许下级握有较大的自由裁量权，这也意味着基层政府无需“走弯路”就能获得治理实践中的较大灵活性和弹性。这些政府部门没有太大动力通过发展社会组织来获得额外的灵活性和弹性空间，其更多是权衡社会组织的治理绩效和可能引发的治理风险后实施相应制度措施，这一逻辑与“分类控制”理论观察到的现象一致。但借助于多层级行政发包理论框架，我们可以更清晰地识别出政府部门权衡所依据的要素与逻辑。

如果上级在“层层发包”的同时还推动基层政府间围绕公共服务展开锦标赛竞赛，那么就会导致基层政府把公共服务效能放在一个重要位置上。随着激励效应的逐级放大，基层政府会更关注社会组织的公共服务功能，对其潜在治理风险的宽容度则会适当放宽。基层政府会鼓励社会组织发展出一定的自主性和独立性，也会为其快速成长提供多方支持。相反，如果上级政府在“层层发包”的同时并未围绕公共服务提供有效的激励举措，由于基层政府在发展社会组织中要承担相应的治理风险，就可能形成“风险控制”导向的制度设置。总体来看，在层层发包治理模式下，基层政府主要根据风险和激励的权衡来设置社会组织不同的制度环境。在此过程中，政府虽然始终保持着从制度上对社会组织的行政“吸纳”，但两者间仍存在一定的组织边界。

但在上下级行政发包制运行出现张力的情况下，政府与社会组织关系就会出现新变化。当上级政府采取“发包”主导的治理模式时，作为承包方的下级政府必须一揽子应对辖区内各项治理问题，客观上就要求下级政府有很强的灵活性和弹性空间以应对问题。但当基层政府的治理机制因改革约束从“发包”向“行政”摆动时，传统的灵活运作空间大大削减。基层政府会特别关注社会组织作为行政体系灵活性与弹性来源的角色。其会以购买服务等方式扶持、发展一批社会组织或专业机构，并使后者成为承担行政治理任务的重要助手。

此时，基层政府发展社会组织的动机、方式与“层层发包”治理机制下的情况有根本差异，其重要目标是“借”社会组织之“道”以化解行政体系内部改革难题。一方面，基层政府不仅规划社会组织的运行领域，还会通过人员控制等机制主导社会组织的运行，因此在其看来社会组织的潜在治理风险已得到有效控制，基层政府对社会组织的风险认知会大大下降。另一方面，基层政府行政“借道”社会的过程中，社会组织的公共服务功能也会得到一定程度的强调，因为“公共服务助手”的角色为“借道”机制提供了重要的合法性依据。质言之，基层治理中出现的行政“借道”社会现象本质上是一种以解决行政体系内改革难题为目标的变通策略。

上述讨论表明，当多层级行政发包制面临不同问题时，政府部门会动态调整对社会组织角色与功能的认知。“层层发包”模式引发了基层政府的对社会组织的“吸纳”，而上级“发包”下级“行政”的格局则导致基层政府的“借道”机制。

（二）基层政府认知中的社会组织角色图谱

以上讨论表明，基层政府对社会组织角色的认知是动态演化的。在社会组织的角色认知上，基层行政部门基于多层级行政发包体系的不同运转状态常面临下列三种选择。

1. 行政部门灵活性与弹性的来源

当上级“发包”、下级“行政”的政府多层级行政发包体系运行出现张力，且下级部门缺乏其他灵活性来源时，基层政府部门就会通过发展社会组织来重塑灵活性与弹性空间。这种策略取决于一些特殊的条件：首先，行政部门以购买服务等方式向社会组织转移资金和资源时约束较小；其次，不存在一个充分竞争的公共服务外包市场，行政部门有较大自由裁量权选择社会组织承接项目，可以便利地与社会组织间形成“特殊主义”的“借道”机制；最后，公共服务外包的质量监控总体是在体制内完成的。

2. 公共服务的帮助之手

本文理论框架进一步指明了基层政府优先考虑社会组织公共服务助手角色的条件，即：公共服务被“层层”发包，且存在强激励机制。此时，基层政府可能允许社会组织保持较高的独立性与自主性，并鼓励社会组织形成与公众需求快速对接的机制。此外，在基层政府行政“借道”社会的情境下，前者也会在一定程度上注重发挥社会组织的公共服务功能，但此时其更多是从工具主义和技术的层次强调提升社会组织处理事务的能力，而对社会组织提升自主性与社会性缺乏热情。

3. 治理风险的不确定来源

不同层级政府对社会组织的风险认知是在反复权衡中建构起来的：在上下级行政发包体制出现张力，下级开始 “借道”社会时，基层政府对社会组织的风险顾虑最低。因为此时基层政府已对社会组织实施了高水平的内部控制，以至于将其视为“自己人”。在公共服务任务“层层发包”但存在强激励机制时，基层政府对社会组织的风险顾虑也较低，因为强激励引发的竞争压力使其更倾向于将社会组织作为合作伙伴。但在“层层发包”公共服务任务，又不存在强激励的背景下，基层政府就会显著强化对社会组织的风险认知。

以上分析表明，随着多层级行政发包制的运作形态不断变化，基层政府对社会组织的角色认知亦会调整。这种角色优先排序的变化，会导致社会组织所处的制度环境出现微妙变化。

结语

中国的政府与社会组织关系存在不同表现形态，这种多样性与政府体系内部的改革进程有着密切关联。在特殊的情况下，一些基层政府会用灵活的“借道”机制来迂回解决体制内改革面临的挑战——这些策略也会在一定程度上改变政府与社会组织间的关系特征。这些发现充分说明在中国识别政府和社会组织的边界，必须深入研究两者关系的本质特征，而不能仅停留于资产所有权意义上的外部特征分析。

立足于进一步推动社会组织健康有序发展的国家改革宏观战略目标，本文认为当前社会组织发展中的一些深层问题实际上与基层政府缺乏长期战略的技术主义发展思路有着密切关联。而这种情况的出现在较大程度上与基层政府所面对的治理条件、约束复杂多变有关。我们认为当前较为可行的改革思路包括两个方面。首先，通过强化党建对基层治理体系的引领与统筹作用，推动基层政府形成治理创新的长期战略。由于党建组织网络是当前基层治理中跨政府部门、跨不同组织体系以及上下级联动的重要整合力量，因此充分发挥党建引领作用有助于提升不同层级行政改革的协同度，也有助于帮助基层政府控制治理实践中的不确定性，进而形成长期的社会组织发展思路。其次，通过法治手段，为政府与社会组织间的良性互动提供重要保障。从而使基层政府在发展社会组织时面对一些刚性的、立足长远的制度约束，提升政府治理与社会自我调节良性互动的水平。

总体而言，本文的理论分析有助于研究者对当前中国政府与社会组织关系的多样性及其背后的决定因素形成总体研判。这将为新时期进一步推动政府治理与社会自我调节良性互动提供重要的理论和政策依据。此外，本文也注意到，在治理转型的时代背景下，基层政府行政“借道”机制的微妙之处在于其双重功能：一方面能解决行政体制面临的改革难题；另一方面又为新型组织的出现和发展提供了可能—— 因为一旦改革的不协调问题得以解决，基层政府就可能减少对这些“借道”组织的隐蔽控制，此时后者已经具备一定规模，并有可能在新的起点上发展自主性，进而促成新的经济社会空间成长。就此而论，从长周期看，基层治理中的行政“借道”机制也是一种特定情境下的政府与社会组织互动机制。