管理与治理中国最具标志性自然遗址的最佳实践展示

詹妮弗·凯莱赫

皮特·沙迪

国际自然保护联盟

中国拥有地球上最壮观的一些风景，其世界遗产共有 53处，总数量仅次于意大利，位居世界第二，其中13处以其自然价值而入选世界自然遗产。世界自然遗产地被《世界遗产公约》认定为地球上最重要的保护区。四川大熊猫栖息地、湖北神农架等为珍稀物种提供了重要的保护，九寨沟、黄山等景点则提供了风景奇观，这些自然宝藏都是重要的国际遗产。

“为子孙后代保护那些非常重要的地方是我们的共同责任”，这是世界遗产概念的核心。《世界遗产公约》提供了制定和分享最佳实践的独特平台，可作为全球保护成效的晴雨表。

评估保护中国自然宝藏的前景

世界自然遗产地在帮助保护区应对全球挑战方面有可能发挥关键性作用。除了它们对生物多样性的保护具有重要作用外，世界的自然宝藏也为人们带来了很多益处。2014年世界自然保护联盟 (IUCN)的一项研究表明，超过 90%的世界自然遗产通过旅游业提供了就业机会和收入来源，其中三分之二带来了重要的水源①Osipova, E. 等 (2014)，世界自然遗产的效益：通过世界上最具标志性的自然场所识别和评估生态系统服务及效益。瑞士格朗：IUCN。。 它们提供的生态系统服务包括食品、药品、精神及文化价值、 研究、教育和减少灾害风险等。因此，确保这些遗址处于最佳保护水平，对于长期保护其杰出价值以及其对经济、社会和文化福祉的贡献，至关重要。

于2014年开始发布的《IUCN世界遗产展望》追踪了所有自然遗址的保护，是对世界自然遗产的一个全球评估报告。其2017年全球报告显示，虽然所有遗产中的三分之二前景乐观，但威胁在总体上有所增加，管理效率也日益低下。

相关亚洲的评估报告表明，如果世界自然遗产地继续得到良好的管理，那么随着时间的推移，其中四分之三可能会受到很好的保护②Osipova, E. 等 (2018)，《IUCN 世界遗产展望 2：对所有世界自然遗产地进行保护评估》。瑞士格朗：IUCN。。在中国，结果更为乐观， 其中 87.5%的世界自然遗产地在保护前景上被评为“好”或“好但仍存担忧”。

由于与 IUCN成员组织中国风景名胜区协会 (CNPA) 合作，《IUCN世界遗产展望 2》报告现已翻译成中文。CNPA在促进与世界遗产地管理者协商方面发挥了关键作用，以确保他们的意见被纳入 IUCN评估，从而提高准确性。

2014年以来，中国一直采用《IUCN世界遗产展望》的数据及建议来指导保护行动。例如，2014年 IUCN展望评估建议扩展武夷山遗址，中国据此提出修改武夷山的边界，该提议于 2017年获得世界遗产委员会的批准。

中国的世界自然遗产地有可能成为良好管理实践的范例，在其他地方进行分享。《IUCN世界遗产展望》显示，中国 69%的自然遗址被评为管理有效，这高于全球平均水平，同时也高于亚洲平均水平（二者均为 48%）。这些调查结果令人鼓舞，但《IUCN世界遗产展望》也显示，全球范围内对自然遗产的总体威胁正在增加，亚洲和中国也不例外。旅游业、旅游业基础设施、狩猎、道路和水坝的影响对亚洲的世界自然遗产地构成最普遍的威胁。在中国，旅游业仍然是最大的隐忧，因为游客对列入世界遗产名录上的遗址兴趣大增。

因此，开发有效的系统来监控、管理不断增长的旅游业也至关重要。中国的许多遗址正在提供创新的解决方案，希望在游客进入与减少其影响之间寻找平衡。

中国最新的世界自然遗产地梵净山即是一例。该遗产地于2018年列入世界遗产名录。梵净山位于贵州省东北部铜仁市附近的武陵山脉内，占地4万公顷，其中90%为原始林，提供了中国这一地区保存最完好的亚热带生态系统。它极具特有性，其动、植物物种在地球上是绝无仅有的。它是神出鬼没的黔金丝猴 (Rhinopithecus brelichi) 和梵净山冷杉 (Abies fanjingshanensis) 的唯一家园，二者均被IUCN濒危物种红色名录评为濒危物种③IUCN 对 2018年 4月《世界遗产名录》自然、混合特性提名的评估 (INF DOC 17 whc18-42com-8B2-en)。

公众对梵净山的兴趣一直在稳步增长，旅游人数从2010年的18万增加到 2014年的 36万。在申遗成功之后，这种旅游兴趣可能会迅速上升，就像中国其他入选的世界遗产地一样。值得庆幸的是，梵净山受到强有力的法律保护，并制定了有效的管理计划。游客经严格管理，只能进入遗址内限定的区域。管理部门对梵净山的主要观景区和步行区设定每天最多接待8,000名游客的严格限制。

良好的治理与基于权利的保护方法

在中国，有效管理旅游业并不是世界自然遗产地面临的唯一挑战。《IUCN世界遗产展望》显示，与当地社区的关系是全球许多世界自然遗产地一个关注点，而中国在这方面对于世界自然遗产地的保护与管理常被评为高度关注或部分关注。为使世界自然遗产地发挥其作为地球上最受认可的保护区的作用，必须大力解决如何管理与当地社区关系方面的问题。

今天，人们越来越认识到，必须将自然对人类福祉贡献的理解纳入保护区的管理之中。自然与人之间的相互联系也是国际上的一个关键考虑因素，尤其是在《2030年可持续发展议程》中。

IUCN在处理涉及福祉与社会成果的保护问题方面居于全球领导地位，并通过提出与管理并行的两个概念，即治理和基于权利的方法，制定了关键策略，这符合IUCN“重视和保护自然的公正世界”的使命。

治理越来越重要，它被定义为“决定行使权责、采取决策者、公民、其他利益相关者有发言权方式的结构、过程和传统之间的相互作用”④Graham 等，21世纪保护区治理原则，一篇评论，与加拿大公园管理局和加拿大机构发展局合作治理研究所，渥太华，2003年。IUCN通过其政策、计划和项目活动，尤其强调自然资源治理，采取积极措施实施基于权利的方法⑤参见 IUCN 关于人权、性别、土著人民、相关决议和人权保护倡议 (CIHR)成员资格的政策。 IUCN保护工作的一个关键领域是，“各级自然资源治理，通过整合良好治理原则和基于权利的方法，实现有效的保护和公平的社会成果”⑥IUCN计划2017-2020：2016年9月IUCN世界自然保护大会批准。

过去，排斥性保护活动导致了侵犯人权的担忧。因此，基于权利的保护方法在保护政策及实践方面稳步发展，表明人权与保护之间的联系日益增长⑦Campese等，2009，Franks等，2018；Greiber等，2009；Jonas等，2016;Knox 2017；Malmer等， 2018；Springer和 Campese 2011；Tauli-Corpuz 2016 和CIHR网站。。

基于权利的方法要求所有国家承认并实施国际上的人权标准，其中包括通过联合国决定采纳的标准，如《联合国人权宣言》，以及阐明原住民族、妇女和儿童等弱势群体权利的国际文件。

原住民或传统群体应获得特别的关注，因为他们与其领地存在独特的关系，并依赖自然资源。也正因为他们的这种密切的关系，所以他们对基于地区保护而采取的各种方式与知识系统的理解权力非常重要。

原住民及当地社区通过《国际劳工组织第169号公约》及《联合国原住民权利宣言》，在国际上享有对这些权利的特别承认。特别令人关注的是他们的自决权，自由、事先和知情同意 (FPIC) 权，对土地、领土和资源的权利，通过传统机构及法律控制土地、资源的权利，开发权，传统了解及纠正不公正或剥夺土地行为的权利⑧(UNDRIP; ILO 169。 例如，在土地开发方面，包括建立国家保护区，都必须适用FPIC原则。

有关人权系统及生物多样性法律、政策的国际法越来越体现“原住民及社区保护区”(ICCAs) 的概念，即原住民、当地社区保护的领土及地区。这是一种独特的原住民与社区共同或单方面主导的保护，对自然保护具有更广泛的影响。ICCAs具有三个主要特征：第一、社区与其领土（陆地或海洋）之间应该存在强大的联系；第二、社区治理机构有代表社区做出决策的能力；第三、这些决策为自然、社区或资源保护创造了良好的条件⑨ICCAs已获得各种国际法律及政策的认可，已获得IUCN的1,300个非政府组织及 IUCN世界自然保护大会政府成员的认可 - 特别是在治理多样性方面。IUCN 现在力求在其计划及投资组合中全面采用基于权利的方法。在《生物多样性公约》中，若干缔约国会议决定涉及 ICCAs。联合国人权与环境问题特别报告员 John Knox提出了两项建议，敦促各州及企业明确承认ICCAs。联合国环境计划署拥有一项环境权利倡议，其中包含一项环境保护者政策，它提供保护 ICCAs的特殊机会。在联合国人权系统内，联合国土著人民权利问题特别报告员 Victoria Tauli-Corpuz报告了保护措施对土著人民权利的影响以及认可ICCAs的必要性。。

在中国运用良好治理和基于权利的方法

再来看梵净山的例子。遗址内有5个村，共718户居民，缓冲地带另有18个村，共有4,974户居民。社区土地的管理、治理归属村委会，独立于遗址管理部门。当地社区也有权对遗址管理部门可能影响他们的任何决策进行表决。

梵净山的管理计划指详细的迁移与补偿计划，以及减少列入世界遗产名录的遗址中常住人口的计划。IUCN在世界自然遗产地内迁移人口的敏感问题与中国开展了建设性对话，这一问题在中国此前的一些案例中也出现过。

IUCN在迁移原住民或当地社区以建立保护区或满足任何其他保护目的方面，立场非常明确。尽管迁移应该是最后追索权的一种选择，但根据国家法律及适用国际义务，它在特定条件下仍然是合法的选择。IUCN指出，任何可接受的迁移都应该符合以下六项基本条件：

1.拟议迁移有适当、广泛的理由；

2.对受影响的社区及个人已给予迁移决定及过程的自由、事先和知情同意 (FPIC) ；

3.迁移过程绝非采用强迫或暴力手段进行⑩这一立场符合 IUCN 关于人权、土著人民、性别的政策，并符合若干基于权利的国际协定（《国际劳工组织第169号公约》和《联合国土著人民权利宣言》(UNDRIP)）的语言及内容。；

4.任何迁移均承认受影响社区以及居住在迁移地区的群体的权利，确保他们的生计，享有健康、富有成效的环境，并能有尊严地生活 ；

5.已评估、避免或减轻、酌情补偿迁移或进入限制产生的所有负面影响，包括与社会、文化、精神和娱乐价值相关的物质和非物质影响 ；

6.迁移过程及上述条件以透明、负责任的方式进行。

对于梵净山，中国就其迁移政策及实践作出了全面回应。明确迁移过程完全自愿，尊重居民权利，且补偿措施已准备就位。遗址的管理计划还包括分配用于当地社区可持续发展的大量资金。例如，提供资金用于建造新房屋，修复现有结构以及替代生计的能力支持，如竹编和家具制造等。

由于梵净山恰好在世界遗产名录中占有一席之地，IUCN及世界遗产委员会对管理不断增加的旅游需求和尊重进入名录的财产迁移人员涉及的上述六项关键条件表示欢迎。

IUCN保护区绿色名录

由于世界自然遗产地被认为是地球上最重要的地区，它们必须在保护实践中发挥领导作用。遗址展示最佳保护水平时，其管理不仅要有效治理，还必须公平。这是 IUCN保护地绿色名录的一个关键考虑因素。

IUCN保护地绿色名录是第一个承认公平、有效管理的自然区的全球标准，是一项认证计划，有助于全面提升治理、保护和管理标准。这些保护区自愿参加该计划，通过表彰管理、治理良好的保护区，增加自然区的数量，为人与自然提供持久的保护结果。它可以将保护管理、治理方面的大量最佳实践联系在一起，并将基于权利的方法融入其活动及认证要求中。

中国是最早接受 IUCN保护区绿色名录概念的国家之一，中国有六个保护区被列入计划试点阶段的绿色名录。黄山是中国最重要的地标之一，曾给诗人、作家、画家带来了灵感，因其出色的保护，成为2014年首个达到 IUCN绿色名录标准的世界遗产地。黄山有效、公平的管理也得到了《IUCN世界遗产展望》的认可，为其整体保护前景做出了贡献。

IUCN绿色名录标准涉及四个主题 ：良好治理、健全设计与规划、有效管理以及积极的保护成果。世界自然遗产资源参与该计划，致力于达到这一标准，且必须在所有领域展示出高标准的环境、社会绩效。在经过严格流程（包括专家评估和独立评审）后，黄山顺利地达到了所有标准。

在治理方面，该遗址符合 IUCN绿色名录的原则，包括治理行为者的合法性及发言权、决策的问责制及透明度、以及行动者回应与治理及权利有关的问题的可能性。

在最近举行的长白山国际生态论坛上，中国的所有世界自然、混合（自然及文化）遗产地的管理者均对加入 IUCN绿色名录计划很感兴趣。通过加入 IUCN绿色名录计划，这些遗产地致力于达到公平、有效自然保护的最高国际标准。国家林业和草原局 (NFGA) 是负责管理世界自然、混合遗产的新设中国中央政府部门，对此给予了支持。

结论

人在中国的遗产地保护中发挥着核心作用，中国继续在保护其自然、文化方面做出重大的区域及全球贡献。中国全心全意地接受了世界遗产的概念，并正在越来越多地展示这一领域的全球性领导作用。通过 IUCN保护区绿色名录，中国在保护方面的努力及最佳范例被置于全球舞台并走向前沿。同时中国政府各种形式的资金投入对于保护和管理地球上最珍贵的共享自然宝藏至关重要。