都市农业的发展思路和政策建议——以郑州市为例

蔡玉美

作者信息：1高级经济师、副研究员，2：郑州市农林科学研究所，450015，河南郑州；3北京金港鑫达建筑装饰工程有限责任公司，100072，北京丰台

1 发展都市农业的重要意义

发展都市农业，转变农业发展模式，是顺应现代城市发展趋势的必然选择，是深入贯彻落实科学发展观、加快转型升级、建设幸福郑州、实现高水平崛起的现实需要。

1.1 发展都市农业是保障经济社会可持续发展、建设生态文明城市的重要举措

现代城市要获得可持续发展、实现人与自然和谐相处，必须依赖农业的支持和保障，走生态文明的发展道路。都市农业是新型的、可持续的城市经济形态，是利用农业资源和农业景观，把城市与农村、农业与旅游、生产与加工，第一产业、第二产业与第三产业结合在一起，对农业的经济、生态、社会、文化等多种功能进行全面开发的“接二连三”的综合产业。都市农业不仅能够满足城市对安全、优质、鲜活农产品的需求，还可以为城市营造田园风光、绿色景观和生态屏障，为人们回归自然、休闲旅游、体验农家生活、感受农耕文化提供场所。综观经济繁荣、生态优良的现代化城市，其都建立了完善的都市农业体系。要顺应时代潮流，树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，加快发展都市农业，尽快建立与现代城市发展相适应的都市农业体系，推动经济与生态的良性循环、人与自然的和谐相处，促进经济社会可持续发展。

1.2 发展都市农业是推动农业转型升级、提升农业产业水平的必然选择

当前，郑州市农业产业不仅明显滞后于二、三产业的发展步伐，也相对落后于国内部分同类型城市的发展水平，与郑州市的经济地位、城市形象很不相称。在城市化背景下，郑州市农业只有加快转型升级，全面拓展经济、生态、旅游、文化、科普功能，才能继续又好又快发展。都市农业作为一种新的产业形态和生产方式，可以促使农业由功能单一的经济产业转变为功能多样的综合产业，从而实现农业转型升级。因此，郑州市必须大力发展以绿色生产、科技汇集、高质高效、观光休闲为主要内容的都市农业，充分发挥农业的保障供给、保护环境、调节气候、涵养水土、平衡生态、科普教育、休闲旅游、传承文化等功能和作用，进一步有效解决当前农业发展面临的特色单调、功能单一、产业低端、产品低质、产出低效等问题，推动农业产业取得新突破、实现新跨越[1]。

1.3 发展都市农业是提升农业效益、增加农民收入的有效途径

传统农业、城郊农业是当前郑州市农业的主要形态。传统农业、城郊农业存在生产投入不足、产业链条单一、经济体系封闭等缺陷，导致农业生产效益低下，农民收入微薄，无法摆脱产业弱质化的地位。都市农业是一种高投入、多功能、全产业链条的新型生产体系，通过优化土地、资金、技术等生产要素的配置，促使农业生产与加工、商贸、休闲、旅游紧密结合，有效实现农业的高产出、高品质、高效益、高附加值。因此，郑州市加力推动都市农业发展，可以加速延伸农业产业链条，加快开发农业的生产、生态、生活功能，使农业与二、三产业紧密融合，全面提高农业的综合效益和附加产值，拓展农民就业增收空间，有效破解当前农业弱质、农民弱势、农村落后的局面，使农业成为富民强村的新型产业。

2 郑州市都市农业的发展思路

总体思路是坚持农业服务城市、依托城市、融入城市的基本定位，在发挥农业的食品供给、农民就业等基本功能的基础上，全面开发农业的平衡生态、优化环境、观光休闲、文化传承、科普教育等拓展功能。力争至2020年前，以园区为平台，以产业为核心，以科技为动力，基本构建起以“土地集约、田园优美、特色鲜明、技术集成、效益显著”为标志的都市农业发展体系和科学合理的农业发展格局，使农业更好地适应城市、服务城市，构建新型的工农关系、城乡关系、人与自然关系，促进生产空间高效集约、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，实现农业与城市的互补融合、共生共荣，人与自然的和谐相处、协调发展。郑州市发展都市农业的主要目标是“六化”，即：“平台园区化、经营集约化、产业特色化、生产科技化、产品品牌化、形态休闲化”。

3 郑州市发展都市农业的重点工作

3.1 推进规模经营

（1）稳定现有农地。落实最严格的耕地保护制度，按照国家有关规定加快划定永久性基本农田。加强对现有基本农田、一般耕地的保护，严格控制土地开发。严格执行现有的农用地管理政策，对土地规划调整、土地置换等事项从严审核把关。凡是划入农田保护区的耕地、园地、鱼塘，原则上不得调整用地规划、变更土地用途，确保规模农地有稳定的经营年限。重点加强对农业产业园、标准化农田、规模化农地的规划控制，在下一轮土规控制期限内最大限度地保持用地性质不变。通过保护和稳定农地，保障农业发展的基本空间，增强土地承包者长期经营、长远投资的信心，为农业持续发展奠定基础。

（2）鼓励农地流转。出台土地流转政策，设立财政扶持土地流转专项奖励资金，推动农业用地的良性流转和高效集约，促进农业土地资源配置市场化。着重引导鼓励弃耕、厌耕及生产规模偏小、经营管理粗放、种养效益不佳的农户，转让土地承包经营权，促使分散低效的耕地逐步向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，为推行规模化经营、标准化生产、机械化耕作奠定坚实基础。把好土地流转的门槛和方向，确保实施土地流转之后生产管理水平和土地产出效益明显提升[2]。

（3）引导规模种养。大力鼓励支持农户、合作组织、企业开展适度规模经营，积极引进应用国内外名特优新品种和各类先进生产技术，推进农业种养规模化与良种良法集成化。

3.2 加强基础建设

（1）加强高标准农田建设。结合基本农田保护，继续推进标准农田和鱼塘建设，完善农田、鱼塘的道路、排灌、绿化系统，改善农业生产条件，提高劳动生产率、土地产出率和农业综合生产能力。在全面调查摸底的基础上，尽快制定全市农田水利建设规划和工作实施方案，全面推进农田水利设施建设。

（2）加快农业园区建设。加快完善市级农业园的基础设施和生产设施，尽快建成一批设施完善、装备精良、生产高效的现代农业示范区。落实农业园区用地政策，可按园区面积5%的比例建设一定标准的生产生活配套设施及农业观光休闲设施，其用地按农用地管理，涉及的建筑物按临建形式处理。参照一些地区的做法，增加园区民防功能，灵活解决配套设施用地问题。

（3）推进设施装备建设。逐步提高设施农业补贴标准，加快推广温室大棚、喷滴灌、控温控湿、防雨防霜防虫、工厂化养鱼等设施农业装备推广，努力提高设施农业发展档次。积极开展设施农业示范基地创建活动，努力构建设施农业发展产业带，在全市逐步形成以农业园区为龙头，设施农业示范基地为载体，高、中、低档设施相兼顾的设施农业发展格局，全面提升全市设施农业发展水平。扩大补贴产品范围。探索建立农机作业燃油补贴机制，加快实用农业机械推广步伐，提升全市农业机械化综合水平，加强农业机械安全监理，提高农业机械安全使用水平。

3.3 完善科技体系

（1）激励科技创新。完善现有的农业科技体制，强化农业科研机构的公益属性，逐步加大农业科技投入。每年安排不低于1 000万元农业科技创新专项资金，大力支持服务都市农业的科技创新项目。促进科技金融与产业融合，提升科技和金融引领农业转型升级能力。加强与国内外著名高校和研究机构的合作，争取将郑州市创新团队培育、重大课题立项、创新平台建设纳入全国、全省农业科研创新体系中，从资金投入和条件建设方面给予大力支持。以“市院联姻、科技合作”模式，依托农业科研单位与国内著名高校和研究机构共建都市农业科技创新中心，推动高素质人才和重大科研项目向郑州市聚集、重大科研成果在郑州市孵化应用。改善考核机制，努力营造科研人员潜心研究的政策环境。优化项目管理，实行定向委托与自主选题相结合、稳定支持与适度竞争相结合。创新激励机制，逐步提高市级农业科技人员的工资和福利待遇，促进高素质科技人才的引进，进一步稳定农业科技队伍和优化人才结构[3]。

（2）加强技术推广。不断完善市、镇、企业（中介）三级农业科技推广体系，加强基层农技推广机构条件建设和队伍建设，探索建立农业科技成果转化应用新机制。开展农业技术推广服务特岗试点，选拔大学生到基层农技推广机构担任特岗人员。加强农业技术推广投入，安排农业技术推广专项资金，加大主导品种、主推技术的推广应用力度，支持和鼓励市级农业科研与技术推广单位与农业企业或农户合作建立科技成果转化示范基地，深入实施科技入户工程，培育科技示范户，推广普及先进适用技术，不断扩大科技应用示范点的覆盖面。构建并完善农业信息公共服务平台，提升农业信息化程度。实施“阳光工程”项目，大力培养农业科技人才、农村实用人才和新型农民，积极引进农业高层次人才，建立市、镇、村多级农技推广队伍。

（3）扶持现代种业发展。科学编制郑州市现代农作物种业发展规划，明确郑州市未来十年现代农作物种业的战略方向和发展蓝图。着重通过体制改革和机制创新，营造全市现代种业发展的良好氛围。围绕郑州市的优势产业和特色产品，重点开展蔬菜、花卉等种子种苗的引进、选育和商品化繁育，建设种源保护和良种繁育基地。整合市级科研单位的力量，创建上规模、上档次的种子种苗中心，构建全市现代种业生产科研、试验示范、展示展销的主平台。扶持种子企业做大做强，推进企业构建商业化育种体系，培育催生一批有优势、有特色、有核心竞争力的种子企业。加强种子市场监管，组织开展种子执法专项行动，保证生产供种安全。

3.4 壮大产业主体

（1）催生新型农业企业。支持市级农业龙头企业立足本土建设农产品生产加工基地，实行特色种养、观光旅游、科普教育等多元化经营。加快农业生产企业化步伐，通过本土培育、外地引入的方式，催生一批以农业生物、农业装备、植物化工、农产品贮藏保鲜和精深加工为主业，经营理念新、经营机制好、生产水平高的实业型农业公司，使之成为发展都市农业的中坚力量和经营主体，进一步提高农业生产效率和经营管理水平，实现产品特色化、产业高级化、产出高效化。

（2）发展多种形式的新型农民合作组织。鼓励农民兴办专业合作和股份合作等多元化、多类型合作社。增加农民合作社的数量规模和扩大分布范围，实现对主导产业、特色产品的全覆盖。进一步完善农民合作社的生产互助、生产指引、生资采购、种苗供应、技术培训、良种推广、农机应用、产品销售等功能，切实提高农民组织化程度。实施财政奖励扶持，对联结带动能力强、管理规范的农民合作社给予资金奖励和项目扶持。落实设施农用地政策，合作社生产设施用地和附属设施用地按农用地管理。

（3）培育农产品物流企业。积极培育一批农产品贮存加工、冷藏保鲜、冷链运输企业，加快发展农产品物流，建立与都市农业发展相适应的现代农产品物流体系。大力培育发展农产品电子商务企业，发展特色农产品网上交易、连锁销售和农民网店，转变农产品销售模式，减少中间环节，推进农产品物流电子化，进一步提高农产品流通效率、降低流通成本。鼓励扶持农民合作组织、农业企业经营农产品物流业务，鼓励支持农商对接、农超对接，促进鲜活农产品高效、安全地流通销售。

3.5 发展休闲农业

（1）建设市级农业展示中心。采用市财政投入或企业投资、市财政奖补等方式，选择合适地点，规划建设一个集科普教育、科技示范、旅游观光、对外交流功能于一体的市级农业展示中心，建立郑州市开展农业对外交流、展示城市形象的主要窗口和宣传推介特色产品、举办重大农业节庆活动的基本平台，提升郑州农业的知名度和影响力。

（2）建设农业博物馆。在具有深厚农耕文化底蕴的地方，规划建设一座公益性质的市级农业博物馆，陈列展览郑州的农耕历史和农业时代的辉煌成就，弘扬农耕优秀文化，传承农业文明精华。

（3创办农渔业休闲基地。探索创办一批集花果菜鱼等多种要素的休闲农场、观光农园，统筹发展粮食作物、经济作物、花卉园艺作物，打造一批花卉、蔬菜、水果种植示范村和休闲农业产业带。借鉴长三角地区的经验做法，完善现有农业产业园的旅游休闲功能，配套必要的设施，将园区建设成为农业休闲的新场所。支持条件具备的市级农科单位、专业渔村完善基础设施和景观设施，依托生产、科研资源，开发以田园观光、耕作体验、花卉认种、果菜采摘、科普展示、教育培训为主题的休闲农业项目。鼓励扶持镇村依托家庭农场、特色农业基地积极发展乡村旅游和休闲农业。认定一批市级休闲农业示范点，积极创建国家级、省级休闲农业和乡村旅游示范点。采用奖补形式，由市财政对创办休闲农业和乡村旅游示范点的单位给予资金扶持。探索在园区内建立由经营者承担环境整治责任的机制，使园区始终保持良好的生产环境和生态环境。

（4）开展农业文化节庆活动。以农业园区为平台，定期举办以传统农耕文化展示体验、特色农产品展销推介、农业旅游观光为主题的农业文化节，做强郑州节庆项目，打造郑州市农业旅游的文化特色和知名品牌。围绕郑州市的特色品种和知名品牌，在其收获旺季，通过举办展销会、品评会、销售节等形式，开展农业展示推介活动，促进农产品展示交易与农业休闲、文化交流紧密结合，进一步推动休闲观光农业发展。

3.6 保障质量安全

（1）健全监管体系。加大财政投入支持力度，建立和完善机构健全、人员到位、设备齐全、经费充足、技术规范、运行高效的市、镇、村三级农产品质量安全保障体系。全面落实食用农产品标识管理、市场准入、质量溯源和农业转基因生物安全管理、兽药经营质量管理规范等制度。创建郑州市动物卫生及动物产品安全监管信息中心，实现动物及动物产品的信息化和智能化管理。建立农产品质量安全信息综合管理系统，实现对生猪、蔬菜、水产品等农产品质量安全状况的实时动态监控。

（2）提高本地农产品质量安全水平。以农业科研单位为技术支撑，以农产品生产企业、农业龙头企业、农民专业合作组织为主体，大力推行农产品全程标准化生产，逐步扩大标准化生产面积。加大财政奖补力度，支持农业企业、农民专业合作组织、专业大户建设一批蔬菜、花卉、绿化苗木、水产品标准化生产基地，提升本地农产品的质量标准和安全水平。积极开展农产品名牌创建和“三品”认证，逐步增加优质农产品的规模和数量。

（3）加强外地调入农产品质量安全监管。进一步深化产销联建，不断完善供郑农产品质量安全追溯体系建设，规范异地供郑农产品的日常监督检测工作，加强与供郑农产品生产基地农业、畜牧部门的沟通和协调，建立健全跨地区、跨部门信息互通、联防联控的监管机制，提高郑州市“菜篮子”产品质量安全和保障供应能力。

4 加快推进郑州市都市农业发展的政策措施

4.1 妥善解决发展都市农业用地问题

在保护耕地和稳定粮食生产的基础上，进一步提高土地利用效率，按照政策规定和规划要求，积极协调解决都市农业发展用地问题。切实做好都市农业发展用地规划。各区县要根据全市都市农业发展规划编制本区域都市农业发展规划。都市农业项目规划要纳入本区域城乡建设规划、土地利用规划。在新一轮土地利用总体规划修编中，要考虑都市农业发展项目用地需要，为都市农业预留发展空间。依法完善建设农用地审批手续。经规划批准的新建都市农业园区，对都市农业规模经营主体，在不破坏耕作层的前提下，经市发展都市农业工作领导小组办公室、市国土资源局、市规划局核定后，可允许其按照不超过经营土地面积的0.5%用于建设生产管理辅助性简易设施，其性质按临时用地管理；新增的永久性用地参照农村集体建设用地管理；畜牧规模养殖和绿化隔离带用地按照农用地进行管理，管理或生活用房、饲料储藏用房等设施用地参照农村集体建设用地管理，必须依法办理建设用地审批手续。新增建设用地指标适当倾斜。积极推进农村土地承包经营权流转。在稳定承包关系、明确承包权属、严格土地流转程序的前提下，按照依法自愿有偿的原则，积极推进农村土地承包经营权流转，引导土地经营权向专业大户、家庭农场、农民专业合作社、农业种养企业等规模经营主体集中；允许各种社会资本和城市工商企业到农村承租土地，单独兴办或与农民联办农业企业，其利用流转土地依法兴办的农业龙头企业，按照促进中小企业发展的有关政策予以支持；鼓励农户采用土地承包经营权入股的方式，组建土地股份合作社或参与农民专业合作社的生产经营。建立乡镇和街道办事处土地流转服务中心，把农村土地承包经营权流转管理和服务纳入政府为民全程代理服务的内容；建立流转合同签证制度、登记备案制度和纠纷仲裁调处机制，保护农民土地承包经营权收益。

4.2 切实加大资金投入力度

加大对发展都市农业的投入力度，建立“财政投入启动、信贷投入助推、社会广泛参与”的都市农业多元化投入机制。在项目资金安排上重点向都市农业倾斜。围绕全市都市农业发展规划确定的重点工作和重点工程，积极做好项目、资金的对上争取工作，集中支持都市农业发展。土地治理、水土保持、小型农田水利和农村公路建设等项目、资金优先用于都市农业园区道路和水利灌溉等基础设施建设，其他水利资金也要向都市农业骨干水源和主干渠建设倾斜；林业绿化资金要向重点干道、水系、农业园区倾斜。积极搭建信贷融资平台。金融机构要增加对都市农业发展的信贷投放，探索建立多种形式的担保机制。按照“政策性资金、法人化管理、市场化运作”的原则，在全市推选一家信誉度高、经营管理好、融资担保能力强的企业，授权办理全市都市农业发展政策性担保公司的组建工作。注册资本金由市、有关区县政府和相关企业按一定比例出资。加快培育村镇银行、贷款公司、农村资金互助社，加快发展小额贷款组织，引导社会资金投资设立各类新型农业农村金融组织。金融机构要积极为都市农业发展提供信贷支持，简化审批手续，适当扩大担保物范围，满足都市农业发展的融资需求。

4.3 实施激励奖补政策

市及区县财政每年安排专项资金，对发展都市农业实行以奖代补、先建后补等扶持政策。对列入全市都市农业发展重点建设项目、当年固定资产实际投资总额达到1 000万元以上的，财政给予项目贷款贴息补助或政策奖励；对符合都市农业产业发展方向、实现长期结构调整、达到一定规模的，财政给予适当补助；凡符合全市都市农业发展规划，委托发包方或土地承包经营权流转服务组织统一流转土地承包经营权，新增连片土地种植规模在3.33 hm2以上，流转期限在5年以上（不能超过农户剩余承包期），且流转手续规范的，给予土地受让方适当奖励；农村金融机构可把受让土地6.67 hm2以上，流转期限5年以上的都市农业规模经营主体作为信贷支农的重点，对实力强、资信好的主体给予一定的授信额度；开展都市农业示范园区创建活动，经市发展都市农业工作领导小组办公室验收合格、达到市级标准园区的，给予一次性奖励。

4.4 大力培育都市农业经营主体

坚持“政府引导、市场运作、村企主办、社会参与”的都市农业发展机制，推进都市农业园区化、企业化、集约化、产业化发展。以都市农业园区项目建设为总抓手，统筹兼顾，重点推进。实施都市农业园区项目化管理，各区县集中策划一批都市农业园区建设项目，集中人力、物力、财力，全力打造，率先突破。市政府每年筛选部分都市农业园区项目进行重点扶持。坚持园区运营企业化，鼓励各类农业产业化龙头企业及工商企业创办、领办、联办都市农业园区，支持农业园区承包、租赁经营和股份合作经营；大力发展农民专业合作组织，使之成为发展都市农业的重要力量；积极鼓励有条件的人员带技术、带资金、带管理参与都市农业园区建设，成为加快发展都市农业的带头人；举办都市农业项目合作洽谈会，组织各类都市农业园区与国内外知名企业对接，通过规划招商、项目招商等方式，吸引国内外资本以协作、参股、合作、独资等多种形式参与都市农业建设。