论我国民航领域协同反恐的模式构建

张建军　张根平

摘 要 近年来我国恐怖袭击事件频发，恐怖主义分子采取袭击国家机关、闹市区、火车站、民航单位等方式意图达到其非法目的，其中机场和民用航空器易成为恐怖主义分子的袭击目标。但我国民航反恐陷入传统反恐模式之困局，模式架构不够完善，基于国家反恐和民航安保的二维视域，民航领域可进行协同反恐模式的制度构建。

关键词 民航 协同反恐 多元化

作者简介：张建军，中国民航大学机场学院本科生；张根平，西南政法大学刑事侦查学院研究生。

中图分类号：D630.8 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.06.175

一、传统民航反恐模式之桎梏

（一）思维局限性

民航反恐工作的总体部署取决于领导层对反恐政策和反恐计划的制定以及决策过程，在决策过程中受制于人类认知规律的限制，民航反恐总体规划的全面性和科学性难免有所折扣。在决策过程中，多层面的认知因素都会影响到民航反恐工作的规划和部署，一是决策层对当前反恐形势的认识与评估；二是来自不同系统不同部门之间的思维阻碍，对同一项工作可能会因角度的差异造成结论的差异；三是对民航工作具体运行情况的知晓程度。民航反恐实质上并不是民航部门和民航企业的“家事”，任何关于民航反恐的认知错误都可能引发实际操作的不当甚至恐怖袭击事件的风险，要纠正后续引发的系列错误需要深究其风险根源，而民航反恐工作的风险根源来源于反恐思维的局限性与片面性。

民航反恐思维的局限性一方面体现在将反恐工作的部署限定于民航领域，难以摆脱行业自观的思维桎梏，使得民航反恐在议事协调、工作机制、警力配备、武器设备等方面难以兼顾。例如，在机场公安体制改革之前，机场公安虽然名义上接受地方公安机关指导但是人事等各方面隶属于民航公安局，难以实现民航公安工作与地方公安工作的深度融合。另一方面民航反恐工作继承了我国传统反恐思维的一贯逻辑，重打击不重预防，重视应急处理机制的建设而忽视了长效预防机制这一重要课题。这一点显然与世界反恐形势相背离尤其是民航反恐的实际情况，民航领域一旦发生恐怖袭击事件，其后果都是国家和人民难以承受，例如美国“9·11”事件的发生足以美国这样一个发达国家政治、经济、国家安全等方方面面陷入低糜状态。

（二）体制分散性

我国的反恐体制面临和西方反恐体制类似的困境，“9·11”事件之前，美国反恐行动分散在不同的部门，以军方为主导。“9·11”事件之后的很长一段时间内，美国反恐体制仍然混乱不堪，政出多门，信息不能统一并高效使用。①我国承担反恐怖职责的核心部门包括公安机关、人民检察院、人民法院司法行政机关等政法部分，以及中国人民解放军、中国人民武装警察部队和民兵组织等军事部门。可见反恐怖体制主要分布于政法和军事两大系统，其他基层组织和企事业单位也要承担一定的义务。反恐怖主义法出台之前，各个具有反恐职责的部门各自为政，以机场公安机关为例，民航管理体制改革之前机场公安编制隶属于民航局，其开展工作时与地方公安机关基本分离。反恐怖主义法出台之后，尽管立法规定各级行政区内均需成立反恐怖领导机构，但是规定过于原则，无法进行实际操作，实践中还是难以建立涉及各方的联动机制。

（三）机制动态化

我国历来高度重视重大会议的安保工作，每逢全国重大会议以及我国举办的重大国际会议举办期间，国家都会倾尽安保力量护卫会议驻地、重要地区和民航、铁路等重要交通领域的安全事项，尤为重视重大安全事件发生之后采取措施防范重大安全事件的发生如恐怖袭击。例如2014年昆明火车站暴恐事件发生之后，全国火车站迅速驻派武警以及加强公安民警巡逻力度。这种运动式反恐在短时期内能够起到防恐反恐的作用，但是目前恐怖袭击的方式和地区呈不断多样化的趋势，袭击目标不确定，防范力量薄弱的环节和时间极易成为恐怖分子的目标。另一方面，体制分散必然导致反恐力量的分散，由于我国反恐机制长期处于分散式运动式模式，要建立常态化的防恐反恐机制还受制于部门、地区之间的阻碍，很难调动全部有生力量投入防恐反恐。

二、协同反恐模式的正当性论证原理

（一）协同治理战略

协同治理理论的提出力求克服单一主体治理带来的片面性和局限性，其本质是通过在共同处理社会事务中的关系协调，实现共同行动、耦合结构和资源共享，对于民航反恐工作的改进有莫大的启示。民航反恐既是反恐总体规划的重要部分也是社会治理的有机组成部分，社会治理的协同创新是国家治理现代化的必要途径，将协同治理的内涵原理嵌入到民航反恐工作形成民航领域协同反恐模式，从而形成民航反恐的治理创新。

（二）风险社会理论

风险社会理论由德国社会学家乌尔里希·贝克提出，该理论指出发展中国正面临发达国家经济体带来的风险，这种风险是人为的而且是世界性的，食品安全问题、环境污染问题、美国“9·11”事件、SARS病毒和禽流感的肆虐，尤其需要指出近年来发生的恐怖袭击事件，都具有人为性，所潜伏的风险已经超出了我们的想象。风险社会视阈下民航反恐应当重视通过完善内部治理结构实现复合型治理，一方面考虑到目前面临的风险具有潜在性、扩散性，则需强化防控体系的建设，另一方面要求我们在风险控制中必须充分发挥政府、企业、专家系统、社会组织和个人等各个主体的作用。建立防控体系与组织各方力量是一项系统工程，需要多方参与共建共治，协同反恐模式则是关于目前民航风险治理的良策之举。

（三）系统论方法

系统论方法认为社会体系是由内在不同结构组成，内部结构各司其职共同推进整体的运行，而不强调结构的简单相加，其作用范式可以表述为“1+1>2”。民航反恐与其他专业反恐共同构成了国家反恐，作为内部结构，民航反恐必须要不断修正自身的缺陷才能助力国家反恐；而民航反恐本身亦是由若干要素构成，在民航反恐工作开展过程中有众多他方参与的因素包括地方政府、民众、企业等。透视其系统论作用机理，意图实现国家层面反恐进步还需基层反恐各方的协同参与才能反恐工作的最佳效能，因此，无论是民航还是其他反恐都是整个反恐工作中的子系统，因而反恐模式的构建必须要有層次地推进到子系统中的要素建设，并且要素的建设还要形成一定的反恐结构，以实现整体大于部分之和的功效。

三、民航领域协同反恐模式的维度视域

传统民航反恐的模式思维陷于局限困境，新时期民航领域协同反恐模式的建立要从维度视域上摒弃继承传统反恐模式的不利影响，面对传统反恐奉行的精英模式，面临着单维力量不足、科层架构反应迟缓、隐蔽执法的封闭性缺陷等困境。民航协同反恐模式必须要以克服这些缺陷为己任，构筑多维视域下的反恐规划，笔者认为可以从国家反恐和民航安保的双重维度践行持续安全理念。

（一）国家反恐维度

恐怖主义严重威胁我国国家安全和公共安全，在当前我国民航面临极其严峻的恐怖主义威胁的情况下，必须以国家反恐的高度审视以民航空防安全为目标的航空安保工作。民航反恐作为国家反恐战略的重要组成部分，要从国家战略的高度审视自身的成效，贯彻党和国家关于全国性反恐战略的决策部署。

（二）民航安保维度

民航安保是由多方面的工作组成，其涉及范围面较为宽泛，核心内容是空防安全，而空防安全的核心内容是反恐。归根结底，反恐始终是民航安保的工作主线，因此，建立民航协同反恐模式既要保障反恐作为安保主要工作开展，又要妥善处置民航安保各项工作的协同关系。

四、民航领域协同反恐模式的具体路径

（一）思维前导：防范与打击并重

我国传统反恐模式陷入重打击轻防范的思维困境，新时期反恐工作应当坚持防范与打击并重的反恐理念，国务院对航空安全的要求是“安全第一、预防为主、综合治理”，因此，务必注重事前预防，完善事后打击，这也是符合民航自身防范体系脆弱的特征。建立协同反恐模式其意旨在于尽可能纳入各方力量参与民航反恐，同时推动构建立体化的反恐框架，有利于反恐主体及时掌控反恐信息采取措施，将恐怖主义事件遏制在萌芽阶段。此外，对于任何可能发生的恐怖袭击事件，民航各相关单位不断完善紧急处置预案，公安机关需加强演练不断强化应急处突能力，民航有关人员注重培养处理突发事件的技能，力争在恐怖袭击发生之后迅速将损害降至最低。

（二）法治反恐的保障机制

2015通过的《刑法修正案》九和《反恐怖主义法》基本勾勒出我国反恐工作的刑事法治框架，对于恐怖主义、恐怖组织以及恐怖人员的定义均有了明确规定，使反恐工作在法治层面趋于稳定。另一方面，立法也体现了反恐模式的逐步转型，开始考量恐怖主义行为的立法遏制。例如将为实施恐怖活动进行策划或准备的行为规定为犯罪，将预备行为实行化，实现法益保护前置的价值理念。这些都是进步，但是民航在世界范围内都是容易遭受恐怖袭击的重点目标，笔者认为重点领域应当进行专项立法，提高立法位阶，应当考虑进行民航反恐的专项立法，使协同反恐模式以法律规范的形式进行确立，同时强化国家反恐与民航安保的衔接度。

（三）多元化的协同反恐机制

协同治理本身就是趋向于多元化的治理观，民航反恐的协同模式自然需要贯彻其多元化的内涵原理，只是在具体要素方面应当呈现立体形式的多元化，包括主体多元化、目标多元化、手段多元化、范围多元化。

一是主体多元化。协同反恐在于构建一种“国家主导、社会参与、全民反恐”的多元化防恐反恐模式，对于民航这类相对封闭的行业反恐力量相对薄弱，尤其需要吸收各类主体共同参与到反恐过程，以武警、公安等专业反恐力量牵头，联合地方政府、民航企业以及地方有关部门，畅通企事业单位、社会组织、公民参与反恐的途径方式，构建一张包括公安、机场、民航企业、地方政府、民航相关单位以及民众在内的防御网，既便于反恐情报信息的收集又便于拓宽预防和打击面。

二是目标多元化，我国民航反恐的目标重点目光锁定在机场和航空器，但事实上目前民航领域的恐怖袭击目标呈多样化趋势，为防范未来可能发生的袭击，应当将反恐目标扩大。以航空器为点，以各个机场为面，以各条航线为线，点线面结合，同时将反恐范围向机场周边地区扩展，严格筛查机场周边可能发生安全隐患的地带。

三是手段多元化，恐怖活动的成功实施内含政治、法律、经济等多项因素，民航领域所发生的意图劫机炸机的袭击事件通常都包含政治目的且触犯了刑事法律，也造成民航产业的经济损失。反恐工程本身也应当具备实施多项措施的条件，政治上妥善处理周边相邻国家或地区关系，法律上不断完善反恐法尤其是对于民航领域恐怖袭击的刑事强制措施以及特别诉讼程序，经济上遏制恐怖主义经济链条的滋生和壮大。

四是范围多元化。此处的范围多元概指两种视域下的范围，其一，国内反恐的力量部署要注意均衡，树立“全国一盘棋”的思想，重点区域重点防范恐但同时也要兼顾全国各地的反恐常态化机制建设；其二，全世界范围内要建立反恐联合，我国正处于转型的风险社会时期，加强国际合作对于反恐甚是重要，加强政治沟通和立法合作，畅通域外司法协作机制。

注释：

①论反恐：为什么西方国家的反恐总是失败？.搜狐网.网址http：//www.sohu.com/a/145579747_359763.于2018年3月15日訪问.

参考文献：

[1]王爱立主编.中华人民共和国反恐怖主义法解读. 中国法制出版社.2016.

[2]胡颖廉.推进协同治理的挑战. 学习时报.2016-01-25（5）.

[3]郁欣.风险社会视阈下立体化治安防控体系建设.山东警察学院学报.2016（2）.

[4]张云昊.转型风险社会的特点及风险控制.武汉理工大学学报.2009（3）.

[5]刘恺、刘东海.系统论视角下我国反恐模式检验. 云南警官学院学报.2015（1）.

[6]郭永良.论我国反恐模式的转型——从精英模式到参与模式.法学家.2016（1）.

[7]魏亚平.以国家反恐的高度和要求开展航空安保工作.中国民航报.2014-08-28（6）.

[8]魏亚平.“反恐思维”是民航安保工作的必然选择.人民公安报.2014-09-14（2）.