关于城市房屋征收中公民私权利保护制度完善的浅见

摘 要 城市房屋征收是实现加快社会经济建设、城市化进程、重新规划城市目标的手段之一，是实现旧房改造、改变城市面貌、加快城市基础性设施建设及改善人们生活水平、质量的重要途径。因此是进一步推进我国现代化进程的重要举措。近年来，全国各地纷纷掀起了一股“房屋征收风”。道路变宽了，街道干净了，高楼大厦多了，城市漂亮了。城市规划为主要方式的城市房屋征收得到了全社会的普遍认可。然而在人们为城市规划所带来的而欢喜之时，城市房屋征收过程中公民私权利受到侵犯的现象越来越多，本文就完善城市房屋征收中公民私权利的保护问题提出相关意见。

关键词 城市房屋 征收 公民 私權利

作者简介：钟奕，浙江省衢州市人民检察院。

中图分类号：D920.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.06.135

一、城市房屋征收中公民私权利概述

（一）城市房屋征收概述

进入21世纪以后，我国经济发展速度进一步加快，各大城市迅猛发展。城市化建设必然伴随着各项基础性设施的完善。于是近年来，我国各地城市房屋征收频频上演。它是我国逐步推进现代化进程中的一个重要环节，满足了城市化的需要。而旧房改造和城市扩张则是城市化必不可少的方式。

城市房屋拆迁行为是指为实现城市建设中各项基础设施的建设而对现有城市建筑物、城市边缘郊区的农村土地进行房屋征收重建，以拓宽城市空间达到扩大城市范围，房屋拆迁人依法对城市规划区内国有土地上的房屋予以拆除，对被房屋征收房屋的所有人或使用人予以搬迁，并给予相应的补偿，是国家不须经过财产所有人的同意且通过给予不动产所有人一定财产性的补偿而获得其不动产的行为，通俗意义上的城市房屋征收就是城市建设过程中，为满足城市化需求，改造现有城市面貌的行为。与之相较，笔者认为它更是一种法律行为，房屋征收是引起房屋征收法律关系发生变更、消灭的行为。

（二）公民私权利概述

1.财产权

财产权是指具有财产价值或经济内容并可以与权利人的人格相分离的权利，财产权是公民实现宪法和法律赋予某种权利的平台。没有财产权，宪法和法律赋予的其他权利就可能部分或全部丧失其实际内容和意义。但是，城市房屋征收作为一项改变人们生活现状的活动，这项活动的进行必然产生一定的费用。特别是对于被房屋征收人而言，一个好端端的家被搬离，必然会增加开支，再加上由于城市房屋征收中对作为被房屋征收人的公民财产补偿不到位，因而在城市房屋征收实践中，公民私有财产权受到损害。

2.房屋所有权

房屋属于不动产，是人们的生活住所或生产经营场所。对于公民个人来说，失去对房物的所有权，便是失去了维持生存发展的保障，公民对房屋的所有权具有完全性、恒久性、单一性、弹力性及社会性。就房屋所有权性质中的恒久性来说，其社会作用是确定财产的归属，城市房屋征收行为改变了房屋的原有状态，这在一定程度上破坏了公民对其使用、收益及处分等各项权利的享有。

3.土地使用权的保护

城市房屋征收中被房屋征收人作为一方主体，其私有财产及现实利益均受法律保护，作为房屋的所有权人，自然享有对各自房屋的土地使用权。在实践中，土地使用权的保护常被忽略。城市房屋征收过程中，享有土地使用权的私权主体的利益因为公权力的介入而发生了变更，依法应当享有补偿请求权。

4.对居住权的保护

房屋作为人类的安身之所，是人类生存的基础，因而可以说居住权是一项基本人权。从热点新闻中不难看到类似的情况，如某地某人房屋半夜被强拆，只能露宿街头等，这样的新闻让人心头顿生悲怅。这种以暴力方式强行拆除公民房屋的行为在实践中并不少见，该行为剥夺了公民居住权，侵犯了公民的人身权。虽然《征收与房屋征收补偿条例》的出台使得行政强拆从此退出了历史舞台。但是在实践中，仍然应当重视对公民居住权的保护。

综上，笔者认为城市房屋征收活动使公民的各项私权利如公民财产权、房屋所有权、土地使用权和居住权均在一度程度上受到了侵害。然而究其原因主要是理论与实践间存在的差距，即房屋征收中公民私权利保护制度与实践间存在的差距。应当严格执行相关条例，保证公民合法的财产权、房屋所有权、土地使用权和居住权不受侵害。

二、对城市房屋征收中公民私权利保护制度完善的建议

（一）关于启动程序

1.当前启动程序所存在的问题

《国有土地上房屋征收与补偿条例》秉持了规范公权和保障私权的基本法制理念，界定了公共利益的范围，从而明确征收的前提条件，这是一重大立法完善。城市房屋征收是由政府牵头的一项活动。房屋征收是否正当、合法直接影响房屋征收工作的进行，关系到被房屋征收人的切身利益，严格把关启动程序有利于减少问题出现，确保正当、合法的房屋征收活动及公民利益。

2.对于启动程序的完善建议

政府在房屋征收程序启动时期对满足条件的颁发房屋征收许可证，严格规范启动程序，避免盲目追求房屋征收项目的表面启动。在房屋征收工作的前期做好准备工作，调查摸底、分析准备、座谈宣传、征求意见、人员培训、资金到位、手续办理等，是保证房屋征收项目快速推进的重要前提。应当建立较为完备的专门的监督体系，在房屋征收决定做出时，通过各方式对启动程序进行监督。

（二）关于区分房屋征收性质、主体

《国有土地上房屋征收与补偿条例》中明确了政府是征收补偿的主体，要求房屋征收实施单位不得以营利为目的，这有利于化解因建设单位作为拆迁主体所引发的各种社会矛盾，利于维护社会稳定。然而，在现实房屋征收中，政府扮演着两种角色：规划制定者和房屋征收行为的管理者，从目前看来，之前城市拆迁过程中产生冲突的很大一部分原因是政府在行政过程中存在着职能错位、角色不清甚至有意越界的问题，部门职能分布的交叉容易致使弱势群体的权利往往得不到尊重甚至被侵害。

城市房屋征收中，应当严格区分拆迁性质，明确城市房屋征收行为主体。避免出现打着公共利益的幌子变“房屋征收”为“拆迁”，即避免开发商主体地位的扩大。在城市房屋征收过程中政府当处于中立，政府的角色应主要集中在为市场交易的双方提供公平规范的制度环境和平台，站在协调者的立场上，执行一种应有的保护职能。房屋征收中多少还是涉及了商业性质的，及建设单位的商业利益，这些承建商的目的是通过建造房屋，利用房屋征收活动盈利、获取利润。它处为强势的位置，而被房屋征收人则在较为弱势的位置，它们具有利益表达和實现上的边缘性特征。强势群体在公共政策的制定过程中具有重要影响力，他们可以通过自己的影响力和游说活动使得公共政策的制定有利于自己的利益需求，或者至少不会影响自己的既得利益。所以，明确城市房屋征收行为主体的实质上就是在正确区分公益性房屋征收性质，坚持城市房屋拆迁行为的两大主体——做出房屋征收决定的政府和作为房屋征收决定所指向的对象的被征收人。

（三）关于补偿范围

从实践看来，因房屋征收所引发的各种矛盾，大多体现在了征收补偿的标准和补偿的公平性方面。强化补偿是《房屋征收与补偿条例》的一大亮点。它针对实践中所存在的主要矛盾，对补偿制度完善作了几方面的重大完善。（1）条例要求在拟定征收补偿方案时要征求公众的意见，包括被征收人的意见；（2）根据条例规定，征收个人房屋应当优先提供保障住房给被征收人；（3）条例规定了先补偿后搬迁的原则；（4）条例明确了征收的补偿标准；（5）条例赋予了被征收人选择房地产价格评估机构的权利。

在城市房屋征收实践中，应当坚持以人为本、实事求是，严格确定城市房屋征收中对公民的补偿范围。各地方在中央性文件及各项法规指导下，遵循法制统一、法定、保障公民法人其他组织合法权益、权责一致、精简统一效能五大一般原则，本着可持续发展、管理范围最小、实事求是、最有利于被房屋征收人、补偿标准不低于上位规定标准、稳中有升、不降低生活水平、守法公民额外补偿八大特殊原则。

在坚持一般原则和特殊原则前提条件下，制定房屋征收规范性文件，采取产权调换和实行集中式居住另行安排、宅基地建房经济适用房安置、货币安置这三种房屋安置主要形式，各地方政府视当地及被房屋征收公民的个人实际情况而确定具体的补偿方式，如为在城市房屋征收过程中因房屋征收而失业人员解决就业问题，统筹就业养老机制等。作为一种典型的民事活动，商业房屋征收反映了平等主体之间的财产关系，因而须遵循《民法通则》中“自愿、公平、等价有偿、诚实信用原则”。总的说来，当前城市房屋房屋征收补偿问题的解决需在房屋征收补偿标准确定基础上，严格按照房地产市场价格评估的价格对被房屋征收人予以补偿，随着市场价格的变化而随时调整补偿范围和补偿标准，对被房屋征收人的隐性损失给予适当经济补偿，以充分体现社会公正，切实维护被房屋征收人的利益。

（四）关于征收房屋征收纠纷解决途径

当前城市房屋征收采用的是裁决及诉讼程序。行政裁决在数量众多的征收纠纷解决方面有重要作用，有利于老百姓节约诉讼成本和及时得到合适安置补偿，行政诉讼应在解决房屋征收纠纷方面发挥一定作用，法院大门应当对政府征收决定、政府补偿和征收程序敞开。这是因为被征收人对与征收有关的行政行为都是可诉的。诉讼制度理应成为房屋征收纠纷解决的有效途径。《房屋征收与补偿条例》完善了救济途径。条例给被征收人提供了充分的行政救济和司法救济手段，被征收人对征收和补偿决定不服的，可以申请行政复议，也可以提起行政诉讼。对于不履行补偿协议的一方，可以提起行政诉讼。但是，实践中并没有专门的解决房屋征收中征收纠纷的机构或者管理站。笔者认为，还要拓宽纠纷解决渠道，多方位的解决征收房屋中征收纠纷的解决；建立被征收人利益诉求站，利于及时了解被征收人需要，从基层用最快捷的方式来化解问题，做到小矛盾在基层解决，避免小矛盾扩大为大矛盾；要积极鼓励征收机关同被征收人的和解和调解，无论是对于补偿数额还是安置方法，通过倡导协商、沟通的积极方式稳妥解决所出现的矛盾分歧。

全国城市房屋征收行为频频发生，在加速城市化建设的同时，也引发了诸多问题，侵犯了公民私权利。笔者认为，应当完善城市房屋征收中对公民私权利保护体系。该体系当涉及对公民私有财产权、房屋所有权、土地使用权、居住权四项私权利的保护；在实践立法中，严格执行房屋征收启动程序；明确城市房屋征收行为主体；坚持以人为本，实事求是，确定城市房屋征收中对公民的补偿范围三大途径。人民是国家的主人，一切行为都该以人民利益为根本出发点。只有保护公民合理正当的私权利，才是真正做到一切为了人民。笔者坚信，我国在高速发展时期，通过各方面的完善，必然会进入一个崭新的时代，构建真正意义上的和谐社会，成为具有中国特色的现代化社会主义和谐社会，实现中华民族的伟大复兴！

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