我国政府购买公共服务中新媒体多元应用策略

冯金小，任素馨



我国政府购买公共服务中新媒体多元应用策略

冯金小，任素馨

（南京工业大学，法学院，江苏 南京 211800）

近年来，随着政府职能的转变，政府购买公共服务成为社会和学者关注的热点。信息技术的发展拓宽了新媒体的应用范围，新媒体在政治、经济、文化、社会以及生态等领域被广泛应用。通过梳理购买服务过程中“为什么买”、“买什么”、“怎么买”以及“买的如何”这四项的关键问题，借助新媒体在公共信息收集、数据分析、用户反馈以及实时共享方面的技术支持，增强政府购买公共服务的数据挖掘能力，提升政府购买公共服务的服务意识，培养和激发社会成员参与公共事务的意识和活力。

政府购买服务；新媒体；应用策略；风险防范

0 引言

政府购买公共服务，就是“政府将原来直接提供的公共服务事项，通过直接拨款或者公开招标方式，交给有资质的社会服务机构来完成，最后根据择定者或者中标者所提供的公共服务数量和质量，来交付服务费用”[1]。20世纪90年代，上海市政府率先推行政府购买公共服务，随后北京、无锡、浙江、广东等地方政府亦进行试点，更多的实践扩大了政府购买公共服务的范围，并随之在全国逐渐推广开来。

政府购买公共服务自上世纪就受到党和政府的重视，购买公共服务的范围逐步扩大，购买制度日趋完善。第九届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过《政府采购法》，积极推行政府购买公共服务制度。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将“竞争机制”以及政府购买服务的方式进一步明确[2]，深化政府购买公共服务程度，规范购买程序和机制。党的十九大再一次强调，创新社会治理方式，逐步完善公共服务体系，加快推进基本公共服务均等化；重视并发挥市场作用，促进形成市场作用和政府作用有机统一、相互补充、相互协调、相互促进的格局。

通过购买公共服务，政府引入竞争机制创造公正平等的市场机制，以市场的手段满足人们日益多样的物质和精神需求，加快从“全能政府”向“服务型政府”的转变，提升政府履行社会责任的良好形象，达到市场和政府的双赢。但是，大量的实践表明，政府购买服务并非是达成政绩和满足社会需求的“万金油”，预期的实现往往受到环境、执行者、制度等多方面因素的限制或影响[3]，某一关键要素的忽视，都将有可能产生风险，诱导政府购买公共服务的失败。因此，我们在看到在公共服务供给方式多样化所带来优势的同时，厘清购买服务的程序，防范购买公共服务过程中可能出现的风险是具有十分重要的现实和理论意义；既要发挥市场机制的优势，也要将利用现有的人力、技术、制度等资源识别和防范风险，做到防患于未然。

当下，我国积极建设网络强国，加速拓宽和深化新媒体技术应用的广度及深度。“两微一端”等新媒体，通过采取人民群众喜闻乐见的形式，推动我国精神文明建设以及贯彻落实十九大精神。在“受众时代”向“微众时代”的转变过程中，新媒体与众多技术和领域结合，其影响范围和影响力都日趋扩大。本文基于政府购买公共服务并非是万无一失的前提，客观分析政府购买公共服务整体过程中可能隐藏的风险，结合新媒体技术的应用，针对性地提出防范风险的策略，促进政府购买公共服务与时俱进，完善政府购买公共服务制度，进一步发挥政府与市场双重机制的优势。

1 新媒体内涵的延伸及应用多元化政府购买公共服务过程再梳理

1995年，尼科洛庞帝在《数字化生存》一书中将当今时代描述为一个数字化生存的时代，人们生活在一个虚拟的、数字化的生存活动空间中，信息技术（数字技术）的发展革命性地改变了人类的学习方式、工作方式、交流方式、娱乐方式，扩展了人类世界的版图。时至今日，信息技术的发展催生出新媒体（New media），对政治、经济、社会、文化产生深刻影响，其自身内涵和应用也在不断丰富。新媒体概念是1967年美国哥伦比亚广播电视网（CBS）技术研究所所长戈尔马德克在一份商品计划中首次提出，其内涵是相对于传统媒体而言的，即利用数字技术、网络技术，通过互联网、手机、卫星等终端，向用户提供信息的传播形态和媒体形态[4]。有学者总结认为是新媒体实际上是以信息技术为基础，是在网络中进行进行双向沟通的渠道的统称[5]，所以其特征在于“数字化”、“互动性”[6]以及“实时性”[7]；新媒体的概念在定义上并非明确指向，还是十分模糊。，笔者认为，新媒体本质实际是一种媒体形式，它是信息技术高速发展的产物，是以数字信息为传播媒介、强调用户交流主动性和互动性的、内容形态不断更新和涌现的新型媒体。

随着信息技术的发展和载体的多样性，新媒体应用领域将更加丰富和细化。新媒体的应用大致从五个领域（PECSE）进行整理和归纳，分别是政治（Politics）、经济（Economy）、文化（Culture）、社会（Society）以及生态（Ecology）。（见表1）在互联网技术高速发展的背景下，政府积极利用新媒体在网络空间中体现政府意志和发声。在政治方面，新媒体的工具性得以较好地发挥，例如通过新媒体政务帮助政府政府感知社会态势以及进行科学决策；从大数据中提取出社会对公共事务关注的的热点和参与程度；许多政府部门以新媒体为工具，实现自己部门档案的藏用并用的功能；同时，新媒体在公民政治参与、社会舆论调控、政府公信力提升及危机公关处理等方面以发挥着重要的社会影响。在经济方面，新媒体改变了传统的人际传播关系，成为重塑产业结构一股重要力量；新媒体深化了对市场中供需的理解，有利于优化资源配置；具体表现在减少信息的不完全性、不对称性以及降低信息搜寻成本；新媒体的出现也引发了新的市场，带动了传统市场的转型升级，如动漫产业、茶旅游经济、微信营销、粉红经济等。技术的革命是市场变革的动力之一，新媒体为经济转型提供了新的思路，进一步挖掘市场的深层次需求。新媒体作为一种新兴的技术，亦是文化传播和影响的重要载体。例如，新媒体创新了马克思主义大众化过程中的应用形式，是提升大众基本科学素养的有效途径；新媒体技术的应用得到进一步扩展，如非物质文化遗产保护、煤矿安全培训、知识管理等领域。由于公众的需求内容不断变化，新媒体技术在社会方面的应用是较为多样的，其中较多的体现在高校教学、公众社交、公益组织影响力传播、图书馆管理、家校合作等领域，尤其是新媒体因其新颖和便捷的传播方式，提升用户体验的同时，达到良好的传播和使用效果。自改革开放以来，党中央和国务院采取了一系列战略措施保护生态环境，新媒体技术在一些重点地区的生态环境保护和建设工作发挥了重要工作，有效遏制了生态环境恶化的趋势。大众媒体以新媒体为技术支撑，进行环保的社会宣传，尤其对当下人们关注的雾霾、城内河流治污等持续报道，提升公众环保意识；黄河水利委员就曾黄河治理中为例，认为新媒体的应用为黄河治理创造了良好的舆论环境和群众基础。

综合目前新媒体应用领域的研究来看，新媒体应用日益丰富，与社会需求联系也逐渐紧密，学者们应用经济学、传播学、政治学等理论从不同角度讨论了新媒体应用的机制和影响力；同时，有的学者则结合目前具体的应用实例分析新媒体的应用形式和途径。新媒体因传播速度快、形式多样，在公共领域备受关注，一改过去公共信息发布迟缓、形式单调的形象。当下针对新媒体应用的研究，不仅仅着眼于新媒体本身这一时代新生事物，亦是对传统领域结合新技术的复杂的、动态的研究，丰富的应用形式和方式，为探索互联网时代的政治改革、经济转型升级、社会治理、精神文明和生态建设提供了新思路。

表1 新媒体多元应用

Tab.1 Multiple applications of new media

2 政府购买公共服务过程再梳理

从市场和政府关系的角度出发，市场通过价格机制和价值规律调节围绕生产的三大问题，即“生产什么、为谁生产、如何生产”；政府通过宏观调控，管理“看不见的手”所触及不到的地方。政府购买公共服务，政府从服务的“生产者”转变为“提供者”，破除政府产生服务的垄断，通过具有竞争机制的市场，选择专业的服务生产商，使市场有利可图，政府获得令社会满意的服务。随着购买服务程范围不断扩大，服务内容日渐复杂，并非所有的服务都获得期待的效果。“为什么买（motivation）、买什么（purpose）、如何买（way）和买得怎么样（result）”这些问题既是政府要思考的，也是来自公众权利意识觉醒的发问。

2.1 购买服务的动机——为什么买

政府购买公共服务的执行以政策合法性为基础，合法性的不足将影响执行效果甚至对民众正当权益造成损害[8]，政策合法性可以从政府职能和社会需求两个方面理解。

从政府职能出发，计划经济体制时期，政府成为社会的“大家长”，承担几乎全部的政治经济社会职能，所有的生产要素和消费品都由政府计划配 置[9]。但是，随着社会主义市场经济的建立，发展成为解决我国一切问题的基础和关键，强调发挥市场在资源配置中的决定性作用。社会对于公共服务的需求呈现多样化和复杂性的特点，政府提供服务的数量、种类、质量并不能与社会需求很好匹配，这一矛盾促使政府将购买公共服务提上议程，利用市场对公共资源进行合理配置。从社会自身需求的角度出发，政府并不总能精准定位社会需求，也不能及时把握社会需求的变化，购买服务的重要性和必要性有待评估。购买合理性的缺乏，往往产生服务买了没人用、不愿意用的现象，致使公共资源浪费的同时，政府还会被指是在做“面子工程”。在许多购买实践中，许多费用几乎都是由政府全权承担，资源被消耗，但效果却不尽人意。不禁思考，不符合社会需求的公共服务政府是否应全部买单，政府是否会因为追求表面的锦上添花而忽视了其本身的基本职能？[10]购买服务并不是拍脑袋就可以决定的，政府必须做好事前的调查和实证工作，定位具体社会需求，综合成本、效率、环境多方因素，考量服务的必要性和重要性，避免好心办“坏事”。

2.2 购买服务的动机——为什么买

“买什么”不仅仅是指购买某项具体的服务，需要对服务的性质进行判断，否则会忽视其各种风险和失败的可能。许多学者也从不同角度对服务的范围进行了划分，为政府决策提供了参考。尽管有学者认为几乎所有的政府职能都可以外包[11]，我们更倾向于认为并非所有的服务都可以通过购买的方式满足，不具有排他性而具有竞争性的基本公共服务以及非基本公共服务，可纳入政府购买公共服务的范围[12]。服务性质的划分，实际上是对政府购买服务标准和政府责任再一次的梳理和确认，如果政府并未提供好基本的公共服务，而转身提供私人物品，这种购买服务过程中的公私混合势必会引起社会的不满，导致另外一种意义上公共资源的浪费。

2.3 购买服务的方式——如何买

政府购买公共服务的方式可以从购买的形式上进行分类和梳理。购买形式上，主要采取了合同制、直接资助制和项目申请制。合同制是美国各级政府最常见的服务购买方式[13]，政府与服务提供者签订服务合同，尽量详尽地规定服务的内容、数量、价格、时间期限等关键要求。通过这种方式，政府利用社会专业技术和人力资源来完成有效提供公共服务的目的。在这种购买方式中，政府与服务提供者处于平等的地位；实际中，政府作为服务的购买者，特别是在市场蓬勃发展时，也往往享有更多的议价权。直接资助制通过实物资助、经费资助、消费券等形式向承接了部分政府职能的社会组织进行资助。这种资助往往更为直接和显性，给予了服务提供者对资源的自主权，使服务的购买具有一定的弹性。2005年我国正式施行项目制，进一步规范了政府购买公共服务的流程，政府向社会公开招标，评审选拔通过后，以项目的形式购买服务。项目制因其公开透明的流程、自由的竞争氛围、规范的项目运行机制逐渐成为政府购买公共服务的主流。至于选择何种方式，单单从是否引入竞争、自由、透明这些要素进行判断并不准确，根据竞争程度的不同，可以分为非竞争性购买和竞争性购买[14]，因此需要进一步对这些要素参与的程度进行区分，竞争是否充分、自由是否规范、透明是否深入等都是我们结合实践后需要思考的，因地、因时、因事制宜地选择合适的购买方式，防范因购买方式不当而可能产生的风险，避免使购买服务所遵守的原则成为大而空的口号。

2.4 购买服务的成效——买的怎么样

政府购买公共服务的绩效评价体系可以从效率和效果两个方面出发。作为公共服务的购买方——政府，希望在获得一定数量的服务时花费尽可能少的财政资金，尽量提高所购买服务的“性价比”；而作为公共服务的享用者——公众，对公共服务具有最直接的发言权，是评判公共服务效果的根本来源。政府通过对购买服务合同或者项目资金的设置，与服务承接商进行利益的博弈，最大化地提高服务的效率，并通过对服务提供过程的监管和评价，影响其所提供服务的质量。公众的评价直接反映了政府购买公共服务的效果，以统计公众对公共服务满意度的方式作为对公共服务成功与否的评判要素之一。目前，由于缺乏专业的技术人员和科学系统的评价体系，对于公共服务的监管和评估并非是一件易事。一方面，政府部门与服务承接商间的利益关系较为复杂，评估过程受众多因素影响；另一方面，公众的满意程度也会受到市场环境、地域特征、服务类型等方面的影响，并不能“一刀切”似的对相同服务的不同受众进行统计。

3 新媒体在政府购买公共服务中的应用拓展

当前，社会“管理”向“治理”的新论述，是政府职能转变、重视社会力量、增进社会福祉的重大理念进步；同时，新兴传媒和互联网的发展促使公共管理需求产生了新的变化[15]。公共服务作为响应社会需求、履行政府责任的重要渠道，是近年来政府和社会组织合作交流的焦点。新媒体利用互联网技术将传统媒体的传播内容和途径进行技术上的组合，打破了传统信息交流的壁垒，在大大提升了传统的工作效率、节省大量时间的同时，使人们也获得了更多的信息，增强了信息的传递能力。政府购买公共服务，不是政府、社会组织、公众任何一方的“独角戏”，往往是政府搭台、社会组织唱戏、公众做评委。新媒体的出现，优化了传统购买服务的交流途径，更为完善了政府购买公共服务的制度以及为预识购买服务的风险提供了技术支持。在政府购买公共服务的热潮下，我们应大力发展新媒体技术，发挥媒体的在政府活动中的影响力和功能，通过新媒体提升政府行政能力，提高公众政治参与的积极性，加快政府行政体制改革的步伐。

3.1 增强政府购买公共服务的数据挖掘能力

第一，专设舆情机构，获取“民声”。公众的需求是政府制定政策、购买服务的现实来源，新媒体通过丰富的渠道和形式，帮助政府及时而深入的获取公众最原始的需求，并能实时把握公共需求的变化。信息的收集，依赖于特定的渠道或收集者，互联网技术使社会中每一个个体、群体、组织声音的扩大成为可能，易于将公众的注意力集中起来，从而提升合作的凝聚力。公共服务购买前，政府借助微信、微博、QQ、政府手机APP、H5页面的门户网站等新媒体渠道对公众的需求和建议进行调查和收集，特别是当各大主流媒体渠道同时进行时，其社会影响力将呈现几何式的增长。一方面，新媒体平台为公共需求和公益事业提供了宣传的平台，为公共服务、公益领域的发展拓展了新思路；另一方面，对于政府和社会组织而言，当公众参与程度提高时，也是对其公信力、满意度、透明度、效率等提出了新的要求。因此，政府通过设置专门舆情机构，主动收集公众需求的声音，把握群众的动态，主动履行政府责任，预防政府权力的“错位”和“越位”；同时，以新媒体为介质的舆情机构的设立，对于政府危机公关的处理，具有一定的现实意义。

第二，善用大数据，析出“民意”。大数据不仅是对数据状态及对数据处理方式的形容，更是一种技术变革推动社会变革的思维方式。政府购买公共服务领域采用大数据技术和大数据思维，增强政府制定公共政策的科学性，为公共服务监管提供技术支持；同时，助力政府为公众提供个性化和精细化的公共服务，对以往难以形容的服务进行“定量”式的描述。大数据的应用，成为政府社会治理和行政管理的重要手段。政府购买特定公共服务的决策，以大数据为基础解析公众的实际需求和对政府绩效的评估。对舆情部门收集整理的大数据信息，进一步挖掘其数据价值，特别是对不同部门间的数据进行比较分析，从而见微知著对经济运行施行有效的监测预测，改进购买服务的风险预警手段，合理引导公众的心理预期。此外，在政府绩效评估方面对大数据的应用将更好地理解公众对政府工作的评价。政府发挥在信息发布和获取方面的优势，通过委托第三方专业机构，以社会公众为对象，针对政府购买公共服务的绩效进行综合的评估，客观了解公众对公共服务的满意度、评价与建议等反馈，并根据最终评估结果及时改进和优化公共服务，完善购买服务的程序和机制，加快建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。

3.2 提升政府购买公共服务的服务意识

巧借大众传媒，回应“民问”。公开透明是社会治理的风向，亦是购买公共公共服务的核心要义。公开、公平、公正是政府购买公共服务中所遵守的原则，是规范市场行为的精神准绳，避免购买服务过程中不正当竞争行为的发生。在新媒体将陌生人社会打破的今天，信息失衡的局面逐渐被打破，政府的一言一行都在被社会关注。政府购买公共服务的行为，其重要性和必要性受到来自社会成员的考验。政府将转被动为主动，利用传统媒体在受众心中信度高、报道全的地位优势，结合新媒体报道及时、传播迅速的特点，将政府购买公共服务的行为、进程、结果以及反馈进行公示和宣传，解答公众的疑惑，提升政府形象，增强公众对政府的信任。

共建交互平台，分享“民情”。打破信息传递壁垒，铺建政府、公众、第三方评议机构互动的“康庄大道”。政府购买公共服务不仅是自说自唱，公众由于数量众多、意见难整合等因素不能直接对政府发布的信息进行评判，因此需要第三方评议机构对政府购买的服务和公众自身满意度进行专业、细致的评估[16]。政府基于公众的需求，利用大数据技术对需求进行整理和透视，购买对应的公共服务，向公众报告和公示服务的内容、进程；公众结合第三方评议机构的专业评估对政府绩效进行反馈。这样的三方互动，将进一步完善政府购买公共服务制度，优化购买服务的运行机制。

3.3 培养社会成员参与意识，激发参与公共事务活力

第一，丰富新媒体应用场景，多渠道反映“民需”。新媒体技术作为一种新兴技术，具有一定的工具性和适应性，其信息传递的优势可以体现在较多情境之中。越来越多的公共领域应用新媒体技术，无论是政府电子政务还是城市居民网络调查，公众可以在多个场景中参与公共事务，公众将自身诉求和对于公共事务的意见和建议，及时有效的传达至各个具体管理部门，从原来的公众沉默到逐渐参与，不仅推动了政府对于自身的建设和民主法制的建设，也是公民意识和公民力量不断强化的体现。

第二，新媒体为培育新时代“主人翁式”民主参与提供沃土。社会成员了解和参与各类公共事务的过程中，既为社会建设贡献一份力量，也在相互交流过程中不断提升自身政治素养和行政能力。新媒体技术为公众参与公共事务提供便利，锻炼公众参与决策的能力，增强社会公众关心公共生活的政治责任感；社会公众的民主参与，也有利于政策后期施行过程中被社会认可和接纳，提高政府决策的科学性，充分反映民意和发扬民主。

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The Multi-application Strategy of New Media in Chinese Government Contract out of Public Service

FENG Jin-xiao, REN Su-xin

(Nanjing Tech University, School of Law, Nanjing, 211800)

In recent years,with the changes of government function,the action of government contract out of public service has become the focus of society and scholars.The great advances of information technology have broadened the application of new media,which is widely used in political, economic,cultural,social and ecological fields.We comb the four key issues in the process, "why to buy", "what to Buy, "how to buy"and"how is the performance", and take advantage of the technical support of new media in public information collection,data analysis, user feedback and real-time sharing. Through the above, we are in order to enhance the Government's ability of data mining, improve the government's sense of service, cultivate and motivate our members' awareness and vitality in public affairs' participation.

Uontract out of public service; New media; Apply-strategy; Risk-prevention

C931.2

A

10.3969/j.issn.1003-6970.2018.07.008

国家社科基金项目“我国政府购买公共服务风险识别、预警与防范研究”(No.16CGL051)；南京工业大学“生态法律治理协同中心重点项目”(No.NGSTZD201506)课题成果

冯金小(1994-)，男，管理学硕士研究生，南京工业大学行政管理专业，研究方向：政府购买公共服务；任素馨(1993-)，女，南京工业大学法学院行政管理专业硕士研究生，研究方向为人力资源管理。

本文著录格式：冯金小，任素馨. 我国政府购买公共服务中新媒体多元应用策略[J]. 软件，2018，39（7）：37-41