军民融合2.0：变迁、特征与问题

◎陈波 吴艺蓉

新中国成立后，面对复杂的国际环境，我国在极短的时间内建立了相对完善的国防工业体系、国防人才培养体系和国防经费保障体系，为维护国家安全和提升我国在国际上的地位作出了重要的贡献。随着市场经济发展、国防军队改革和国际安全环境变化，我国军民融合从认识到实践，从技术、产品到人才、经费、制度等各方面，正在进入改革和发展的深水区。

军民融合1.0：阶段、特点与进展

国防工业一直是军民融合的焦点和难点。工业革命诞生了现代国防工业，使现代兵器走向战场，两次世界大战促进了国防工业的迅猛发展，使其在战场上也占有举足轻重的地位。新中国成立初期，我国国防工业基础薄弱，由于国家仍然面临着严重的安全威胁，特别是20世纪60年代以后，中苏矛盾激化、美国扩大侵越战争等，在这样特殊的制度环境下，为了应对战争危险，国家干预和指令性计划成为国防军工科研生产资源配置的唯一形式，国防工业一度采用了军民分离的管理体制。冷战结束后，世界格局由两极向多极化转变，各国纷纷将重心由国防建设向国民经济转移，开始调整和收缩国防开支，通过“军转民”来实现军民融合。基于这一历史大势和实际国情，我国先后历经“军民结合，平战结合”“军民结合、平战结合、军品优先、以民养军”“寓军于民”和“军民融合式发展”等主要阶段，形成了军民融合1.0的基本构架。

1.军民结合，平战结合

以毛泽东同志为核心的党的第一代中央领导集体审时度势，明确提出了经济建设和国防建设要统筹兼顾的思想。1958年，毛泽东同志提出“军民结合，平战结合”的国防经济建设方针，并开始国防经济管理机构改革。但这一时期，由于我国安全环境不乐观和国家经济建设基础薄弱，造成现实中国防经济和国民经济各成体系，国防工业独立于民用工业，军民结合仍面临很大挑战。

2.军民结合、平战结合、军品优先、以民养军

党的十一届三中全会后，我党提出和平与发展是当今时代的两大主题，认为“世界和平力量的增长超过战争力量的增长”，较长时期内避免新的世界大战是可能的论断。这个科学判断不仅为党和国家将工作重心重新转移到经济建设奠定了基础，也为经济建设和国防建设关系的处理定了基调。在此背景下，邓小平同志提出“军民结合、平战结合、军品优先、以民养军” 的国防科技工业“十六字”指导方针。在其指导下，国务院、中央军委对国防军工管理体制进行了重大调整，将军工企业发展民品纳入到国家统筹规划和国民经济发展规划中，并开始将军民结合拓展到军事基础设施建设和军地两用人才培养等领域。

3.寓军于民

冷战结束后，世界呈现多极化发展趋势，微电子、电子计算机和人工智能等高新技术开始在世界范围内迅猛发展，不仅“深刻改变着世界的社会经济面貌”，也“深刻改变着军事斗争的面貌，引发了军事领域一系列革命性的变化”。1998年江泽民同志在中央军委扩大会议上指出，“对经济建设和国防建设的关系，中央政治局常委的意见是两头都要兼顾”，“把经济建设搞上去和建立强大的国防，是我国现代化建设的两大战略任务”，认为“寓军于民”是把“这两项战略性任务有机统一起来的重要举措”，强调“坚持寓军于民，是一个关系国民经济和国防科技建设全局的重大问题”。此后，“寓军于民”被写进了党的十五届五中全会和党的十六大报告，成为这一时期军民融合发展的指导方针。为贯彻“寓军于民”方针，我国进行了一系列的有益实践。如进一步加快了国防科技体制改革步伐，先后成立中国兵器总公司、航空工业总公司、航天工业总公司等，并将核、航天、航空、船舶和兵器五个军工总公司改组为十大集团公司，以实现政企分开、供需分开。

4.军民融合式发展

21世纪，信息技术不断创新发展，世界新军事变革进程加快，国家安全问题的综合性、复杂性、多变性增强，这使得世界许多主要国家都将军民融合发展作为协调推进经济建设和国防建设关系的重要政策取向。2007年胡锦涛同志在党的十七大报告中提出“走出一条中国特色军民融合式的发展路子”，并进一步明晰了军民融合式发展的目标。2008年3月，国务院组建工业和信息化部，将国防工业管理主要职能并入其中。中央、军队和地方各个层级根据实际需要，制订、颁布和实施了《关于非公有制经济参与国防科技工业建设的指导意见》《关于大力发展国防科技工业民用产业的指导意见》和《关于推进军工企业股份制改造的指导意见》等一系列法律法规和意见措施，推进军民融合式发展。

军民融合2.0：特征与问题

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央着眼于实现强军梦、中国梦，鲜明地提出了军民深度融合的时代命题，并将之上升为国家战略。2016年中共中央、国务院、中央军委联合印发了《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》，进一步系统地明确了新形势下军民融合深度发展的指导思想、主要目标、基本原则、重点任务和政策措施等，军民融合各项措施逐步落实。

1.特征

党的十八大后的军民融合进入了全方位改革实施阶段，党的十九大报告明确提出，要“形成军民融合深度发展格局，构建一体化国家战略体系和能力”。我们可以将其称为军民融合2.0，其至少有四个方面的特征：

（1）从技术变迁走入制度变迁。不管是“军转民”还是“民参军”，军民融合最初的动力无疑与技术有关。然而，技术变迁必须在能给变迁主体带来收益大于成本的预期的情况下才会发生，而制度变迁的作用恰恰可以建立这种预期。随着进一步发展，技术变迁越来越不完全依赖于其自身逻辑的演化，更为重要地是依赖制度的基础性贡献。因此，我们看到新时期的军民融合首先加大了制度创新，在顶层设计上，2017年伊始中央就设立了横跨党、政、军的中央军民融合发展委员会，主要负责中央层面军民融合发展重大问题的决策和议事协调，统一领导军民融合深度发展，这一制度创新还在进行中。

（2）从构建一体化的国家战略体系和能力的高度进行规划。这是在经济建设和国防建设融合发展大框架下，重塑国家安全和发展战略体系的过程。通过战略体系重塑，大幅提升国家的经济发展、科技创新、新兴领域竞争、军事战略威慑、动员应急以及国际规则主导等战略能力，进而实现国家发展和安全统筹谋划、经济建设和国防建设整体推进、经济力量和国防力量一体运用，达成国家大体系集成效益和国家战略收益最大化。

（3）在目标、范围上要形成全要素、多领域、高效益的军民融合深度发展格局。新一轮军民融合强调要把国防和军队现代化建设融入经济社会发展体系当中，提出要在更广范围、更高层次、更深程度上把国防和军队现代化建设与经济社会发展结合起来。“全要素、多领域、高效益”共同构成新时期军民融合发展的战略目标体系。“全要素”是指融合广度，要求有利于战斗力提升和生产力提高的全部要素都实现无缝对接、深度融合，让技术、人才、服务、资本、信息、管理和标准等所有要素在两大建设中充分涌流，使各种所有制经济、各类经济主体的一切优势资源的创造力在深度融合中竞相迸发，形成全部生产要素、所有资源在两大建设中“万类霜天竞自由”的生动局面。“多领域”是指融合范围，要求经济社会和国防军队两大系统中有交集的所有领域、全部行业都实现深度融合，既大力推进基础、产业、科技、教育、服务和动员等领域的军民融合，又不断探索实践金融、保险和物流等领域和方向的军民融合。“高效益”是指融合效果，要求全面优化整个国家的资源配置，使经济建设和国防建设共用一个经济技术基础，让所有资源和要素在其最合适的地方高效发挥作用，实现国防经济对民用经济拉动效应的最大化和民用经济对国防经济支撑效应的最大化。

（4）协同创新。新时期的军民融合正好处于新技术革命创新的爆发期，这是一个全球资源整合的时代，军民不仅要合作，而且必须融合创新发展才能跟上竞争的步伐。这就要求要构建富有中国特色的军民融合协同创新体系，这种创新体系要适应我们由跟踪模仿向创新引领的转型，加快国家科研院所、高校和新崛起的民营科研机构及新型研发机构各种资源的优化组合，建设具有竞争力的研发和创新体系。

2.问题

不管从国际军民融合发展的进程还是我国军民融合深度发展的需求来看，我国新时期的军民融合显然还没有或没有完全适应上述要求，主要表现在四个方面：

■ 昼永春闲 董年龙/摄

（1）在思想观念层面，受历史发展和诸多现实因素影响，我国军民融合的思想观念相对封闭，计划任务式的思维模式依然存在，大协作、大合作的意愿还不够强烈。传统军工企业目前大多还是全资的国有企业，它们多求大而全的扩张型发展模式，追求自成体系、自我配套，不愿意将配套任务安排给体系外的企业，特别是民营企业；不愿意推进跨集团、跨行业和跨所有制的专业化整合，市场竞争和风险厌恶性都较强。

（2）在具体管理层面，固化形成了国防建设和经济建设相对分割的管理模式，国防保密、人才流动和标准体系等独立于民用领域，致使军队与地方、传统军工与民营企业供需对接和资源共享渠道不畅。大量先进技术和专利积累在军工企业，未能实现产业化开发，一些有民用前景的国防科研成果由于密级过高，不能向民用领域转化应用，面临可能变成过时技术和专利的风险，即使国防成果解密完成，军方同意转让，还会因为军标和国标之间存在标准分割的问题，使得两者不对接、不匹配。

（3）在法制建设层面，目前还缺乏全面综合的军民融合法律，现有的国防建设和经济建设法律体系之间缺少有效的衔接和协调。同时，现有法律对宏观要求过多、配套政策措施跟不上以及对军民融合的理解不一致等导致政策出台缓慢，或是由于部门间的利益争夺，导致出台的政策最终达不到宏观的战略要求。

（4）在政策执行层面，现有的政策重规范要求，轻市场引导，运用市场化方法解决问题的手段相对较少。国防建设与经济建设各自的政策措施基于不同的出发点，一个重“大炮”的数量，一个重“黄油”的数量，统筹考虑和相互沟通较少，出现措施重复甚至相悖的情况。一些地区不立足于本地区的国防和经济基础、经济特点和资源承载能力，相互攀比，形成大量的同质化竞争，重复建设可能造成新一轮“产能过剩”。

军民融合2.0：必须把握和处理好的几个关系

当前，我国的军民融合刚刚步入深度融合时期，理论上还处在西方发达国家21世纪后的第一个阶段，正处于追赶时期。如何在这个时期吸取经验，加速发展，解决融合中出现的问题，是加快军民融合深度发展的关键。目前来看，要着力解决好三个关键制约点：

1.处理好增量与存量的关系

增量改革力争通过市场引导和激励机制解决，存量改革则需要在现有的基础上随时间逐步消化。当前特别是在军民融合产业政策制定的过程中，要充分考虑引导两者的方式方法，市场化是军民融合发展的趋势，但国防建设是国家安全的基石，要吸取俄罗斯“雪崩式”改革的教训，特别是对庞大的国有军工企业的改革，要循序渐进，在大局稳定的基础上积极推进改革。

2.处理好政府与市场的关系

在军民融合中既要使市场在资源配置中起决定性作用，又要更好地发挥政府的作用。在涉及国家安全的国防建设领域，政府应起决定性作用，坚持国家主导，充分发挥规划引导作用，加强政策的指导性，合理布局，避免重复建设。在不涉及国家安全的经济建设领域，市场起决定性作用，既要发挥军事需求牵引下的军品市场对国防资源的配置作用，又要发挥国民经济市场对国防科技成果转化带来的增量资源的配置作用，用市场来统一解决军民品市场需求侧和供给侧的结构性矛盾。

3.发挥市场环境的保障作用

法律体系建设和政策制度调整滞后，是军民融合发展的突出制约，建议国家通过立、改、废并举的手段，全面清理现行法规，废除修改过时的、不利于军民融合发展的法规制度，推动急需的法规立法。同时对现行的军民融合法规、标准进行修订，完善军品市场准入、价格、税收和投资等方面的市场政策，为军民融合发展制造制度环境，健全知识产权归属与利益分配机制，完善国防科技成果降密解密制度，最终充分发挥市场环境对军民融合深度发展的保障作用。