政府法制机构队伍建设的困境与出路——以设区的市级及县级政府法制机构队伍为视角

文/李伟业

李伟业 湖北省随州市人民政府法制办公室主任、党组书记

政府法制工作是一项基础性、综合性、全局性的工作，需有一支强有力的法制队伍去实施和推进。囿于体制、编制等诸多因素，政府法制队伍建设仍徘徊不前，法制机构工作人员不足、素质不高等问题已成为当前政府法制工作中的一大难题。如何找到一条政府法制机构队伍建设的有效出路以使政府法制机构队伍建设走出困境是政府法制机构队伍建设的重大现实问题。

法治国家建设中政府法制工作机构的角色定位及干部队伍面临的困境

随着“依法治国，建设社会主义法治国家”方略的深入推进，政府法制机构的作用越来越凸显。2004年国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》第42条规定：各级人民政府和政府各部门要充分发挥政府法制机构在依法行政方面的参谋、助手和法律顾问作用。2014年十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》确立了全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的总目标。就履行政府职能、健全决策机制、深化行政执法体制改革、规范执法、行政权力制约和监督、政务公开等六个方面提出的新任务、新要求，基本上都与政府法制工作密切相关，所涉事项基本上是由政府法制机构来主导或者参与实施，如，重大行政决策合法性审查、政府法律顾问推行等。2015年中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》规定：重要行政管理法律法规由政府法制机构组织起草，有效防止部门利益和地方保护主义法律化。建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。修改后的行政诉讼法要求政府负责人应当出庭应诉。在实践中，大多数被诉行政案件是由政府法制机构为具体承办的部门，为做好政府负责人出庭应诉，政府法制机构必将要抽出更多时间、精力做好各项应诉工作。另外，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告，这使得政府法制机构出庭应诉的任务陡然增加。这些规定都使政府法制机构工作任务有了新的增加。

从政府法制工作机构的上述职能可以看出，政府法制工作机构的工作人员可以说扮演着法律人的所有角色。“立法者”，设区的市人民政府法制工作机构担负政府规章制定的主要工作，并协助同级人大及其常委会进行地方性法规立法；“法官”，承担行政复议工作，对本级政府所属部门及下级人民政府的行政行为进行“裁判”；“律师”，代表本级政府出庭应诉，将来实施公职律师制度，有法律职业资格的政府法制工作人员就可以成为公职律师；法律顾问，承担政府法律事务；“教授”，对行政执法人员进行必要的日常培训。政府法制机构的工作人员承担着如此众多的重要任务，无疑需要足够的较高素质的人员来担任。然而，市州级及以下的政府法制工作机构干部队伍存在着人员能力与承担的工作不相匹配、不相适应的困境。

2004年《全面推进依法行政实施纲要》、2008年《关于加强市县政府依法行政的决定》、2010年《关于加强法治政府建设的意见》都明确提出了加强政府法制机构和队伍建设的任务。政府法制工作系一项基础性、综合性、全局性的工作，需有一支强有力的法制队伍去实施和推进。囿于体制、编制等诸多因素，设区的市级及县级政府法制队伍建设仍徘徊不前，法制机构工作人员不足、素质不高等问题已成为当前政府法制工作中的一大难题。

（一）队伍配备不足

在政府法制工作中，法制机构在做好规范性文件审查与备案、行政执法监督、行政案件复议与应诉、行政执法矛盾调处以及承担大量法律事务、政府规章制定等工作的同时，还应承担起政府依法行政的统筹规划、组织协调、指导监督和依法行政考核等工作任务。特别是中央提出简政放权，很多行政职权下放到设区的市级及县级政府行使，其组成部门承担的职能相应增加，政府法制工作机构的工作量也相应增加，政府法制工作机构要完成行政复议及行政应诉、承担法律事务、执法监督及培训、政府规章立法及规范性文件审查、综合工作等五大项工作，按照“AB角工作制度”要求，每项工作至少两人，需要配备10人。即便按一人配备，也需要5人。然而，设区的市一级人民政府，还存在配备不足10人的情况（有的名义上有10人以上，但被政府办其他内设机构借用的情形也较普遍），县级人民政府多在3人以下，有的甚至只有一人，相当数量的政府组成部门没有专门的法制机构和工作人员，严重影响了工作的正常开展。

（二）队伍整体素质有待提高

美国法学家霍姆斯在《普通法》一书中提出一个著名论断：法律的生命不在于逻辑，而在于经验。政府法制工作是一项专业性、综合性较强的工作，其工作人员需具有较强的法学理论素养，丰富的法律实务经验以及综合协调能力，一个成熟的政府法制工作机构干部，不仅需要经过系统的法律培训，还要经过长期的法律实务工作历练。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》中要求，国家统一法律职业资格制度实施后，党政机关拟担任法律顾问的人员应当具有法律职业资格或者律师资格。第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议作出了《关于修改〈中华人民共和国法官法〉等八部法律的决定》， 《中华人民共和国公务员法》在第二十三条中增加一款，作为第二款：“国家对行政机关中初次从事行政处罚决定审核、行政复议、行政裁决、法律顾问的公务员实行统一法律职业资格考试制度，由国务院司法行政部门商有关部门组织实施。”《中华人民共和国行政复议法》在第三条中增加一款，作为第二款：“行政机关中初次从事行政复议的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。”《中华人民共和国行政处罚法》在第三十八条中增加一款，作为第三款：“在行政机关负责人作出决定之前，应当由从事行政处罚决定审核的人员进行审核。行政机关中初次从事行政处罚决定审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。”

而在现实工作中，政府法制工作机构的干部有一部分并没有经过系统的法律培训，有的是为了解决待遇安排的，更多的人没有法律职业资格或律师资格。队伍的稳定性也不够，频繁的调动使一些干部没有机会得到长期的法律实务工作历练。

（三）政府法制工作机构干部的政治待遇、经济待遇较低，难以选拔并留住人才

前文说过，政府法制工作机构的干部实际承担着“立法者”、“法官”、“律师”、“法律顾问”和“教授”等多重角色，并且逐步要求具有法律职业资格，门槛将和法官、检察官、律师一样高，然而，和一些传统的所谓强势部门相比，政治待遇的解决、未来的发展空间都处于劣势；和律师、法官、教授甚至公司法律顾问相比，经济上的收入差距是明显的。因此，政府法制工作机构对于高素质的法律人来说几乎没有什么吸引力，导致政府法制工作机构难以招录或遴选到合适的干部，更谈不上遴选到成熟的干部。政府法制工作机构培养的干部因为综合素质高，一有机会，就被更高层级的机构遴选走，或者被相对强势的同级党政部门看中调走，有的干脆辞职做律师。这就导致本就捉襟见肘的队伍还要经常面临缺额的困境。

加强设区的市级及县级政府法制工作机构队伍建设的路径思考

国务院《全面推进依法行政实施纳要》、《关于加强法治政府建设的意见》均明确指出，各级人民政府及政府各部门要切实加强政府法制机构和队伍建设，为他们开展工作创造条件；要加大对法制干部的培养、使用和交流力度，重视提拔政治素质高、法律素养好、工作能力强的法制干部。根据上述规定，笔者提出以下几个方面的思考：

（一）着眼长远，加强设区的市级及县级政府法制工作机构干部队伍的正规化、专业化、职业化建设

一个成熟的政府法制工作机构干部需要经过系统的法律专业培训和长期的法律实务工作的历练，因此，不能急于求成和拔苗助长。

《决定》明确提出，“推进法治队伍正规化、专业化、职业化，提高职业素养和专业水平。完善法律职业准入制度，健全全国统一法律职业资格考试制度，建立法律职业人员统一职前培训制度。” 政府法制工作专业性、综合性较强，法制工作人员除了需要具有行政管理、协调能力外，还更应具有较高的法学理论素养，较强的法律适用能力，丰富的法律实务经验。因此，随着依法治国全面实施，依法行政深入推进，建设法治政府的步伐加快，就应当加强法制队伍的正规化、专业化、职业化建设，才能更好承担起涉及面广、难度大且日益繁重的政府法制工作。要实现政府法制队伍职业化，本着宁缺毋滥的原则，把握好政府法制工作人员的进入“门槛”，严格准入条件，不把政府法制工作机构作为解决干部职级待遇的安置所。同时，要像法官、检察官、律师那样，将接受培训作为政府法制工作人员的权利进行制度性规定。

（二）在政府法制工作机构探索实行聘任制公务员制或列入专业技术类公务员管理

在现行的公务员体制下，难以解决政府法制工作机构工作人员政治待遇和经济待遇方面的问题。政治待遇上，政府法制工作特性需要干部长期留在政府法制工作机构，受编制及职数的限制，成熟的干部进不来，年轻干部留不住也不能留，有机会要放他们走，不能耽误他们。经济待遇上，目前，政府法制工作机构的公务员基本上是列入综合管理类公务员，待遇与行政级别直接挂钩，政治待遇上不去，经济待遇相应地受到影响，与其他法律人相比差距更大。解决此类问题可以从以下两个途径着手：

其一，在政府法制工作机构中实行聘任制公务员。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《聘任制公务员管理规定(试行)》第五条规定：机关聘任公务员，主要面向专业性较强的职位，确有特殊需要的，也可以面向辅助性职位。聘任为领导职务的，应当是专业性较强的职位。专业性较强的职位，是指具有低替代性，要求具备经过专门学习才能掌握的专业知识、专业技能的职位。政府法制工作机构工作人员需要具备法定的执业资格，并需要经过长期的学习、历练才能掌握并熟练运用法律专业知识、法律专业技能，符合该条规定的专业性较强的职位条件要求，依法可以采取聘任制。这样可以大幅提高其报酬，而且聘任比招录或遴选公务员要简便，相对高额的报酬一方面可以吸引成熟的法律人参加政府法制工作，另一方面也可以留住已经成长起来的政府法制工作干部，从而使政府法制工作机构减少缺额的几率，确保政府法制工作机构有充足的高素质工作人员。

其二，将政府法制工作机构中有法律职业资格的工作人员纳入专业技术类公务员管理，让他们凭专业水平晋升等级，解决待遇问题，从而摆脱行政职级和职数的限制。这样可以鼓励他们专心钻研业务，而不去挤行政职级的独木桥。

（三）法官检察官遴选，尤其是遴选行政审判法官或从事行政审判监督、行政执法监督的检察官时，优先考虑从政府法制工作机构中具有法律职业资格的工作人员中遴选

2017年9月1日，全国人大常委会通过了《关于修改〈中华人民共和国法官法〉等八部法律的决定》，从2018年1月1日起，政府法制工作机构中从事行政处罚决定审核、行政复议、行政裁决、法律顾问工作的公务员将逐步由具有法律职业资格的人担任，具备和法官检察官一样的职业资格要求，而且经过政府法制工作机构相关工作的历练，这些公务员对行政事务更加熟悉。另外，目前政府法制工作机构中具备法律职业资格的工作人员一般都申请了公职律师，具备法官检察官遴选的条件。这样，可以为政府法制工作机构的工作人员提供更多的出路，以便他们专心从事法律业务工作，对政府法制工作干部、政府法制工作以及审判检察工作都是有益的。

（四）加强培训

法官、检察官、律师都有法定的培训要求，而且实际上也能受到经常性的培训。政府法制工作人员作为法律职业共同体的一员，也应当接受经常性的、专业性的培训。首先，从制度上要保障政府法制工作人员接受培训的权利和机会，将政府法制工作机构中从事行政处罚决定审核、行政复议、行政裁决、法律顾问工作的公务员全部纳入公职律师范围，以保障其作为律师应当享有的权利。其次，完善政府法制队伍业务培训机制。要建立上下级政府法制业务培训指导制度，针对当前法制工作中存在的重点、疑点、难点问题，上级政府法制机构应及时通过定期或不定期的方式组织培训，加强业务交流和学习，进而提高法制队伍的业务素质和工作能力。