推进县域法治的三个维度、两个抓手和一个保障体系

文/朱华仁

朱华仁 江苏省法学会副会长

“郡县治，天下安”，深刻反映了县域治理在国家治理中的基础作用和对国家安危的重大影响。在全面推进依法治国，建设社会主义法治国家的大背景下，切实加强县域法治，在理论和实践上都具有特别重要的现实意义。近年来，江苏省法学会带着基层提出的问题，协同江苏省依法治理领导小组办公室、省法学会地方法治研究会，对江苏省县域法治情况进行调研，提出了推进县域法治要把握三个维度、突出两个抓手、构建一个保障体系的创新思路和办法。提高了县域法治工作的针对性和有效性。

县，作为国家基层行政管理单位，在中国历朝历代的行政体制中，始终保持高度稳定，几乎连名称也不曾有过改变；治国理政以县为本，两千多年也不曾有过根本改变。“郡县治，天下安”，深刻反映了县域治理在国家治理中的基础作用和对国家安危的重大影响。在全面推进依法治国，建设社会主义法治国家的大背景下，切实加强县域法治，在理论和实践上都具有特别重要的现实意义。

然而，由于县与县之间地理、资源禀赋差异，人文环境不同，发展不平衡；由于国家设计的县级公共权力的不完整；也由于县级行政管理机构直接面对基层、面对百姓、面对具体问题，化解矛盾纠纷、维护群众权益问题突出等，使县域法治具有了区别其他区域和其他层级法治的特殊性。

推进县域法治究竟应该做什么、怎么做？怎样才能增强县域法治工作的针对性、提高法治效果？近年来，我们带着基层提出的问题，协同江苏省依法治理领导小组办公室、省法学会地方法治研究会，对江苏省县域法治情况进行调研，认真剖析扬中、昆山等县（市）的法治经验，认为推进县域法治要把握三个维度、突出两个抓手、构建一个保障体系。

把握三个维度：权力治理、社会治理和基层治理

县，作为国家的一级行政单位；县域，作为社会的一个组成部分，在治理结构上不外乎三个维度：权力治理、社会治理和基层治理。

1. 权力治理，主要是对县级施政权、行政权的规制。

县域权力治理的特殊性。法治的要义在于对权力的规范和制约，防止其异化、被滥用。在党的执政权和国家的立法权、行政权、司法权和监察权的配置上，县级是不完整的。如全国人大没有赋予县级人大的立法权。随着司法体制的改革，实行省级以下法院、检察院在人财物上的直管，事实上收回了县级的司法权。近年来，中央政法委也多次行文，明确县（市、区）党委政法委不协调案件。县级部分行政执法、经济管理部门实行中央或省垂直管理。这部分行政执法权被取消，相应的，也就取消了县级对司法和部分行政执法的监察权和经济的监管权力。因此，在权力治理上，县级重点是地方的施政权和行政权。

县级权力治理的必要性。在县级层面，具体行使着党的执政权力和国家行政权、司法权和监察权的主体，具有两个鲜明的特点：一是最直接的同群众打交道，甚至直接同基层群众生活在一起，他们能否正确行使权利，直接影响着党和国家的形象；二是最直接行使着管辖区内行政、财税、人事、教育等权力，相对制衡、约束因素较少，行使权力的随意性空间较大。在历届反腐败中，特别是十八大以来，在已查处的违纪违法案件中，被查处的县级以下党政官员所占比例远大于其他层级，群众身边的腐败问题突出，强化县域权力治理对推进县域法治显得尤为重要。

县域权力治理的方向。强化县域权力治理，规范权力行使，必须紧密结合党和国家机构改革方案，坚持让市场在资源配置中起决定性作用的要求，调整结构，完善机制，切实把权力关进制度的笼子，纳入法治轨道。党委要紧紧围绕提高科学、民主、依法执政的能力和水平，完善和落实民主集中制的各项制度；建立和完善党委决策机制，规范重大问题、重大项目、重要人事任免等决策、执行和监督机制，既要保证发挥各级党委总揽全局、协调各方的领导核心作用，又能保证党的领导完善和普遍认同，最大限度地凝聚共识，调动一切积极因素。

县、乡（镇）政府要坚持依法行政，除按国务院统一部署要求切实建立并落实各项“清单”外，一要始终坚持民生导向，从现实考虑，要切实解决人民群众最关心、最直接、最现实的切身利益问题；从长远考虑，要把解决人民群众日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾作为主攻方向，解决实现平衡而充分发展的制约因素，解决满足人民对美好生活需求的制度障碍；二要切实理顺和处理好政府与市场关系，应由市场解决的问题交给市场，企业能解决的问题让企业自主解决，从机制、制度上保证让市场在资源配置中起决定性作用，更好地发挥政府作用，为经济社会持续健康发展提供法治保障。

县人大作为县域权力机关，县政协作为县域政治协商组织，要切实健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，保证人民群众依法通过各种途径表达利益诉求、管理社会事务、维护自身利益、履行公民义务。

2. 社会治理，关键是应用法律制度来构建和约束社会各主体关系，规范社会行为，构建社会秩序，管理社会事务，解决社会问题，促进社会稳定，实现社会和谐。

在构建党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体系，和构建共建、共治、共享社会治理格局中，更须突出强调以下三点：

第一，必须突出强调牢固树立人民主体地位的理念。社会治理要遵循社会发展规律，依靠社会自身力量，发挥人民主体作用，逐步推进社会自治，这是社会治理法治化的核心要义。没有县域各类权力主体这种理念的确立，就没有权力主体对社会多元主体的尊重，就不可能实现由社会管理到社会治理的转型。从这个意义上讲，实行社会治理的前提是人民主体地位理念的确立，这对县域而言尤其重要。

第二，必须突出强调政府主导作用的发挥。特别是在社会组织发育不充分、公民主体意识不强的当下，推进社会治理还离不开政府主导作用的发挥。政府一是要积极培育社会组织，释放社会活力。要放权给社会、企业自主解决问题，放手让公民自己作主，让复杂的社会难题转化为执法、司法问题，依法化解；二是要牵头健全风险评估、利益诉求表达、矛盾调处化解、社会心理疏导和危机干预机制等，保证社会有序、平衡运转。特别是要构建安全保障和治安防控机制，确保社会稳定；三是要通过制定行政法规、规章和规范性文件，为社会组织、社会团体和个人提供行为规则。通过行政执法，为社会提供秩序；通过行政复议、行政调解、行政仲裁为社会提供解决纠纷机制；通过行政指导为社会提供咨询和选择性行为方案，推动社会治理法治化。

第三，必须突出强调要为社会主体作用的发挥创造条件、留下空间。要发挥企业事业单位在资源、技术、人才等方面的优势，留足他们参与社会治理的空间，为维护公共安全发挥作用；要在社会风险评估、矛盾纠纷调解、社会矫正、青少年教育管理与社会公益等方面为社会组织留足空间，为社会组织引导社会成员、参与社会治理创造条件；要在解决公民自身问题方面留足空间，不大包大揽，让公民自己作主，为社会成员参与和发挥主人翁精神创造条件、营造氛围，并积极培育和发挥志愿者作用。

3. 基层治理，在县域突出的是对乡村（社区）治理，这既是社会治理的重点，也是社会治理的难点。

随着乡村（社区）的建设和发展，基层社会治理格局、治理体制、治理方式和治理问题都发生明显的变化，必须进行治理体制的创新。其一，必须构建有效的民间参与机制，规范培育社区自治组织，提高基层群众对发展规划、土地使用和社会安置等关系切身利益问题决策过程的自主参与度，以提高社区治理水平；其二，切实加强基层思想道德和公共文化建设，培育文明乡风、良好家风、淳朴民风，发挥德治在基层治理中的重要作用；其三，要坚持问题导向，切实解决乡村治理面临的突出问题。如人口外流、劳动力不足问题；集体经济薄弱，部分村（居）委没有稳定收入、办不成事、形不成凝聚力问题；治安状况不理想，特别是在边远山区，对村霸恶势力及偷吃扒拿等整治不力问题；环境整治、扶贫攻坚难度大的问题，等等。其四，切实加强基层党组织，特别是乡村党支部建设，培养一批优秀的基层党支部书记，是基层治理的根本保证。山西的大寨、安徽的小岗村、江苏的华西村、河南的南街村等都证明，深化乡村治理，确保乡村社会充满活力、安定有序，党组织是堡垒，支部书记是主心骨、领头雁。苏南某村把乡村治理法治化概括为“五个一”：一个好的支书，一个好的经济基础，一个好的村规民约，一个好的法律服务，一个好的警察。

突出两个抓手：法治宣传教育和矛盾纠纷化解

推进县域法治，涉及的面很广，要做的事很多，但与其他区域、层级相比，县域法治面临的最突出的问题是公民法治意识的提升和基层群众合法权益的维护。因此，推进县域法治要突出两个重要的抓手：一是法治宣传教育，提升法治意识；二是社会矛盾纠纷的化解，维护公民权利。

法治宣传教育，是全面推进依法治国的基础性工程，是推进县域法治最基础、最重要的抓手。一方面，相对于国家法治或省、市法治，县域法治资源不足，法治基础薄弱；另一方面，相对于城市居民，基层群众特别是村民，法律知识、法律常识和法律素养相对单薄，广泛的普法教育和法治宣传教育显得尤为重要。基层法治宣传教育一要有形，以看得见的方式进行；二要有味，能接地气，融入到民俗文化之中。这些年，江苏把法治宣传教育作为基础工程，列入法治江苏建设三大重点之一，把弘扬法治文化作为推进基层法治的一大抓手，在各县（市、区）普遍设立法治教育中心、法治讲堂、法治文化公园；乡镇普遍建立法治园、法治馆、法治一条街等，形成一镇一品；在村（社区）设立法治图书角、法治广场、法治文化园等。各县（市、区）基本做到报纸有版面、电视有专栏、广播有节目；有的还通过举办法治微电影比赛、文艺晚会、组织参加庭审活动等普及法律知识、弘扬法治文化，使法治宣传无时不在、无处不有，潜移默化、久久为功，为推进基层法治奠定了基础。

法治惠民，切实解决人民群众最关心、最现实、最迫切需要解决的实际问题，让人民群众从每一起案件中感受到公平正义，是提高基层法治知名度、知晓率，增强人民群众法治信仰、法治自觉最有效的抓手。县作为基层行政管理单位，最贴近基层、最贴近群众，县域治理的一举一动无不牵连着群众的切身利益，县域治理的成功与否，某种程度上就取决于能否妥善处理好推动发展与维护群众利益的关系，让人民群众切身感受到法治是有用的，法治是能维护群众切身利益的。在推进法治江苏建设中，先后在全省开展“法治实事工程”“法治惠民工程”和群众满意度测评等，坚持以人民群众赞成、群众满意、群众拥护为法治标准，紧贴民生问题解决，建立完善行政负责人出庭应诉制度，基本解决了“告官不见官”的问题；建立完善国有企业法律顾问制度，推动企业依法经营并履行社会责任；建立完善依法化解涉法涉诉信访制度，切实解决依法信访的进口与出口问题等，在基层乡村还开展“法律服务进乡村”“关爱民生法治行”“美好生活法治相伴”等活动，在解决人民群众关心的实际问题的同时，使法治由虚变实，走进了基层群众的生活。

构建一个体系：党委对法治建设的领导保障体系

推进县域法治，既需要地方党委发挥模范带头作用，更要发挥核心领导作用，并把这种核心领导作用具体化为一个完整的保障体系，其中主要应该包括：

一个完整的组织领导机构。根据党和国家机构改革方案，在组建县委依法治县委员会及其办公室的基础上，一要建立纵向到乡村，横向到各职能部门的协调联络网络；二要建立相应的议事协调机制，切实加强对执法、司法、守法及基层法治建设的协调指导，保证县域法治有组织领导、有具体办事的单位，有推动工作的机制制度。

一个系统的建设规划。县域法治是一项长远而复杂的社会系统工程，既要有立足全面、着眼长远、体现整体性、系统性的长远规划；又要有紧密结合本地区当时当地实际，着眼于打好基础、着力于解决问题的阶段性工作计划，制定各条线各部门的具体工作目标，明确一年或一阶段解决的一个或几个具体问题，积小胜为大胜，扎实推进法治建设整体水平的提升。

一个考核评价体系。一是要有一个载体及考核评价客体。可根据不同时期、不同层级设置载体，如开展法治县、法治乡（镇）、法治村（社区）和法治先进单位创建活动等，为法治建设树立一个标杆，激发创建热情。二是建立指标体系，作为引导并评价载体的依据。指标体系必须体现法治价值取向，既要有推进法治建设工作的内容，也要有体现法治效果的内容，并随着法治建设的不断发展，重点指标也由推动工作转向法治效果。三是建立一套考核表彰办法。法治效果是全方位呈现的，考核评比也必须从各方面来体现和反映，要通过行政主管部门、协调系统、行业评估、群众参与等，综合运用系统监测、现场勘验、问卷调查和行业评价等手段，力求全面客观。要及时进行总结表彰，推广典型经验，把考核表彰的过程作为检验、推进法治建设的过程。

一个创新引领机制。法治作为一项系统工程、全局性建设工程，也是最大的创新工程。习近平同志曾讲：要在短短几十年时间在13亿多人口的大国实现社会主义现代化，实现法治化，确实前无古人。推进县域法治更没有先例，没有现成的可借鉴模式，既需要党委政府的领导推进、坚持目标引领，更需要依靠基层实践，发挥群众的首创精神。要坚持实践探索、典型引路，通过不断的发现典型、总结推广典型经验，推动县域法治不断地在探索中发展。在过去的一段时间内，江苏省依法治省领导小组办公室先后培育了一批法治建设先进县（市、区）和基层先进单位，每年召开1—2个现场会，总结推广先进经验，连续坚持了七年，使法治建设在相互学习、相互激励中不断前行。